文◎夏學海 吳 靜

檢察機關(guān)開展民事執(zhí)行監(jiān)督工作機制的思考

文◎夏學海*吳 靜**

近幾年來，檢察機關(guān)對民事執(zhí)行監(jiān)督進行了積極的探索和實踐，收到了較好的法律效果和社會效果。對履行法律監(jiān)督職責，促進公正執(zhí)法發(fā)揮了重要作用。但實踐中也遇到很多問題，對開展民事執(zhí)行監(jiān)督贊成者有之，反對者亦有之。那么，檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動能否實行監(jiān)督，如何依法開展監(jiān)督，如何保障監(jiān)督的良性開展，則是我們重點關(guān)注和解決的問題。

一、檢察機關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督面臨的困境

雖然檢察機關(guān)有權(quán)也有必要對民事執(zhí)行開展監(jiān)督，但不可否認，在民事執(zhí)行監(jiān)督中仍面臨著很多困境。

第一，立法不足，導致檢、法兩家認識不一，限制民事執(zhí)行監(jiān)督工作的開展。

第二，實踐中民事執(zhí)行監(jiān)督，缺少有效的監(jiān)督方式和監(jiān)督措施保障。

第三，檢察機關(guān)內(nèi)部對民事執(zhí)行監(jiān)督認識不足，不敢或不愿開展民事執(zhí)行監(jiān)督。

二、建立民事執(zhí)行監(jiān)督工作機制的思考

要有效開展民事執(zhí)行監(jiān)督，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督職責，就必須結(jié)合民事執(zhí)行工作自身特點，明確具體的監(jiān)督方式和方法，建立健全符合民事審判監(jiān)督規(guī)律的監(jiān)督工作機制。

（一）民事執(zhí)行監(jiān)督的啟動程序

檢察民事審判監(jiān)督啟動方式主要有三種：當事人申請，轉(zhuǎn)辦或交辦，自行發(fā)現(xiàn)。對于前兩種方式適用于民事執(zhí)行監(jiān)督一般沒有異議，而對于第三種，即檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)案件線索并啟動執(zhí)行監(jiān)督程序，應(yīng)當謹慎行使，區(qū)別對待。因為民事執(zhí)行中涉及和處分的是當事人私權(quán)利，應(yīng)當充分尊重當事人的“意思自治”，一般宜實行“不告不理”原則。如對于消極執(zhí)行或執(zhí)行不當?shù)惹趾α水斒氯藱?quán)益的執(zhí)行行為，如果當事人對此不予主張，可能存在當事人放棄這部分權(quán)利和利益情況，檢察機關(guān)也不宜主動追究。從這個角度來說，民事執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)是被動監(jiān)督和消極監(jiān)督，但是損害國家利益、社會公共利益的除外。這點也等同于現(xiàn)在探索的檢察機關(guān)提起公益訴訟，如果執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)當事人不當放棄國家利益和公共利益，或執(zhí)行行為損害國家利益和公共利益的，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)后應(yīng)主動監(jiān)督。

（二）民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍

憲法和民事訴訟法對檢察機關(guān)民事監(jiān)督的范圍都沒有做排它性規(guī)定，故民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍可為民事執(zhí)行活動的全過程，包括執(zhí)行程序，執(zhí)行措施，在執(zhí)行中做出的裁定，執(zhí)行人員是否有違法行為等。對于當事人向檢察機關(guān)提出申訴的，都應(yīng)當進行審查、調(diào)查和監(jiān)督。但對于先予執(zhí)行的裁定，不宜納入檢察機關(guān)執(zhí)行監(jiān)督的范圍內(nèi)。在最高法的批復中也提到過這個問題。因為檢察機關(guān)民事監(jiān)督總體是事后監(jiān)督，主要針對已生效的判決和裁定，而先予執(zhí)行的裁定雖然已經(jīng)生效并予以執(zhí)行，但據(jù)以裁定的民事案件卻正在審理中，尚未審結(jié)，故先予執(zhí)行的裁定實質(zhì)是暫時的執(zhí)行，待判決下發(fā)后，還可能存在執(zhí)行回轉(zhuǎn)，因此檢察機關(guān)不宜先行監(jiān)督。

