文◎史書義*

對基層檢察院設(shè)立案件管理中心的思考

文◎史書義*

案件管理中心是檢察機關(guān)在長期的案件管理實踐過程中，充分認識傳統(tǒng)案件管理模式的不足后做出的理性選擇，在全面加強檢察業(yè)務(wù)建設(shè)、檢察隊伍建設(shè)，規(guī)范檢察機關(guān)執(zhí)法行為，提高辦案質(zhì)量、辦案效率等方面都發(fā)揮著重要作用。全國檢察系統(tǒng)80%為基層檢察院，80%的案件由基層檢察院承辦，因此，加強基層檢察院案件管理，提高案件質(zhì)量，做好案件統(tǒng)計分析至關(guān)重要。案件管理中心所具有的職能作用，使其成為基層檢察院加強案件管理的必然選擇。但基層檢察院在設(shè)立案件管理中心，推進案件管理改革過程中面臨一定的困難。為有效處理這些困難，保障案件管理中心良好運行，發(fā)揮其應(yīng)有效能，筆者在此提出自己的粗淺看法。

一、傳統(tǒng)案件管理模式的不足與案件管理中心的主要職能

（一）傳統(tǒng)案件管理模式的不足

長期以來，檢察機關(guān)主要以各個內(nèi)設(shè)執(zhí)法辦案部門為主體對案件進行管理，存在諸多不足之處，主要表現(xiàn)在：

一是內(nèi)部各部門之間的監(jiān)督不足。各個業(yè)務(wù)部門“相對獨立，各自為政”，單獨收案、各建臺帳、分別負責審查，并以本部門制定的案件質(zhì)量標準對案件質(zhì)量進行自評、考核，其相互之間的監(jiān)督基本上是以提出相應(yīng)意見或者建議的方式，突出表現(xiàn)為靜態(tài)性、事后性。

二是檢察委員會的監(jiān)督相對薄弱?；鶎訖z察院檢察委員會對案件的監(jiān)督形式主要是：由各部門上報需經(jīng)檢察委員會討論決定的重大、疑難、復(fù)雜案件，然后由檢察委員會辦公室負責安排召開檢察委員會討論、研究、決定。監(jiān)督行為具有被動性，監(jiān)督范圍具有局限性。

三是上級檢察機關(guān)的監(jiān)督相對滯后，監(jiān)督的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)或?qū)ο罂赡艽嬖诓粚崿F(xiàn)象。上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)實行業(yè)務(wù)部門對口指導(dǎo)、監(jiān)督，主要是通過對下級檢察機關(guān)每月的統(tǒng)計報表、重大典型案件專報、辦案情況定期分析、辦案信息等進行書面審查的形式，采用對發(fā)現(xiàn)的問題進行通報的方式，監(jiān)督相對滯后。同時，由于某種原因，統(tǒng)計數(shù)據(jù)有可能因下級檢察機關(guān)上報不準確、不全面甚至弄虛作假而不實，影響了上級檢察機關(guān)的有效監(jiān)督。

（二）案件管理中心的提出與主要職能

為加強對案件的管理，2003年6月最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于加強案件管理的規(guī)定》之后，全國各地檢察機關(guān)紛紛結(jié)合自身實際，從程序控制、質(zhì)量控制等不同方面進行案件管理改革與嘗試，案件管理中心便應(yīng)運而生。其主要職責，有的歸結(jié)為“五統(tǒng)一”，有的歸結(jié)為“四統(tǒng)一”，但基本大同小異。主要是統(tǒng)一受理、分流、移送、報送案件；統(tǒng)一管理、出具法律文書；統(tǒng)一受理和辦理當事人、委托律師、相關(guān)單位等對檢察機關(guān)作出具有結(jié)論性決定提出異議的案件；統(tǒng)一對查封、扣押涉案款、物進行管理、處置；統(tǒng)一對本院執(zhí)法辦案進行質(zhì)量評估、考核；統(tǒng)一對檢察業(yè)務(wù)運行情況進行綜合分析，總結(jié)辦案運行規(guī)律，為檢察長、檢察委員會提供案件的準確數(shù)據(jù)等。以此實現(xiàn)“集中受理、統(tǒng)一進出、流程管理、動態(tài)監(jiān)督”的案件管理目標。

二、基層檢察院設(shè)立案件管理中心所面臨的主要問題

基層檢察院在設(shè)立案件管理中心過程中面臨內(nèi)部機構(gòu)職能重整、制度規(guī)范重構(gòu)、加強案件管理中心與各業(yè)務(wù)部門的相互配合及經(jīng)費保障等諸多問題，其中最突出的矛盾表現(xiàn)為兩個方面：

一是案件管理中心對高素質(zhì)檢察人員的需求與檢察人員相對缺乏的矛盾。案件管理中心作為對案件集中、統(tǒng)一管理，對檢察業(yè)務(wù)工作進行檢查、考評，監(jiān)督、引導(dǎo)檢察人員規(guī)范執(zhí)法辦案，并為檢察長、檢察委員會提供案件準確數(shù)據(jù)的重要部門，需要配備充足的、高素質(zhì)的、熟練計算機操作技能的各方面檢察人員，如此才能保證案件管理中心的有效運轉(zhuǎn)，才能保障其應(yīng)有職能得到充分發(fā)揮。目前，由于檢察人員招考按公務(wù)員序列由各省統(tǒng)一組織，一方面從基層檢察院向上級申請招考人員到列入全省公務(wù)員招考計劃、組織實施招考、人員到位最少需要二年，甚至更長，招考時間不確定，沒有統(tǒng)一規(guī)劃；另一方面基層檢察院條件艱苦，檢察人員職級待遇普遍很低，辦案任務(wù)又重，很多符合條件的大學畢業(yè)生都不愿報考基層檢察院，特別是經(jīng)濟落后、偏遠地區(qū)的基層檢察院，時常出現(xiàn)因報考人數(shù)不夠，不滿足招考條件而取消招考的現(xiàn)象，使得這些基層檢察院不得不放低條件招考。在這樣的情況下，基層檢察院人員普遍不足，特別是具有辦案資格、高素質(zhì)檢察人員缺乏，遠遠不能滿足案件管理中心對高素質(zhì)人才的需要。

