王文婧

（南京大學(xué)，江蘇南京 210093）

試論我國(guó)非政府組織發(fā)展的法律環(huán)境

王文婧

（南京大學(xué)，江蘇南京 210093）

在非政府組織（NGO）的作用得到人們廣泛認(rèn)可的同時(shí)，必須正視其發(fā)展中所存在的各種阻礙因素。只有為其發(fā)展提供更切實(shí)的保障，才能夠使日益繁榮的非政府組織發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。而作為組織發(fā)展的基礎(chǔ)，良好法律環(huán)境的構(gòu)建顯然有其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

非政府組織；發(fā)展；法律環(huán)境

近年來(lái)，非政府組織（NGO）的發(fā)展獲得了人們?cè)絹?lái)越多的關(guān)注，對(duì)其研究也日益深入。而在全球化背景之下的中國(guó)，面對(duì)自身政治、經(jīng)濟(jì)改革重任的現(xiàn)實(shí)，如何充分利用NGO的積極功效，使之成為改革的動(dòng)力，而非演化為阻力，亦是我國(guó)NGO研究與發(fā)展的重要課題之一。要促進(jìn)其作用的發(fā)揮，首先就必須具備利于其施展所長(zhǎng)的環(huán)境與空間。本文著重從中國(guó)NGO法律環(huán)境的構(gòu)建來(lái)考察這一問(wèn)題，并提出一些建議。

一、構(gòu)建良好法律環(huán)境對(duì)于我國(guó)NGO發(fā)展的必要性

（一）加強(qiáng)NGO法律環(huán)境的建設(shè)有利于明確中國(guó)社會(huì)中NGO的定位

由于我國(guó)的NGO還處于較為新興的發(fā)展階段，不論是從NGO組織者本身而言，還是就類(lèi)似于旁觀者的政府與大眾來(lái)講，NGO的角色定位并不明確，甚至關(guān)于“中國(guó)是否存在真正的非政府組織”這一基礎(chǔ)的命題仍然有著較大的爭(zhēng)議。因此，從法理上對(duì)中國(guó)NGO進(jìn)行認(rèn)定，顯然能夠?yàn)榉钦M織的存在提供客觀的、必然的根基，使之得到合理性的認(rèn)可，合法性的基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)NGO法律環(huán)境的建設(shè)有利于NGO有效地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，分擔(dān)政府職能

在這個(gè)階段，充分利用NGO的作用，不僅僅需要大力扶持、發(fā)展、培育NGO的自身能力，也更需要澄清對(duì)NGO的認(rèn)識(shí)，明晰其法律地位，完善配套可行的政策措施，使之走上“適合中國(guó)國(guó)情的、法制化、規(guī)范化的發(fā)展道路”，由此才能夠使之真正承接政府職能轉(zhuǎn)換轉(zhuǎn)移出的功能，從而不僅達(dá)到NGO普遍性作用的發(fā)揮，而且使它與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合，真正生成于、服務(wù)于中國(guó)社會(huì)。

二、我國(guó)NGO法律環(huán)境現(xiàn)狀的分析

（一）我國(guó)NGO法律地位的合法性問(wèn)題

作為一個(gè)組織，NGO要獲得自身的發(fā)展，顯然同其他組織有著一些共同的訴求，其中最為核心的就是自身法律地位的合法性。

隨著非政府組織在我國(guó)的蓬勃發(fā)展，我國(guó)初步形成了“以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，以?xún)蓚€(gè)《登記管理?xiàng)l例》為主、與之相配套的地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章為輔、一般法與特別法相結(jié)合的法律法規(guī)體系”。因此，客觀來(lái)說(shuō)，我國(guó)關(guān)于非政府組織的立法己經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)囊?guī)模。當(dāng)然，不可否認(rèn)，其中的問(wèn)題與缺陷亦是存在的。