（三）民事執(zhí)行監(jiān)督的方式

1．檢察建議。這是目前最常用的監(jiān)督方式，也易為法院所接受。主要包括兩種：一是糾正一般違法行為的檢察建議。二是暫緩執(zhí)行或中止執(zhí)行的檢察建議。一般為檢察機關(guān)對生效民事判決提出抗訴時，發(fā)現(xiàn)正在執(zhí)行，而直接下發(fā)暫緩執(zhí)行或中止執(zhí)行檢察建議。但對于暫緩執(zhí)行的建議，最高法在2000年下發(fā)的批復中提到“人民檢察院對人民法院生效民事判決提出暫緩執(zhí)行的建議沒有法律依據(jù)”，給實際工作造成了困難。事實上如果檢察機關(guān)已經(jīng)對民事判決提出抗訴，在案件已經(jīng)面臨再審的情況下，案件應(yīng)當暫緩執(zhí)行。而檢察機關(guān)作為抗訴機關(guān)建議法院暫緩執(zhí)行，應(yīng)是檢察機關(guān)履行監(jiān)督職能所需，也可避免法院執(zhí)行不當，損害當事人利益，于法院、當事人雙方都是有益的。

2．抗訴。對于抗訴這一監(jiān)督方式目前爭議較大，最高法在批復中直接指出 “人民法院為了保證已發(fā)生法律效力的判決、裁定或者其他法律文書的執(zhí)行而在執(zhí)行程序中作出的裁定，不屬于抗訴的范圍”。還有觀點也認為，抗訴周期漫長，不適合執(zhí)行監(jiān)督。我們認為對于抗訴這一方式應(yīng)當謹慎行使，盡量優(yōu)先選擇其他的監(jiān)督方式，但不應(yīng)全盤否定。因為在民事執(zhí)行裁定中有涉及到對相關(guān)當事人實體權(quán)益的處分，如變更、追加被執(zhí)行主體，案外人提出執(zhí)行異議等，對于這種涉及處分實體權(quán)益并確有錯誤的裁定應(yīng)當允許檢察機關(guān)進行抗訴。這可以增加當事人權(quán)利救濟途徑，有利于保證當事人權(quán)益，并且對已生效的判決、裁定提出抗訴符合民事訴訟法規(guī)定。但對于程序性錯誤的裁定應(yīng)采取檢察建議，不宜提出抗訴。

3．糾正違法通知書。這是檢察機關(guān)履行監(jiān)督職責時常用的一種方式，監(jiān)督的范圍往往是針對法院審判活動中錯誤明顯，實效性比較強的問題而提出的，其監(jiān)督效力上和執(zhí)行力上均強于檢察建議。因此，檢察機關(guān)在民事執(zhí)行監(jiān)督中，可以使用《糾正違法通知書》，糾正法院執(zhí)行活動中的錯誤。即對法院執(zhí)行活動中出現(xiàn)的嚴重違法行為，不及時糾正會嚴重損害當事人的利益，或國家利益、社會公共利益的，以糾正違法通知書的形式及時提出糾正意見，責令法院限期糾正錯誤的執(zhí)行行為。

4．現(xiàn)場監(jiān)督?，F(xiàn)場監(jiān)督直接面對執(zhí)行活動，更具有監(jiān)督的及時性和直觀性。實踐中現(xiàn)場執(zhí)行監(jiān)督會收明顯的法律效果和社會效果，一方面，現(xiàn)場執(zhí)行監(jiān)督會督促法院執(zhí)行人員依法執(zhí)行，防止出現(xiàn)錯誤執(zhí)行的問題；另一方面，對于難以執(zhí)行的“釘子戶”由于檢察機關(guān)的參與，會加大執(zhí)行的力度。但實踐中不能濫用，特別是目前民行檢察人力有限，相應(yīng)制度不規(guī)范，應(yīng)有限制使用。應(yīng)把握以下幾點：一是以當事人申請或法院申請為檢察機關(guān)進行現(xiàn)場監(jiān)督的基本前提，一般案件不宜主動進行現(xiàn)場監(jiān)督；二是對于涉及國家、公共利益的重大執(zhí)行案件，法院應(yīng)向檢察機關(guān)告知，由檢察機關(guān)決定是否進行現(xiàn)場監(jiān)督；三是現(xiàn)場監(jiān)督中不能干涉法院正常的執(zhí)行活動，對法院的執(zhí)行活動只建議不指揮。

