胡家強 郭越濤

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

對農(nóng)村房屋及宅基地管理與利用的調(diào)查和思考＊

胡家強 郭越濤

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

我國法律規(guī)定農(nóng)村村民“一戶一宅”,房屋及宅基地是農(nóng)民最基本的生活保障。農(nóng)村房屋與宅基地有關(guān)的權(quán)利與農(nóng)民的利益息息相關(guān),與農(nóng)村社會的可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會有密切關(guān)系,對其管理與利用更受到廣泛的關(guān)注。2009年1月至2月,中國海洋大學“中國農(nóng)村房屋及宅基地研究項目組”就相關(guān)問題進行了實證調(diào)查,試圖發(fā)現(xiàn)其中存在的問題,并提出相關(guān)對策建議。

農(nóng)村房屋;宅基地使用權(quán);管理與利用;調(diào)查與思考

我國《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》《擔保法》以及有關(guān)法規(guī)、政策等對農(nóng)村房屋、宅基地使用權(quán)的性質(zhì)、取得、權(quán)利行使、流轉(zhuǎn)等作出了規(guī)定,但由于相關(guān)規(guī)定的薄弱與雜亂,使得廣大農(nóng)民在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得和農(nóng)村房屋的買賣上產(chǎn)生不可避免的糾紛。為了清楚地認識當前我國農(nóng)村房屋、宅基地制度在實際運用中的情況,我們中國海洋大學“中國農(nóng)村房屋及宅基地研究項目組”于2009年1月至2月委托部分師生分赴12個省(直轄市、自治區(qū)),就“中國農(nóng)村房屋及宅基地制度實施現(xiàn)狀”進行了實地調(diào)查。期間,25名調(diào)查員共走訪了山東、河北、天津、河南、江蘇、安徽、福建、云南、甘肅、新疆、吉林、內(nèi)蒙古等省(直轄市、自治區(qū))的53個村,被調(diào)查對象有137個農(nóng)戶。調(diào)查的內(nèi)容涉及農(nóng)村房屋所有權(quán)證及宅基地使用證的發(fā)放情況、農(nóng)村房屋的買賣及宅基地的流轉(zhuǎn)以及糾紛的解決途徑等問題。調(diào)查員們通過到各農(nóng)戶進行問卷調(diào)查、與農(nóng)民面對面訪談等方式,深入了解當?shù)氐霓r(nóng)村房屋及宅基地制度與政策的實施狀況以及面臨的困境和問題。本次調(diào)查共發(fā)出問卷180份,收回有效問卷141份。鑒于篇幅所限,本報告僅就下列調(diào)查事項進行歸納總結(jié),得出以下結(jié)論:

一、關(guān)于農(nóng)村房屋所有證權(quán)及宅基地使用證申領(lǐng)情況

(一)農(nóng)村房屋所有權(quán)證申領(lǐng)情況

農(nóng)村房屋是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地上建造的屬于農(nóng)民個人所有的房屋,不包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有所有權(quán)的房屋建筑。在《物權(quán)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》實施之前,由于對農(nóng)村房屋的所有權(quán)登記缺乏具體規(guī)定,全國各地的農(nóng)村房屋權(quán)屬登記工作存在較大差異,部分地區(qū)尚未開展農(nóng)村房屋權(quán)屬的登記工作。

在調(diào)查中,有73.4%的農(nóng)民表示有農(nóng)村房屋所有證,有26.6%的農(nóng)民表示沒有。在調(diào)查沒有所有證的原因時,有50%的農(nóng)民表示自己沒有申請,8.3%的表示政府不給發(fā),有41.7%的表示申請了但不發(fā)。另,在青島市城陽區(qū)呂家村的調(diào)查中,受訪村民表示由于舊村改造,平房已遷,村里將房屋所有權(quán)證收上去了。