二是案件管理中心對統(tǒng)一、高效系統(tǒng)軟件的需求與高效、統(tǒng)一的系統(tǒng)軟件缺乏之間的矛盾。案件管理中心是對案件進行現(xiàn)代化管理的一種新機制，其現(xiàn)代化表現(xiàn)及價值就是要實現(xiàn)網(wǎng)上辦公、辦案，通過數(shù)據(jù)化的形式實現(xiàn)案件的流轉(zhuǎn)，加強對案件的監(jiān)督。但目前，沒有統(tǒng)一的關(guān)于案件管理的系統(tǒng)軟件，各級檢察院設(shè)立案件管理中心，并使案件管理中心有效運轉(zhuǎn)，都需自己聘請相關(guān)專業(yè)人員進行相關(guān)系統(tǒng)軟件的開發(fā)。這對于經(jīng)費普遍緊張的基層檢察院來說，是一個不小的負擔，對于經(jīng)費特別緊張的基層檢察院，也許會因經(jīng)費緊張而使這項工作擱置，繼而影響案件管理中心職能的發(fā)揮。同時，由于各自分別開發(fā)案件管理系統(tǒng)軟件，不僅造成資源浪費，而且缺乏統(tǒng)一性，不利于上下統(tǒng)一協(xié)調(diào)，甚至可能與檢察系統(tǒng)現(xiàn)在運行的案件統(tǒng)計軟件程序相沖突。

三、對當前基層檢察院設(shè)立案件管理中心的幾點建議

盡管基層檢察院當前在設(shè)立案件管理中心過程中面臨許多問題與困難，但這是每一項新機制運行或改革發(fā)展過程中所必然經(jīng)歷的階段。筆者認為，在現(xiàn)有條件下，基層檢察院設(shè)立案件管理中心應(yīng)從以下幾方面著手：

一是運行方式上應(yīng)強調(diào)循序漸進。由于基層檢察院在人員、經(jīng)費、車輛保障等方面的不足，完全按既定的案件管理中心模式、職能一步到位、全面實行存在一定困難，因此，應(yīng)采取循序漸進的方式。可先在條件較好的基層檢察院進行試點，摸索、總結(jié)經(jīng)驗，然后再進行論證，在更多的基層檢察院全面鋪開。實行試點的基層檢察院，也可根據(jù)自己的實際情況，制定適合自己的一步到位的運行模式。如在部分人員或車輛不能保障獨立的情況下，檢察人員可兼顧多個職責或先與其他各業(yè)務(wù)部門共用車輛等。

二是構(gòu)建模式上應(yīng)兼顧個體差異。各個基層檢察院由于所處區(qū)域不同，每年所辦理的案件數(shù)量懸殊較大。經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的基層檢察院年平均辦案可能上千件，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基層檢察院年平均辦理案件可能只有上百件，如果在這些辦案數(shù)量少的基層檢察院也按既定模式設(shè)立案件管理中心，就涉及到是否經(jīng)濟、人員是否浪費的問題。因此，基層檢察院設(shè)立案件管理中心，要實事求是、因地制宜，在案件管理中心設(shè)立宗旨指導(dǎo)范圍內(nèi)，創(chuàng)新發(fā)展適合自己的案件管理中心模式，而不能一刀切，造成資源和人員的浪費，或由于案件管理中心的設(shè)立不適合自身特點而不科學、不可用，最終成為一件擺設(shè)。

三是制度規(guī)范上應(yīng)注重部門之間的協(xié)調(diào)。設(shè)立案件管理中心，是為加強對全院案件的集中管理，這樣的集中管理是以制度規(guī)范為依托，通過良好的、科學的制度規(guī)范保障實現(xiàn)的。為保障制度的科學性，在構(gòu)建制度過程中，要充分考慮案件管理中心的職能及案件流轉(zhuǎn)的實際樣態(tài)，還要考慮與各業(yè)務(wù)部門的相互配合及與各業(yè)務(wù)部門原有制度的互相銜接，避免重復(fù)，甚至沖突。

四是系統(tǒng)軟件開發(fā)上應(yīng)保證統(tǒng)一性。從經(jīng)濟及高效運行的角度，建議最高人民檢察院統(tǒng)一開發(fā)適合案件管理中心運行的案件管理系統(tǒng)軟件。如條件不成熟，建議至少由各省級檢察院統(tǒng)一開發(fā)符合要求的案件管理系統(tǒng)軟件，這樣不僅有利于上下協(xié)調(diào)，而且從實現(xiàn)長遠改革發(fā)展目標的角度，也是大有益處的。

五是人員素質(zhì)上應(yīng)保持整體先進性。案件管理中心是對外代表檢察機關(guān)形象的“窗口”部門，同時也是保障案件質(zhì)量的“防火墻”，是檢察長、檢察委員會的“高級參謀與助手”，因此，應(yīng)把政治素養(yǎng)高、業(yè)務(wù)素質(zhì)強的檢察人員配備到案件管理中心，并不斷加強教育、培訓，提高檢察人員整體素質(zhì)，這不僅是檢察隊伍建設(shè)的基本要求，也是提高案件質(zhì)量，保障檢察職能充分發(fā)揮，推動檢察工作全面發(fā)展的根本保證。

*山西省長治市城區(qū)人民檢察院檢察長［046000］