張 航

(廈門大學(xué)法學(xué)院，廈門361000)

隨著我國《食品質(zhì)量安全法》的頒布實(shí)施，食品質(zhì)量安全也引起了生產(chǎn)者和消費(fèi)者的高度重視。蔬菜作為最基本的生活消費(fèi)品之一，其質(zhì)量安全問題不僅涉及到消費(fèi)者的健康，影響到消費(fèi)者對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來發(fā)展的預(yù)期，而且已經(jīng)直接影響到農(nóng)民收入的增加及我國蔬菜在國際貿(mào)易中的競爭力，而我國現(xiàn)行的法律體系還不健全，不能與國際接軌。因此，加強(qiáng)蔬菜質(zhì)量安全管理立法，是有效提高我國人民生活質(zhì)量和增強(qiáng)其國際競爭力及實(shí)施農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的迫切需要。

1 影響我國蔬菜質(zhì)量安全的因素分析

1.1 源頭

針對蔬菜中3類主要有害化學(xué)因素(農(nóng)藥、重金屬和硝酸鹽)而言，引起質(zhì)量安全問題的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)是源頭。工業(yè)“三廢”的不合理排放和農(nóng)藥的濫用，生產(chǎn)基地污染得不到有效控制等環(huán)境問題都是在源頭環(huán)節(jié)造成蔬菜重大污染的原因。除農(nóng)民使用生產(chǎn)資料的不科學(xué)，蔬菜投入品包括各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料如化肥、農(nóng)藥的用量不合理、產(chǎn)品質(zhì)量不合格是導(dǎo)致蔬菜源頭污染嚴(yán)重的又一根本原因，另外，蔬菜生長期短、肥水要求高、病蟲害多、病蟲種類發(fā)展迅速、防治難度大的生產(chǎn)特點(diǎn)及其上市鮮活性要求高、貨架期短的產(chǎn)品特點(diǎn)，使蔬菜在農(nóng)產(chǎn)品中的食用安全隱患大，安全管理控制難度增加。

1.2 生產(chǎn)

我國目前80%的菜區(qū)生產(chǎn)的主要特點(diǎn)是采取農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營方式，加上現(xiàn)有管理政策的缺乏，使我國現(xiàn)有蔬菜安全管理措施有效性差、成本高。我國蔬菜產(chǎn)品中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)藥殘留，大都因菜農(nóng)文化素質(zhì)不高，用藥錯(cuò)誤造成的。

1.3 加工

我國蔬菜產(chǎn)品的生產(chǎn)加工企業(yè)大多規(guī)模較小，生產(chǎn)技術(shù)條件和基礎(chǔ)設(shè)施水平較差，生產(chǎn)的產(chǎn)品類型和產(chǎn)品衛(wèi)生質(zhì)量都難以滿足國內(nèi)、國際市場的需求?？傊?，現(xiàn)實(shí)中蔬菜生產(chǎn)加工技術(shù)很難滿足安全蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。

1.4 流通

蔬菜產(chǎn)品流通領(lǐng)域是指蔬菜從生產(chǎn)者到消費(fèi)者所經(jīng)過的包括中間商、運(yùn)輸、貯存等在內(nèi)的所有環(huán)節(jié)。我國蔬菜流通渠道的特點(diǎn)是:流通渠道多，流通規(guī)模小，流通路線有長有短，市場準(zhǔn)入門檻低，參加流通的人員復(fù)雜及流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)。蔬菜流通的這些特點(diǎn)不僅經(jīng)常造成蔬菜生物性和化學(xué)性的污染，也不利于市場信息傳遞和質(zhì)量的監(jiān)控，導(dǎo)致流通效率低。

1.5 監(jiān)管措施

食品質(zhì)量安全監(jiān)管在我國剛剛起步，蔬菜安全管理體系上更是存在售前行為檢查不足，蔬菜進(jìn)入市場后的監(jiān)管部門過多、措施不力，運(yùn)輸中的安全管理成真空地帶的狀況，蔬菜質(zhì)量安全管理達(dá)到“從農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管還是一紙空談。

1.6 風(fēng)險(xiǎn)性評價(jià)資料缺乏

當(dāng)前我國缺乏食源性危害的系統(tǒng)監(jiān)測與評價(jià)資料。蔬菜中的農(nóng)藥殘留以及生物毒素等的污染狀況尚缺乏系統(tǒng)監(jiān)測資料，一些對健康危害大而貿(mào)易中又十分敏感的污染物的污染狀況尚不清楚，尚缺乏定點(diǎn)主動(dòng)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。而國際上，在化學(xué)污染方面，早在20世紀(jì)70年代世界衛(wèi)生組織等就已啟動(dòng)了“全球環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃、食品污染與監(jiān)測項(xiàng)目”。一些發(fā)達(dá)國家都建立了固定的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和比較齊全的食品監(jiān)測數(shù)據(jù)。

1.7 法律法規(guī)的強(qiáng)制力不足

法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)是蔬菜產(chǎn)品安全的重要保證。當(dāng)前我國蔬菜質(zhì)量安全管理主要依據(jù)2006年11月開始實(shí)施的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及其配套法規(guī)，但該法是對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的某些主體、某個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定，依然未對產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)要求、問題產(chǎn)品追溯的實(shí)施主體及監(jiān)管部門責(zé)任等進(jìn)行明確的劃分。我國現(xiàn)行的食品安全法規(guī)存在著法規(guī)不全、多為部門法而缺少高位階法、法規(guī)之間存在矛盾和沖突、法律條文早已過時(shí)跟不上國內(nèi)國際形勢的發(fā)展、可操作性差等問題。