對于農(nóng)民沒有房屋所有權(quán)證的原因,特別是“政府不給發(fā)”和“申請了但不發(fā)”的原因,筆者通過調(diào)查和資料查詢得知,農(nóng)村房屋權(quán)屬登記存在著一些歷史遺留問題,如:1990年4月1日的《城市規(guī)劃法》(已廢止)、2008年1月1日的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施以前已經(jīng)建造、甚至是解放前所建的房屋未經(jīng)審批,或者在《城市規(guī)劃法》實施前,農(nóng)村房屋只有宅基地使用證(并且憑此證辦理土地使用權(quán)證),沒有規(guī)劃許可證,也沒有房屋所有證.[1](P42)因此,解決歷史遺留問題、提高登記工作效率,保障權(quán)利人知情權(quán)和所有權(quán)等,應(yīng)引起相關(guān)政府部門的高度重視,徹底解決部分農(nóng)民房屋權(quán)屬登記難的問題,切實保障廣大農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利——對農(nóng)村房屋享有的所有權(quán)。

(二)農(nóng)村宅基地使用證申領(lǐng)情況

農(nóng)村宅基地是僅限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的符合規(guī)定的成員,按照法律法規(guī)規(guī)定的標準享受使用,用于建造自己居住房屋的農(nóng)村土地。在調(diào)查中,有90.8%的農(nóng)民表示有農(nóng)村宅基地使用證,9.2%的人表示沒有。在問到為什么沒有宅基地使用證時,有85.7%的人表示自己沒有申請,有14.3%的人表示雖向政府申請了但沒發(fā)。

在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn),由于農(nóng)村宅基地登記工作經(jīng)費方面存在一定的短缺,個別地區(qū)土地管理部門對農(nóng)村宅基地登記發(fā)放使用證的重視程度不夠,以及對宅基地登記發(fā)放及使用證作用和意義的宣傳力度不大,未能引起廣大農(nóng)民對宅基地使用證功能的足夠認識。農(nóng)民普遍認為,沒有宅基地證書也不會影響他們居住房屋,導致農(nóng)民要求辦理宅基地使用證的積極性不高。有學者提出,在宅基地管理制度不健全的時期,產(chǎn)生了大量未經(jīng)批準占用宅基地、多占宅基地、一戶多宅等問題。因此,地方土地管理部門難以進行登記發(fā)證。[2]筆者認為,違規(guī)占用宅基地問題是廣大農(nóng)民深惡痛絕的個別農(nóng)村干部以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象,是農(nóng)村特別是農(nóng)村近郊小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的原因之一,是引發(fā)農(nóng)村矛盾,導致分配不公的新問題,因此,構(gòu)建農(nóng)村和諧社會應(yīng)以清理清查違規(guī)占地為突破口,通過對農(nóng)村宅基地使用證的登記普查,下決心清退侵占、多占的宅基地,確保法律規(guī)定的“一戶一宅”農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的有效實施。

(三)對農(nóng)村房屋所有權(quán)證及農(nóng)村宅基地使用證申領(lǐng)問題的評論

目前,有關(guān)農(nóng)村房屋權(quán)屬和宅基地使用權(quán)登記的法律、法規(guī)規(guī)定如下:《物權(quán)法》第9條規(guī)定“不動產(chǎn)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記發(fā)生法律效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生法律效力”,第10條進而規(guī)定“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”;在實際操作層面,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《房屋登記辦法》(以下簡稱《辦法》),①《房屋登記辦法》于2008年7月1日起施行。同時廢止了《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》。該《辦法》的出臺,使得農(nóng)村房屋登記工作有法可依,有利推進了農(nóng)村房屋權(quán)屬登的記工作。《辦法》第82條規(guī)定“依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其它集體所有建設(shè)用地建造的房屋,可以依照本法的規(guī)定申請房屋登記”,同時還就有關(guān)集體土地范圍內(nèi)的房屋登記問題做出了專門規(guī)定,完善了以往只對城市房屋進行登記,忽視對農(nóng)村房屋權(quán)屬登記的做法。為此,國土資源部《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》還特別強調(diào):②國土資源部國土資發(fā)〔2008〕146號《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定:1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前,農(nóng)村村民建房占用的宅基地,在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的,可以按現(xiàn)有實際使用面積進行登記。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至1987年《中華人民共和國土地管理法》實施時止,農(nóng)村村民建房占用的宅基地,超過當?shù)匾?guī)定的面積標準的,超過部分按當時國家和地方有關(guān)規(guī)定處理后,可以按實際使用面積進行登記。1987年《中華人民共和國土地管理法》實施后,農(nóng)村村民建房占用的宅基地,超過當?shù)匾?guī)定的面積標準的,按照實際批準面積進行登記。其面積超過各地規(guī)定標準的,可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過標準的面積,待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時,按有關(guān)規(guī)定作出處理,并按照各地規(guī)定的面積標準重新進行登記。為深入貫徹實施物權(quán)法,依法保護宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益,加強宅基地管理,促進社會主義新農(nóng)村建設(shè),在當前宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的基礎(chǔ)上,進一步加大工作力度,力爭在2009年底前,基本完成全國宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作,做到權(quán)屬糾紛基本解決,農(nóng)民合法使用的宅基地全部發(fā)證到戶。