（四）民事執(zhí)行監(jiān)督的保障措施

要保障檢察機關(guān)依法履行監(jiān)督職責，使執(zhí)行監(jiān)督取得實效，就必須明確規(guī)定民事執(zhí)行監(jiān)督的保障措施。

1．明確民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍和途徑。目前民事執(zhí)行監(jiān)督的最大障礙是法律規(guī)定不明確、不完善，而導致檢法兩家認識不統(tǒng)一，實際操作難進行。因此，應(yīng)加強立法，在法律層面明確民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍和方式方法。建議在修改《民事訴訟法》時，將檢察機關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容納入其中，在基本法中予以明確。為了彌補目前司法實踐中存在的問題，可由最高檢、最高法在實踐調(diào)研的基礎(chǔ)上，聯(lián)合頒發(fā)司法解釋，使民事執(zhí)行監(jiān)督工作有法可依。最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》已經(jīng)明確了要會同有關(guān)部門，研究人民檢察院對民事執(zhí)行裁定、執(zhí)行決定和執(zhí)行行為進行法律監(jiān)督的范圍、途徑和措施。相信近期將會出臺相關(guān)的規(guī)定或司法解釋。

2．增強對民事執(zhí)行監(jiān)督的措施保障。目前人民法院對民事執(zhí)行監(jiān)督主要是通過回函方式來反饋監(jiān)督結(jié)果。但如果檢察機關(guān)對法院的執(zhí)行活動提出糾正意見，而法院不予采納或糾正不到位，則缺少后續(xù)的監(jiān)督保障措施。又如對執(zhí)行違法行為提出糾正意見，但該違法行為已經(jīng)發(fā)生又不具有可糾正性，檢察監(jiān)督便只具有警告的作用，而該案是否最終執(zhí)行，執(zhí)行的程度怎樣，檢察機關(guān)往往無法進一步監(jiān)督。因此，應(yīng)盡快完善民事執(zhí)行監(jiān)督方面的保障規(guī)定，使監(jiān)督具有可實行性。例如：可規(guī)定人民法院對檢察機關(guān)提出糾正意見，應(yīng)采取裁定的形式回復采納情況。如果認為檢察機關(guān)的糾正意見不正確，也應(yīng)回函說明。對檢察機關(guān)仍堅持原意見的報同級人大常委會決定。對違法行為不具有可糾正性的，則采取責任追究方式解決等。

3．賦予檢察機關(guān)必要的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)力。一是調(diào)卷權(quán)。在民事執(zhí)行監(jiān)督工作中，應(yīng)允許檢察機關(guān)調(diào)閱相關(guān)的執(zhí)行卷宗，必要時可以調(diào)閱該案實體判決的卷宗，進行審查。二是初查權(quán)。對民事執(zhí)行監(jiān)督活動中，發(fā)現(xiàn)有枉法和職務(wù)犯罪線索的，可由從事民事檢察的干警直接開展初查，發(fā)現(xiàn)確有瀆職、貪污受賄等職務(wù)犯罪的，移交自偵部門立案偵查。對于初查中發(fā)現(xiàn)的其他違法行為，可通過檢察建議或糾正違法通知書的方式提出糾正意見。三是督促公益執(zhí)行權(quán)。對于涉及國家、社會公共利益的執(zhí)行案件，發(fā)現(xiàn)法院消極執(zhí)行、不當執(zhí)行或當事人不積極督促執(zhí)行的，可由檢察機關(guān)督促執(zhí)行或現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)行。

*黑龍江省齊齊哈爾市人民檢察院［161006］

**黑龍江省齊齊哈爾市建華區(qū)人民檢察院［161006］