由上，依據(jù)目前法律體系，我國(guó)NGO主要包括兩類(lèi)：一類(lèi)是社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)，分別依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998年)和《基金會(huì)管理辦法》(1988年)在民政部登記注冊(cè)，獲得社會(huì)團(tuán)體法人資格；另一類(lèi)是民辦非企業(yè)單位，依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年)在民政部登記注冊(cè)，視不同情況獲得法人、合伙或者個(gè)體的行為主體資格。未經(jīng)批準(zhǔn)、登記以上述名義開(kāi)展活動(dòng)的將受到處罰。而2000年4月，民政部又頒布了《取締非法民間組織暫行辦法》，規(guī)定凡未經(jīng)登記以社會(huì)團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)，或未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)展社會(huì)團(tuán)體籌備活動(dòng)的，以及被撤銷(xiāo)登記后繼續(xù)以上述名義活動(dòng)的，均被視為非法組織，由社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)取締并沒(méi)收其財(cái)產(chǎn)。

所以，在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中，NGO面臨著諸多程序上的障礙。對(duì)其法律地位合法性影響最大的無(wú)疑就是當(dāng)前我國(guó)NGO的登記管理體制——雙重管理體制。其主要含義就在于對(duì)NGO實(shí)行“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的原則，基本特點(diǎn)則是門(mén)檻高、限制多、監(jiān)管不力。具體而言，第一，根據(jù)兩個(gè)條例，社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位要獲得法律承認(rèn)的非政府組織并合法開(kāi)展活動(dòng)，必須首先在民政部門(mén)進(jìn)行登記而作為申請(qǐng)民政登記的前提條件，該社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的成立必須經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的同意。現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，非政府組織往往很難確定其業(yè)務(wù)主管部門(mén)，即使找到了也難以拿到該部門(mén)的同意函。造成這種局面的原因同中國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情有一定的關(guān)聯(lián)：一方面根據(jù)國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，國(guó)務(wù)院部委并不具備管理民間組織的職能和授權(quán)；另一方面，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，各部門(mén)人員有限、精力有限，而且擔(dān)心管理不善反而招致責(zé)任，于是在非政府組織管理問(wèn)題上互相推諉。第二，即使確定了相關(guān)NGO的業(yè)務(wù)主管單位，但主管單位要對(duì)所屬NGO的活動(dòng)負(fù)責(zé)，卻并不能從中受益，加之現(xiàn)有的條例中并沒(méi)有對(duì)業(yè)務(wù)主管單位作明確指定或者必須審批的義務(wù)規(guī)定，從而導(dǎo)致各業(yè)務(wù)主管單位“多一事不如少一事”，對(duì)申請(qǐng)的NGO，大多采取推脫的態(tài)度，使得獨(dú)立申請(qǐng)的NGO很難被批準(zhǔn)。第三，NGO要獲得相應(yīng)的法律地位，出路只有兩條：其一，大批尚未登記注冊(cè)的NGO，尤其是眾多的草根組織，被拒之于合法登記的門(mén)檻之外，轉(zhuǎn)而以企業(yè)名義在工商注冊(cè)；其二，很多NGO組織干脆不進(jìn)行注冊(cè)登記，名義上掛靠在黨政系統(tǒng)的某個(gè)單位之下開(kāi)展活動(dòng)，也自愿選擇了被收編。更多的非政府組織則處于未經(jīng)注冊(cè)的狀態(tài)，實(shí)際上屬于違法組織，處于隨時(shí)可能被取締的尷尬的法律地位。

與國(guó)外關(guān)于NGO法律地位獲得與確立的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行比較，可以看到，與中國(guó)對(duì)NGO合法地位獲得進(jìn)行嚴(yán)格限制不同，在倡導(dǎo)結(jié)社自由的許多國(guó)家，取得NGO的登記和法人地位是其獲得稅收等優(yōu)惠政策的條件，但登記與否并不是該組織合法性的前提。