筆者認為,農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)登記關(guān)系到千家萬戶農(nóng)民的切身利益,是依法保護其合法權(quán)益的重要措施,同時也是加強農(nóng)村房屋、宅基地管理的重要手段,為此,有關(guān)部門在登記管理時應(yīng)將農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)證書發(fā)放到農(nóng)戶手中,嚴禁以統(tǒng)一保管等各種名義扣留、延緩發(fā)放或收回。同時,各基層農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)登記部門,應(yīng)通過開展農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)登記工作,有效規(guī)范農(nóng)村住宅建設(shè),防止亂占、濫用耕地,推進社會主義新農(nóng)村建設(shè),維護社會的和諧與穩(wěn)定。

二、關(guān)于農(nóng)村房屋及宅基地的管理和利用問題

(一)農(nóng)村房屋及宅基地面積問題

關(guān)于農(nóng)村宅基地面積,《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”然而,受訪者在回答其所在省規(guī)定每戶宅基地面積是多少平方米的問題時,絕大多數(shù)回答是不知道,即使同一省份的受訪者的回答也是多種多樣,例如云南省的回答是70、120平方米,廣西壯族自治區(qū)的回答是45、70、100平方米,內(nèi)蒙古自治區(qū)的回答是80、100多平方米,山西省的回答是150、180平方米,山東省的回答是 80、100、200、288、252、120、350、360平方米。在被調(diào)查的農(nóng)戶中,現(xiàn)有農(nóng)村房屋數(shù)量一般為3—5間、少數(shù)為6—8間、極少數(shù)為 1、2間或10間以上,房屋面積一般為70—150㎡不等、少部分為200㎡,宅基地面積一般為100—200㎡不等,部分為200㎡以上,極少數(shù)是300㎡以上,在被調(diào)查者中,其中山東省最大的為東阿的一戶550㎡、云南省最大的為紅河縣的一戶700㎡。

在問及你省規(guī)定的每戶宅基地面積你認為夠不夠用時,有54.7%的農(nóng)民認為夠用,45.3%認為不夠用;對你認為每戶有多大面積最為合適的問題,絕大多數(shù)沒有填寫,在填寫的答案中,廣西壯族自治區(qū)的回答有80多、200平方米,山東省的回答是100、120 多、140、160、166、170、200 左右、220、400、500、600平方米,云南省的回答是250、260平方米,內(nèi)蒙古自治區(qū)的回答是100多平方米,山西省的回答是300、350、400 平方米就夠用。

在問到你們村是否還有足夠的地方建造房屋(在不占用耕地的前提下)的問題時,有38.5%的表示還有充裕的空間,26.6%的受訪者表示還有,但已快沒了,另有34.8%的人表示沒有,蓋房須占用耕地。

