申娜

(大連市國土資源發(fā)展研究中心,遼寧大連 161001)

1 引言

目前,各地正在開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作。如何編制出合理有效,更具戰(zhàn)略性、科學(xué)性、實用性和可操作性的土地利用規(guī)劃,成為擺在我們面前的一個難題。本文將就上一輪土地利用總體規(guī)劃修編中出現(xiàn)的幾個問題進行分析,結(jié)合新的形勢,對新一輪土地利用總體規(guī)劃修編提出一些淺見。

2 上一輪土地利用總體規(guī)劃修編存在的問題

2.1 規(guī)劃實施的權(quán)威性和指導(dǎo)性不強

按照規(guī)定,土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準,就具有法律效力,各部門都必須按照總體規(guī)劃的安排使用和分配土地。由于上一輪規(guī)劃的基期年是1996年,而很多地方直到2001年才編制完成,這期間有很多情況都發(fā)生了變化,例如重大項目的投建,行政區(qū)劃的重建、土地現(xiàn)狀的變化等,規(guī)劃編制時間長導(dǎo)致規(guī)劃在某些方面明顯滯后,影響了規(guī)劃的實施和指導(dǎo)性。

2.2 規(guī)劃編制的彈性不夠

上一輪規(guī)劃是自上而下下達指標,以保護耕地為重點,指標注重從國家的宏觀利益出發(fā),考慮地方實際不夠全面,過于剛性,缺乏必要的彈性空間。從省級到縣級指標分的過死,使得一些經(jīng)濟發(fā)展快的地方需要用地指標而束手無策。在另一些地方,由于經(jīng)濟發(fā)展緩慢,規(guī)劃的指標又形成“沉淀”,發(fā)揮不了應(yīng)有的作用[1]。當出現(xiàn)預(yù)測以外的大型工程發(fā)展項目時,則需經(jīng)常不斷地調(diào)整規(guī)劃,也使規(guī)劃失去了應(yīng)有的嚴肅性。

2.3 規(guī)劃的法律和規(guī)程不完善

目前有關(guān)土地利用總體規(guī)劃的法律只有《土地管理法》,而《土地管理法》也只明確土地利用總體規(guī)劃的基本原則和各級人民政府必須編制規(guī)劃的義務(wù),對土地規(guī)劃的法律屬性、法律效力并沒有明確界定[2]。現(xiàn)行的規(guī)程只有原國家土地管理局1997年頒布的《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程(試行)》。目前新一輪土地利用規(guī)劃試點工作已有8年之久,在修編過程中,缺乏適應(yīng)新形勢的、統(tǒng)一的編制指導(dǎo)意見或規(guī)程的約束,影響了規(guī)劃工作的效率和質(zhì)量。

2.4 與相關(guān)規(guī)劃銜接不夠

上一輪土地利用總體規(guī)劃的目標年是2010年,可是許多地方已經(jīng)將城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃等專業(yè)、專項規(guī)劃編制到了2020年,甚至有的已經(jīng)把規(guī)劃“超前”做到了2030年,導(dǎo)致真正應(yīng)該發(fā)揮“龍頭”作用的土地利用總體規(guī)劃卻滯后于上述的專業(yè)、專項規(guī)劃[2]。除此之外,上一輪土地利用總體規(guī)劃與工業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃也不能有效銜接,各類用地的規(guī)模和布局偏差較大甚至完全脫節(jié),影響了土地利用總體規(guī)劃的效力。

2.5 規(guī)劃的公眾參與性不足

在上一輪規(guī)劃修編時,雖然適當考慮了一些公眾的意見,如在編制規(guī)劃的前期階段,調(diào)查人員通過調(diào)查表或者走訪的方式讓公眾參與,但這種參與是被動的,范圍僅限于被調(diào)查的幾個問題,而且?guī)в幸?guī)劃者的主觀愿望,同時缺乏廣泛性[3]。所以,從這個角度來看,規(guī)劃編制的公眾參與的內(nèi)容與深度是遠遠不夠的,對公眾參與的形式、時間、信息服務(wù)等都沒有詳盡的規(guī)定,從而加大了規(guī)劃實施的困難程度。