例如，在美國(guó)、加拿大等歐美法系國(guó)家，公民有權(quán)利自由組建NGO，而其所建立的NGO注冊(cè)與否則是可以選擇的。美國(guó)并沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范NGO的法規(guī)，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)；在屬于大陸法系的日本，《民法典》及一系列細(xì)致的法律規(guī)范嚴(yán)格定義了各類(lèi)法人的設(shè)立程序，但同時(shí)也允許未經(jīng)任何登記注冊(cè)的“任意團(tuán)體”的存在，它們不具法人資格，但同樣具有組織合法性，所以，日本眾多的NGO都以“任意團(tuán)體”的形式長(zhǎng)期存在和開(kāi)展活動(dòng)。1998年，與中國(guó)政府立法以保證NGO發(fā)展規(guī)范化一樣，日本政府頒布了《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》，旨在為大量以“任意團(tuán)體”形式存在的NGO提供一個(gè)易于獲得法人資格的申請(qǐng)和認(rèn)證機(jī)制，但盡管如此，在日本仍然有許多NGO采取任意團(tuán)體的形式。

可見(jiàn)，無(wú)論是在“具有悠久的結(jié)社傳統(tǒng)的歐美法系國(guó)家”，還是“尊崇國(guó)家權(quán)力的大陸法系國(guó)家”，大都“為擁有法人資格之外的NGO留有一定的法律空間”，且這一空間在許多國(guó)家或地區(qū)還有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

（二）關(guān)于我國(guó)NGO的稅收立法與政策

除了合法性的確定，要維持一個(gè)組織長(zhǎng)久的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有不可否認(rèn)的重要性，是組織生存的基礎(chǔ)與動(dòng)力。

首先，就我國(guó)法律規(guī)定及政策的現(xiàn)實(shí)而言，其對(duì)于NGO“稅收立法的層次性不高”，由于《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》并不是一部稅收法律，它不能直接規(guī)定有關(guān)非政府組織的稅率、稅收優(yōu)惠等課稅要素，而只能轉(zhuǎn)而適用有關(guān)稅收法律、法規(guī)的規(guī)定。因?yàn)樯鲜龅钠髽I(yè)所得稅方面的法律、法規(guī)中，有關(guān)向非營(yíng)利組織捐贈(zèng)的扣除比例的規(guī)定，主要是集中在稅收法規(guī)和規(guī)章之中，因而像《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》這樣的法律，便只能轉(zhuǎn)而向立法級(jí)次較低的法規(guī)、規(guī)章發(fā)生關(guān)聯(lián)，并去適用其規(guī)定。

再則，非政府組織稅收主體地位不突出。我國(guó)在稅收立法上雖然采取“分稅立法”的模式，但是各個(gè)具體的稅法或稅收條例卻規(guī)定得不夠細(xì)致，在有關(guān)稅收優(yōu)惠方面的規(guī)定中往往是把各類(lèi)主體放在一起，并沒(méi)有把各類(lèi)主體的特殊性以及政策取向充分體現(xiàn)出來(lái)。這跟世界上其他國(guó)家的做法是完全不同的，在稅收立法上，雖然對(duì)屬于非政府組織的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等有一定的稅收優(yōu)惠的規(guī)定，但是在總體上還存在權(quán)利義務(wù)配置失衡的問(wèn)題。

最后，NGO的主要財(cái)政來(lái)源之一就是個(gè)人與企業(yè)的捐贈(zèng)。而我國(guó)立法中存在的稅制性障礙無(wú)疑制約了捐贈(zèng)的來(lái)源。中國(guó)目前還沒(méi)有形成鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人扣贈(zèng)的稅收制度，在很大程度上阻礙了企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)積極性，不利于非政府組織的發(fā)展。