通過上述調(diào)查可以看出以下問題:一是很多農(nóng)民并不清楚自己擁有哪些和怎樣擁有宅基地的權(quán)利。在權(quán)利模糊的情況下,不僅存在一定的超面積建房,而且也存在一定的未按法律規(guī)定標準建房問題。二是根據(jù)全國各地的具體情況,每個省份由于人口多少不同、土地可利用程度不同,規(guī)定了不同的戶宅基地面積,而具體到每個省內(nèi)、每個市縣,甚至每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村也都有不同的規(guī)定。表明各地政府對法律、政策的尺度把握和標準執(zhí)行不甚統(tǒng)一。由于村民對各級政府的相關(guān)規(guī)定一般不十分清楚,因此,答案也就多種多樣了。三是我國有關(guān)宅基地管理的法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性,操作性比較差,對宅基地的管理還比較薄弱,存在部分村民任意占地建房,甚至占用耕地的情況。筆者認為,我國的耕地及人均土地面積十分有限,對宅基地的管理不善將會影響對土地資源的充分利用,為此,政府應(yīng)根據(jù)全國土地及其利用現(xiàn)狀,通過法律法規(guī)規(guī)定出一個可供各地操作的幅度,以盡可能地避免各地擅用權(quán)利,放松對農(nóng)村宅基地的有效管理,造成地間區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的差異過大。

(二)宅基地的審批及管理情況

在問及現(xiàn)在你村村民申請宅基地能不能得到批準問題時,有43%的受訪者沒有回答,在回答的村民中有53.1%的人認為申請就能得到批準,20.3%的人認為不能得到批準,26.6%的人認為不一定能否獲得批準。

受訪者在回答是否知道宅基地的申請條件、審批程序、審批時限、審批權(quán)限的問題時,有59.5%的人表示知道,15.2%的受訪者表示不知道,25.3%的人表示知道一些。

在問及你認為農(nóng)村村民什么情況下可以申請使用農(nóng)村宅基地的問題時,有10%的受訪者表示不清楚而沒有回答,在回答的問卷中,表示由于成年且因分戶確實沒有宅基地的占59.5%,表示由于原有宅基地因自然損毀不能繼續(xù)使用的占15.9%,表示因土地征收、城市及集鎮(zhèn)建設(shè)以及因公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要拆遷而沒有安置住宅的占27.8%。而且,各省市規(guī)定的宅基地申請審批條件也有所不同。③以山東省為例,該省《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》對農(nóng)村村民申請宅基地條件做了如下規(guī)定:(1)因結(jié)婚等原因,確需建新房分戶的;(2)原住宅影響村鎮(zhèn)規(guī)劃需要搬遷的;(3)經(jīng)縣級以上人民政府批準回原籍落戶,農(nóng)村確無住房的;(4)縣級以上人民政府規(guī)定的其他條件《德州市區(qū)農(nóng)村宅基地審批管理暫行辦法》第10條規(guī)定:符合下列條件的可以申請宅基地:(1)年滿20周歲的本村戶籍居民,因結(jié)婚等原因,確需建新房分戶的;(2)因公共利益需要,原住宅影響村鎮(zhèn)規(guī)劃實施,確需搬遷重建住宅的;(3)經(jīng)批準回原籍落戶定居,農(nóng)村確無住房的;(4)經(jīng)批準由外地遷入落戶定居,無住房的;(5)因自然災害等原因造成原住宅損壞,需要新建住宅的。第11條規(guī)定了不予批準宅基地的情況:(1)不符合本《辦法》第10條規(guī)定條件的;(2)不符合村莊集鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃的;(3)原宅基地能夠滿足分戶需要或一戶多宅的;(4)搬遷戶拒不拆除原住宅的;(5)城市居民到農(nóng)村建住宅的;(6)原是本村居民,戶口已遷出的;(7)轉(zhuǎn)讓、出租住宅的;(8)其他不符合申請宅基地條件的。

在問到你村村民取得的宅基地主要占用了哪些土地問題時,回答為老宅基地的占40.8%,村內(nèi)空地的占 32.8%,耕地的占 11.7%,荒地的占 13.8%。在問到是否有人在承包地上建房時,有11.6%的農(nóng)民表示不知道而沒有回答,進行回答的受訪者中,有50.7%的人表示有人在自己的承包地上建造房屋,49.3%的人表示沒有人在自己的承包地上建造房屋。在回答政府對此是否應(yīng)該予以制止問題時,回答應(yīng)該的占49.10%,不應(yīng)該的占13.40%,表示不知道未回答的占37.50%。

