20世紀(jì)90年代，美國(guó)的GPS和俄羅斯的GLONASS兩大衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)先后投入運(yùn)行，2002年，歐盟成員國(guó)也正式啟動(dòng)伽利略衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)。從目前發(fā)展來(lái)看，GPS系統(tǒng)不僅在戰(zhàn)爭(zhēng)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，還廣泛地拓展了應(yīng)用領(lǐng)域，形成了新興的產(chǎn)業(yè)并滲透到國(guó)民經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、社會(huì)和人民生活的各個(gè)方面。而GLONASS系統(tǒng)建成之后由于種種原因不能及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)網(wǎng)發(fā)射，使得系統(tǒng)從1999年起處于癱瘓狀態(tài)，至今尚不能單獨(dú)提供全球衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用服務(wù)。歐洲伽利略計(jì)劃初期采取的公私合伙經(jīng)營(yíng)（PPP）管理體制的失敗，導(dǎo)致計(jì)劃延后、經(jīng)費(fèi)大量超支等嚴(yán)重后果。美國(guó)GPS的成功，除了擁有強(qiáng)大的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力外，主要得益于有一個(gè)連貫的發(fā)展管理體制及相關(guān)國(guó)家政策。目前俄羅斯和歐盟都在吸取本國(guó)的教訓(xùn)和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，也制定了適合自己的管理體制和政策措施。

一、美國(guó)GPS系統(tǒng)的管理體制及政策

為了確保GPS系統(tǒng)在全球應(yīng)用中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)對(duì)GPS的管理已從軍方單獨(dú)管理向軍民共同管理發(fā)展，制定了國(guó)家級(jí)天基定位導(dǎo)航政策，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)，加強(qiáng)管理，鼓勵(lì)并促進(jìn)GPS在全球的推廣應(yīng)用。2004年12月8日，美國(guó)總統(tǒng)布什批準(zhǔn)了《美國(guó)天基定位、導(dǎo)航和授時(shí)政策》（PNT政策），目的是確保美國(guó)天基定位、導(dǎo)航和授時(shí)服務(wù)，增強(qiáng)系統(tǒng)、后備支持及服務(wù)的拒絕與阻斷能力。根據(jù)政策要求成立永久性的國(guó)家天基定位、導(dǎo)航和授時(shí)執(zhí)行委員會(huì)，對(duì)美國(guó)的天基PNT系統(tǒng)進(jìn)行管理。國(guó)防部和運(yùn)輸部部長(zhǎng)或由他們指定的代表?yè)?dān)任執(zhí)行委員會(huì)主席，成員由國(guó)務(wù)院、商業(yè)部、國(guó)土安全部、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、國(guó)家航空航天局（NASA）和其它相關(guān)部、局相同級(jí)別的代表組成?？偨y(tǒng)行政辦公室的成員為執(zhí)行委員會(huì)的觀察員，聯(lián)邦通信委員會(huì)主席為執(zhí)行委員會(huì)的聯(lián)絡(luò)員。國(guó)防部和運(yùn)輸部部長(zhǎng)將制訂執(zhí)行委員會(huì)的運(yùn)作程序。執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)國(guó)家天基定位、導(dǎo)航和授時(shí)協(xié)調(diào)辦公室，作為執(zhí)行委員會(huì)的參謀機(jī)構(gòu)。各部門既有各自的職責(zé)，又相互協(xié)作。

GPS的軍事管理和運(yùn)行在國(guó)家天基PNT委員會(huì)的統(tǒng)一部署下，主要由國(guó)防部負(fù)責(zé)。國(guó)防部長(zhǎng)對(duì)GPS的發(fā)展、采購(gòu)、運(yùn)行、維持和現(xiàn)代化提供所需資源負(fù)主要責(zé)任，并委托空軍具體負(fù)責(zé)。民用GPS的管理、運(yùn)行與服務(wù)是在運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)下，由民間GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)（CGSIC）組織具體負(fù)責(zé)管理實(shí)施。