2 依法完善中國蔬菜質(zhì)量安全管理的路徑與對策措施

2.1 樹立全程依法管理理念，建立蔬菜質(zhì)量安全責(zé)任與產(chǎn)品問題追溯機(jī)制

當(dāng)前我國蔬菜質(zhì)量安全管理應(yīng)樹立“從農(nóng)田到餐桌”全過程依法管理的理念，將重點(diǎn)放在源頭管理上，并逐步建立起蔬菜質(zhì)量安全責(zé)任與產(chǎn)品追溯的法律機(jī)制。采取有效措施，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，依法落實(shí)生產(chǎn)者第一責(zé)任人的責(zé)任。按照屬地管理的原則，加強(qiáng)蔬菜生產(chǎn)基地監(jiān)管，積極開展農(nóng)藥銷售檢查，加強(qiáng)農(nóng)藥監(jiān)管，對違法銷售違禁農(nóng)藥行為要依法進(jìn)行整改和查處，并查清來源，嚴(yán)厲打擊違法銷售和購買禁用農(nóng)藥的行為，禁止高毒高殘留農(nóng)藥在蔬菜基地范圍內(nèi)銷售和使用

2.2 制定與完善蔬菜質(zhì)量安全法律法規(guī)體系，促使蔬菜安全管理法制化

我國的國情決定靠小農(nóng)戶自覺遵守各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、法律、法規(guī)，并主動(dòng)將其產(chǎn)品接受檢驗(yàn)、檢測顯然是行不通的，必須依靠健全的法律體系和嚴(yán)格的法律制裁才能有效監(jiān)管。發(fā)達(dá)國家對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理都有比較完善的法律法規(guī)，為有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的標(biāo)準(zhǔn)制定及實(shí)施、產(chǎn)品的質(zhì)量檢測檢驗(yàn)、產(chǎn)品認(rèn)證、信息服務(wù)等工作的實(shí)施提供強(qiáng)有力的法律保障。為此，在系統(tǒng)收集和比較國內(nèi)外相關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國際國內(nèi)市場對蔬菜質(zhì)量安全的要求以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，我國應(yīng)加快制定和修改完善國內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)，盡快制定《蔬菜產(chǎn)品安全質(zhì)量法》或《蔬菜產(chǎn)品質(zhì)量安全管理?xiàng)l例》，解決現(xiàn)行各法規(guī)之間的矛盾，對蔬菜從生產(chǎn)、加工、流通、銷售各個(gè)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營行為進(jìn)行依法規(guī)范，以達(dá)到蔬菜安全管理有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

2.3 健全與完善蔬菜標(biāo)準(zhǔn)化體系與蔬菜質(zhì)量監(jiān)測機(jī)構(gòu)

廣義的蔬菜標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，就是蔬菜生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后，以及包裝、加工、經(jīng)營、銷售等活動(dòng)，以安全、優(yōu)質(zhì)、環(huán)保為原則，嚴(yán)格按照國際、國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行全程控制。而當(dāng)前，標(biāo)準(zhǔn)化工作的首要任務(wù)應(yīng)是建立完善的標(biāo)準(zhǔn)化體系。鑒于目前存在的標(biāo)準(zhǔn)滯后、與國際對接程度不高等實(shí)際問題，在健全完善已制定的《農(nóng)業(yè)投入品合理使用標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)藥殘留檢測標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)外，應(yīng)依法統(tǒng)一制定與國際接軌的《蔬菜安全生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程》、《蔬菜產(chǎn)品檢測標(biāo)準(zhǔn)》等，同時(shí)制定包括蔬菜種苗、農(nóng)資質(zhì)量、蔬菜生產(chǎn)環(huán)境、采收、儲(chǔ)運(yùn)、加工等在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)要求，該標(biāo)準(zhǔn)要先進(jìn)實(shí)用并與國際接軌。在蔬菜質(zhì)量安全監(jiān)測機(jī)構(gòu)建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)以農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力建設(shè)的意見》，充分利用現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，整合現(xiàn)有資源，建立完善國家、省、縣三級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測機(jī)構(gòu)，做到層次分明，分工明確、工作高效、體系完整。

2.4 建立蔬菜質(zhì)量安全“可追溯制度”

實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯有兩個(gè)途徑:一是按食品鏈從前往后進(jìn)行跟蹤即從生產(chǎn)基地、批發(fā)商、運(yùn)輸商(加工商)到銷售商，這種方法主要用于查找質(zhì)量安全問題的原因和出現(xiàn)環(huán)節(jié);另一種是按食品鏈從后往前進(jìn)行追溯，也就是消費(fèi)者在銷售點(diǎn)購買的農(nóng)產(chǎn)品發(fā)現(xiàn)了質(zhì)量安全問題，可以向前層層進(jìn)行追溯，最終確定問題所在，這種方法主要用于問題農(nóng)產(chǎn)品的召回和責(zé)任的追溯?，F(xiàn)階段，我國應(yīng)要求生產(chǎn)經(jīng)營者須對生產(chǎn)、經(jīng)營蔬菜的質(zhì)量安全承擔(dān)責(zé)任，對其提供的蔬菜出具追溯憑證，附相應(yīng)產(chǎn)地、產(chǎn)品合格、經(jīng)營者信息。蔬菜生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、規(guī)?；卟朔N植大戶要建立生產(chǎn)檔案，記載使用農(nóng)業(yè)投入品名稱、來源、用法、用量和使用、停用日期，病蟲草害發(fā)生和防治情況，收獲日期等信息，以達(dá)到“可追溯”的要求。