通過上述調(diào)查引發(fā)筆者如下思考:一是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,村民建房屋需要使用宅基地的,應(yīng)向本集體經(jīng)濟組織提出申請,即使在自家的承包地上也不能隨意建筑房屋。目前存在的建新房不拆舊房,甚至搶地建房等現(xiàn)象,雖與村民依法用地法制觀念淡薄有關(guān),更與法律法規(guī)不完善,制約手段不多、村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃、監(jiān)管責任不明、執(zhí)法力量薄弱有關(guān)。二是村民建房要嚴格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、集鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃,從嚴控制占用耕地,嚴禁占用基本農(nóng)田。在宅基地的管理上,修編新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中,應(yīng)按照控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則和統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求,合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。[4]三是依法完善宅基地審批制度。一戶村民只能擁有一處宅基地,面積不得超過省(區(qū)、市)規(guī)定的標準。各地應(yīng)結(jié)合實際,制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地面積標準和宅基地申請條件,對不符條件的申請不得批準。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后,再申請宅基地的,不得批準。四是要健全公開辦事制度,縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))要將宅基地申請條件、申報審批程序、審批工作時限、審批權(quán)限等相關(guān)規(guī)定和年度用地計劃向社會公告。對村民申請應(yīng)在本集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公布,公布期滿無異議的,報經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核后,報縣(市)審批,并將審批結(jié)果及時公布。

(三)宅基地用途及規(guī)劃問題

根據(jù)法律規(guī)定,村民有按照批準的用途使用土地的義務(wù),不得擅自改變宅基地用途。未經(jīng)依法批準,村民擅自改變宅基地用途的,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有權(quán)按照《土地管理法》第65條第1款第(二)項的規(guī)定,報經(jīng)原批準用地的人民政府批準,收回村民使用的宅基地。如果由于法定事由,確需改變宅基地用途的,在報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準后,辦理土地變更登記手續(xù),由原土地登記機關(guān)依法進行變更登記。

對于問卷中的宅基地有哪些作用的調(diào)查,在受訪者做出的多項選擇中,建房居住占50%、存放東西占 34.2%、辦家庭工廠占 26.4%、養(yǎng)牲畜占20.%、種菜占14.2%、用于抵押貸款占2.1%。

在問到希望農(nóng)村房屋怎么建時,受訪者中有17.9%的人表示自己建自己的不用別人管,21.9%的人表示由村里統(tǒng)一建成后分配給村民,40.6%的人表示自己建但村里要統(tǒng)一規(guī)劃,13.8%的人表示建成獨門獨院的平房或樓房,4.1%的人表示希望建成統(tǒng)一的公寓樓。

筆者認為,宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)在性質(zhì)上是有所區(qū)別的,宅基地應(yīng)作為生活使用,不能作為生產(chǎn)資料使用,村民取得宅基地使用權(quán)后,只能建造自住房屋,既不能作為工商使用投資建廠,也不能作為種植、養(yǎng)殖和畜牧等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的使用。

隨著農(nóng)民生活水平的不斷提高,農(nóng)民改善住房的要求越發(fā)強烈,農(nóng)村住宅建設(shè)進入了一個新的發(fā)展時期。但在調(diào)查中,我們了解到許多地方農(nóng)村宅基地利用建設(shè)缺少規(guī)劃,隨意性較大,造成了用地規(guī)模的不斷增加,建設(shè)標準逐步提高,侵占耕地、違反土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃等情況時有發(fā)生,給宅基地的管理帶來了新的問題。針對目前用地趨緊的狀況,一些省市實行了“宅基地換房”辦法。所謂“宅基地換房”,就是結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作,即在國家現(xiàn)行法律框架內(nèi),堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則,實行高水平規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)有特色、適合于產(chǎn)業(yè)集聚和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以其宅基地,按照規(guī)定的置換標準換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住,原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復耕,并通過掛鉤項目區(qū)內(nèi)建新地塊的有償出讓來平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。[4]“宅基地換房”涉及到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村居住狀況、土地制度以及社會保障制度,還涉及到城市與農(nóng)村的統(tǒng)籌發(fā)展,政府、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。《天津市以宅基地換房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》于2009年8月1日起施行,表明天津的先前探索卓有成效,預示著國家在天津進行的宅基地換房試點工作有望逐步在全國推廣,將對推進新農(nóng)村建設(shè)將起到重要的影響。