二、俄羅斯GLONASS系統(tǒng)的管理體制與政策

GLONASS系統(tǒng)從1980年正式啟動(dòng)，是俄羅斯以軍為主、兼顧民用的國(guó)家系統(tǒng)，俄羅斯政府批準(zhǔn)執(zhí)行的“GLONASS系統(tǒng)2002～2011年的發(fā)展計(jì)劃”和《2006～2015年航天發(fā)展規(guī)劃》，主要目標(biāo)就是成功地開發(fā)、有效地應(yīng)用GLONASS系統(tǒng)，保證國(guó)家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障國(guó)家安全，通過(guò)保證為俄羅斯和全球用戶提供高質(zhì)量的服務(wù)，保持俄羅斯在衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的先進(jìn)地位。俄政府對(duì)GLONASS的撥款也逐年快速增長(zhǎng)，2008年增加到26億美元。在管理體制上，借鑒美國(guó)GPS的管理體制，成立GLONASS項(xiàng)目部際協(xié)調(diào)委員會(huì)。主要包括：國(guó)防部，負(fù)責(zé)GLONASS系統(tǒng)的開發(fā)、運(yùn)行和供政府部門使用的GLONASS用戶設(shè)備的開發(fā)。航天局，協(xié)助GLONASS系統(tǒng)開發(fā)，負(fù)責(zé)民用用戶業(yè)務(wù)的應(yīng)用與開發(fā)、增強(qiáng)系統(tǒng)開發(fā)及系統(tǒng)性能檢測(cè)與控制，同時(shí)負(fù)責(zé)導(dǎo)航定位領(lǐng)域的國(guó)際合作。工業(yè)與能源部和運(yùn)輸部，主要負(fù)責(zé)GLONASS民用部分的管理，參與系統(tǒng)政策制定及部分用戶設(shè)備的開發(fā)。

1999年俄羅斯關(guān)于GLONASS系統(tǒng)的總統(tǒng)令與政府聲明構(gòu)成了GLONASS以后發(fā)展的政策基礎(chǔ)。主要內(nèi)容如下：①確定GLONASS系統(tǒng)為軍民兩用空間設(shè)施，應(yīng)用于科學(xué)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)目的以及俄羅斯聯(lián)邦防務(wù)安全領(lǐng)域；②GLONASS是俄羅斯國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分；③GLONASS系統(tǒng)提供免費(fèi)接入服務(wù)；④在俄羅斯領(lǐng)土內(nèi)鼓勵(lì)使用GPS/GLONASS組合接收設(shè)備；⑤必須保證GLONASS與GPS及伽利略系統(tǒng)的兼容性與互操作性；⑥進(jìn)入全球市場(chǎng)是GLONASS系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)。另外，俄聯(lián)邦政府已宣布了GLONASS對(duì)民用開放的一系列政策，意味著俄羅斯已將GLONASS系統(tǒng)推向國(guó)際合作的新水平。

三、歐洲伽利略系統(tǒng)的管理體制與策略

2002年3月，歐盟成員國(guó)正式啟動(dòng)歐洲獨(dú)立自主的全球衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)——伽利略衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)。系統(tǒng)計(jì)劃到2013年建成。伽利略計(jì)劃發(fā)展一直不夠順利，先是第一階段計(jì)劃超支，然后是參加國(guó)之間的利益分配問(wèn)題及伽利略商業(yè)運(yùn)作模式如何實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題，使得伽利略計(jì)劃滯后于計(jì)劃近6年，總投資從最初設(shè)想的30多億歐元增加到近50億歐元，投資方式由初期的公私合伙經(jīng)營(yíng)（PPP）方式改為目前由歐盟獨(dú)家投資。2008年4月，歐盟立法機(jī)構(gòu)歐洲議會(huì)通過(guò)伽利略計(jì)劃的最終部署方案，為伽利略的發(fā)展鋪平道路，標(biāo)志著為期6年的伽利略計(jì)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段正式啟動(dòng)。在管理和運(yùn)作模式方面，伽利略系統(tǒng)采取由歐盟監(jiān)管方式，早期研發(fā)和在軌驗(yàn)證費(fèi)用由歐盟和歐空局均攤，部署階段南歐盟獨(dú)家承擔(dān)所需經(jīng)費(fèi)，未來(lái)系統(tǒng)運(yùn)行管理由南歐盟委托的私營(yíng)企業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行，但不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

四、啟示與建議

綜合分析國(guó)外衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)的管理體制及政策，對(duì)我國(guó)正在發(fā)展的北斗導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)工程，尤其對(duì)從北斗區(qū)域系統(tǒng)向全球系統(tǒng)的變以及我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的未來(lái)發(fā)展具有重要參考價(jià)值。1.制定我國(guó)頂層衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)國(guó)家政策，確保系統(tǒng)長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行；2.要有一個(gè)軍民結(jié)合、分工明確和職責(zé)分明的組織管理體系，并整合民用衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的管理；3.要重視地面應(yīng)用系統(tǒng)的同步開發(fā)。