2010年3月1日，國(guó)家外匯管理局頒布了《捐贈(zèng)外匯管理新規(guī)》，規(guī)定指出，境內(nèi)企業(yè)接受或從國(guó)外非政府組織獲得捐贈(zèng)，除申請(qǐng)書(shū)外，還應(yīng)提交經(jīng)過(guò)公證并列明資金用途的捐贈(zèng)協(xié)議。該政策的提出，有著當(dāng)下的政治背景，即自金融危機(jī)以來(lái)，各國(guó)政府加強(qiáng)了對(duì)資金進(jìn)出的管理，尤其是對(duì)跨國(guó)資金流動(dòng)的管理與監(jiān)督。但是，出于政治因素考慮的政策，卻恰恰給我國(guó)以企業(yè)形式注冊(cè)的公益組織造成了“斷糧危機(jī)”。對(duì)于它們而言，面對(duì)的不僅僅是公證費(fèi)的負(fù)擔(dān)，另外，要簽訂捐贈(zèng)協(xié)議，必須有雙方代表人的到場(chǎng)，這無(wú)疑是有很大難度的。

三、關(guān)于我國(guó)NGO法律環(huán)境建設(shè)的一些建議

（一）確立正確的立法指導(dǎo)思想

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)改革日益深入。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所取代，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)機(jī)制的某些殘余，仍然隱形地影響著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活。就NGO的發(fā)展來(lái)說(shuō)，便存在著“嚴(yán)格管理、從嚴(yán)控制、限制發(fā)展”的因素，所以不利于自由結(jié)社。因此，確立正確的立法指導(dǎo)思想，是構(gòu)建NGO良好的法律環(huán)境的必要與基本要求。

（二）簡(jiǎn)化登記注冊(cè)手續(xù)，降低門(mén)檻，放寬準(zhǔn)入

如上所述，現(xiàn)有制度與法規(guī)對(duì)NGO的準(zhǔn)入設(shè)置，門(mén)檻過(guò)高，條件苛刻，程序復(fù)雜，最后造成我國(guó)NGO陷于模棱兩可的困境之中。所以，從根本上改變制度設(shè)置與規(guī)定，完善相關(guān)立法，才能夠給予我國(guó)不斷增多的NGO以更好的外部保障與內(nèi)部依賴(lài)，從而促進(jìn)其規(guī)范化、成熟化、法制化發(fā)展。

（三）加強(qiáng)政府扶持與監(jiān)管，增加對(duì)NGO的資金支持與鼓勵(lì)，尤其是從稅制性因素上改進(jìn)

通過(guò)更多的政府激勵(lì)政策，鼓勵(lì)企業(yè)與個(gè)人對(duì)NGO的捐贈(zèng)，提高其捐贈(zèng)積極性，促進(jìn)社會(huì)資本流動(dòng)，使得NGO真正成為溝通政府與民眾的橋梁，發(fā)揮自身獨(dú)特的作用。而其中，政府也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)NGO運(yùn)行的監(jiān)督，確保相關(guān)資金的合理流向與落實(shí)。

作為社會(huì)力量的集中表達(dá)，NGO的作用毫無(wú)置疑。而中國(guó)社會(huì)中是否存在所謂的NGO，關(guān)于這一爭(zhēng)議，不論答案是什么，如何有效發(fā)揮這一力量的積極作用顯然具有更切實(shí)的意義。而不斷完善NGO的法律環(huán)境，才能夠?yàn)镹GO的存在與發(fā)展提供法律依據(jù)，確立其合法地位，為其發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)上的支持，實(shí)現(xiàn)合理引導(dǎo)與治理上的變革。

［1］萊斯特·M·薩拉蒙等著，賈西津，魏玉等譯，全球公民社會(huì)：非營(yíng)利部門(mén)視界［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

［2］王名，賈西津.關(guān)于中國(guó)NGO法律政策的若干問(wèn)題［J］.清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2003，（增1）.

［3］高曉娟.我國(guó)非政府組織立法的缺陷與完善［J］.法制與社會(huì)，2009.

［4］王運(yùn)祥.論中外非政府組織的發(fā)展［J］.暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006，（6）.

［5］張忠軍.中國(guó)民間組織的困境與創(chuàng)新［J］.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2006.

D920

A

1008-8431（2010）06-0071-03

2010-11-05

王文婧（1987-），女，南京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)系碩士研究生。

（責(zé)編：李園）