三、關(guān)于對相關(guān)法律法規(guī)和政策的認知情況

受訪者在回答知道哪些有關(guān)宅基地管理的法律法規(guī)和政策時,④依次為《土地管理法》58.5%,《物權(quán)法》29.2%,《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》22.1%,《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》19.2%,《國土資源部關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》7.8%,《擔保法》6.4%,《關(guān)于加強土地宏觀調(diào)控有關(guān)問題的通知》5%,對國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》、《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》及其它法律法規(guī)和政策等,受訪者都表示不知道。在問及受訪者對以上所選法律法規(guī)和政策的了解程度如何時,表示從未沒聽說過的占15.6%,聽說過但不了解的占56.2%,只了解一小部分內(nèi)容的占26.1%,了解大部分內(nèi)容的占1.1%,相當熟悉的占1.0%。

在調(diào)查農(nóng)民是通過哪些渠道了解有關(guān)宅基地法律法規(guī)和政策的問題時,回答為基層國土所的公告欄、宣傳欄的占51.5%,通過報紙、電視新聞、網(wǎng)站等途徑的占17.4%,其它途徑為22.8%,回答沒有了解途徑的占8.3%。

在問到對現(xiàn)在農(nóng)村房屋、宅基地政策是否滿意問題時,回答滿意的占27.2%、還可以的占58.1%、不滿意的占14.7%。在調(diào)查不滿意的理由有哪些時,受訪者列出了有關(guān)規(guī)定太少、規(guī)定不明確和說不清三種。在問到你認為現(xiàn)在的宅基地管理存在哪些問題時,受訪者的回答是宅基地閑置多,不應(yīng)超過國家規(guī)定的標準,誤用作菜地,還有人說問題多種多樣,已經(jīng)習慣了。在問及對完善宅基地管理有哪些建議時,回答是應(yīng)合理利用、繼續(xù)改革、土地局工作人員應(yīng)到農(nóng)村實地落實工作。在調(diào)查你認為現(xiàn)在的農(nóng)村房屋管理存在哪些問題時,受訪者表示村委不管,應(yīng)加強管理。在問到對完善房屋管理有哪些建議時,有人表示有部分房屋年頭太多,希望村里或政府幫助修建危房,有人表示希望統(tǒng)一建造樓房,節(jié)約土地,還有受訪者表示沒什么覺得不好,還可以,政府的領(lǐng)導是對的,沒意見。

通過調(diào)查我們了解到,農(nóng)民對宅基地管理的法律法規(guī)和政策的認知度比較低,這不僅與農(nóng)民文化程度低、法律意識普遍不高、缺乏自覺學習法律法規(guī)的意識有關(guān),而且還與各級政府的宣傳教育不到位有關(guān)。為此,各級國土資源管理部門應(yīng)采取多種形式,通過多種渠道深入持久地開展宣傳教育活動,廣泛宣傳我國土地國情和現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策,提高廣大干部群眾珍惜土地資源和遵守法律法規(guī)的意識,增強依法管理、使用宅基地的自覺性。

四、對有關(guān)農(nóng)村房屋及宅基地管理及利用制度建設(shè)的幾點思考

首先,根據(jù)《土地管理法》及其它相關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定,土地的利用必須符合國家對土地的用途管制。國土資源部《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》明確規(guī)定,各地應(yīng)嚴格依照法律、法規(guī)和政策規(guī)定,嚴把宅基地使用權(quán)登記關(guān)口,嚴格落實農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規(guī)定,嚴格執(zhí)行城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購買和違法建造住宅的規(guī)定,嚴格執(zhí)行宅基地面積標準,對宅基地超占面積的,在辦理登記時按規(guī)定的情況處理。我國人多地少,只有嚴格地管制土地用途,控制建設(shè)用地總量,保護耕地,才能有效地保護土地資源,實現(xiàn)優(yōu)化配置。對于農(nóng)民申請取得宅基地,必須依法辦理有關(guān)手續(xù),既不得超量多占,也不得違反有關(guān)規(guī)劃,改變土地用途,對于多占宅基地,特別是侵占農(nóng)田耕地及造成土地浪費的情況,應(yīng)當予以糾正。

其次,新農(nóng)村建設(shè)是新時期我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的重要舉措,其中村莊規(guī)劃建設(shè)和農(nóng)村房屋建設(shè)又是新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。村莊規(guī)劃建設(shè)對城鄉(xiāng)均衡發(fā)展具有十分重要的意義。集中式的村莊規(guī)劃建設(shè)不僅有利于提高土地的利用率,避免土地資源的浪費,而且還有利于改善村民的居住環(huán)境,通過合理布局提升農(nóng)村整體形象。推行宅基地換房是村莊規(guī)劃的重要措施之一,是有效改變農(nóng)村宅基地散亂、自然村落小,公建設(shè)施不配套的重要途徑。宅基地置換涉及到農(nóng)民的切身利益,必須做到公開、公平、公正。因此,政府應(yīng)從宏觀調(diào)控的角度制訂相關(guān)政策,完善宅基地使用管理的各項法律法規(guī)和制度。

再次,隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展,我國正經(jīng)歷著一個城市化進程加快、土地需求旺盛的時期,加強對農(nóng)村房屋、宅基地的治理整頓,不僅是農(nóng)村基層工作的重點、熱點、難點問題之一,而且是關(guān)乎維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的一項重要工作。因此,各地土地管理部門應(yīng)加大宣傳力度,提高對土地資源緊缺的重視和對宅基地合理規(guī)制的認識,完善對農(nóng)村房屋、宅基地登記、管理的法律法規(guī),提高對農(nóng)村房屋、宅基地登記的社會認知度,積極爭取確權(quán)登記與征地拆遷補償相結(jié)合,提高農(nóng)民申請產(chǎn)權(quán)登記的積極性,有可能的情況下,允許村民用房屋權(quán)屬證書作為小額貸款的抵押憑證等。[5]同時,加大對農(nóng)村房屋、宅基地現(xiàn)狀的調(diào)查與研究,為實現(xiàn)房產(chǎn)管理城鄉(xiāng)一體化提供有效的理論依據(jù)和有效支撐,從而實現(xiàn)對土地的科學合理以及有計劃的利用與有效管理。

[1]黃道長.對農(nóng)村宅基地房屋登記的幾點建議[J].浙江房地產(chǎn),2008,(6):42.

[2]葉宗達.對加快農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作的思考[J].南方國土資源,2008,(12):27.

[3]柳紅梅,陳立.進一步加強農(nóng)村宅基地管理[J].山西農(nóng)業(yè),2008,(11):23.

[4]天津‘宅基地換房’受到兩部委肯定[J].理論與當代,2008,(11):59.

[5]裘美娣,葛亞青.探討農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證的工作[N].中國建設(shè)報,2007-02-16(2).

Abstract:Under the state legislation,every Chinese rural resident is regulated by"one household,one house site"policy.Houses and housing land are the rural residents’ultimate means of sustenance,and the rights related to them are critical not only to farmers’benefit,but also to the sustainable development of rural areas and the construction of the harmonious society.Therefore,the administration and utilization of rural housing rights has aroused extensive concern.From January to February in 2009,an empirical investigation was made by a research and project team on the house and housing land in rural areas of China in Ocean University of China.Based on investigation and survey,the team seeks to find out the relevant problems and then put forward some suggestions and countermeasures.

Key words:rural houses;the use right of the housing land;administration and utilization;investigation and reflections

責任編輯:周延云

Investigations and Reflections on the Administration and Utilization of Rural Houses and Housing Land

Hu Jiaqiang,Guo Yuetao
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

D922.32

A

1672-335X(2010)02-0071-05

2009-11-20

山東省社科規(guī)劃項目(項目號:08CFXJ08)和2008年山東省教育廳人文社科研究項目(項目號:J08WD62)

胡家強(1963- ),男,遼寧昌圖人,中國海洋大學法政學院教授,主要從事民商經(jīng)濟法學研究。