3 新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的建議

3.1 正確認識土地利用規(guī)劃的重要地位

從我國目前實際情況看,土地政策參與宏觀調(diào)控一方面主要通過等級制的土地利用總體規(guī)劃來對不同層面的地域范圍內(nèi)的土地利用情況進行制度安排和技術(shù)安排,另一方面主要通過與價格相關(guān)的各種土地使用制度的改革來培育和影響土地市場,從而影響土地資源的配置結(jié)果與效率。目前融合了土地政策的宏觀經(jīng)濟調(diào)控,其側(cè)重點是在行政手段和行政措施的改革和運用上。土地利用總體規(guī)劃作為政府調(diào)控土地資源配置的重要手段,是政府加強用地管理、促進土地資源合理、高效利用的基礎(chǔ)和保證,應(yīng)真正發(fā)揮新一輪土地利用總體規(guī)劃在宏觀調(diào)控中的作用,樹立土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性[4]。

3.2 規(guī)劃修編應(yīng)堅持“剛?cè)岵钡脑瓌t

土地利用規(guī)劃的剛性在一定程度上控制了耕地面積大量減少,但同時也出現(xiàn)了一些難以協(xié)調(diào)的問題。在新一輪土地利用規(guī)劃編制時,應(yīng)及時提出“剛性與彈性相結(jié)合”的理念,使規(guī)劃保持一定剛性的前提下具有適度彈性,增強規(guī)劃對社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的適應(yīng)性和引導(dǎo)性。其中“彈性管制”[5],不只是體現(xiàn)在規(guī)劃編制過程時分配指標的彈性以及空間布局的彈性,同時也包括未來土地利用的彈性調(diào)控,根據(jù)變化的情況,在時空上進行合理調(diào)整,增強規(guī)劃實施的彈性力度,這樣才能使規(guī)劃真正為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供用地保障和用地服務(wù),使規(guī)劃落實到實處,從而提高新一輪規(guī)劃的可操作性和科學(xué)性。

3.3 建立完備的法律保障體系

要使土地利用規(guī)劃的編制和實施能夠落到實處,真正起到應(yīng)有的作用,必須建立完備的法律保障體系。因此,應(yīng)盡快制訂出臺《土地利用規(guī)劃管理條例》等專門法規(guī)[2]。通過立法,明確土地利用規(guī)劃的地位、內(nèi)容和法律責(zé)任等,確保各級土地利用規(guī)劃的依法編制(或修編)和實施。同時編制和修訂各級土地利用規(guī)劃規(guī)程或編制辦法,在這方面,應(yīng)借鑒其他部門的經(jīng)驗。如建設(shè)部于 2006年實施了修訂后的《城市規(guī)劃編制辦法》,國家環(huán)境保護總局2003年發(fā)布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》等,這些法規(guī)都對相關(guān)的規(guī)劃工作起到了重要的推動作用。

3.4 做好規(guī)劃銜接,注重公眾參與

新一輪土地利用總體規(guī)劃應(yīng)采用的是“開門編規(guī)劃”的思路進行修編。通過與社會各界的廣泛交流、溝通、協(xié)調(diào),從而使規(guī)劃表現(xiàn)出廣泛的社會參與度。

(1)做好與有關(guān)部門的銜接工作,與上下級規(guī)劃做好銜接,同時與城市總體規(guī)劃、工業(yè)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃在布局上、相關(guān)指標也要協(xié)調(diào)一致。特別是城市總體規(guī)劃應(yīng)該按照土地利用總體規(guī)劃確定的城市規(guī)模和城市發(fā)展方向,合理布局,構(gòu)建科學(xué)的城鎮(zhèn)建設(shè)體系,并在規(guī)劃成果上予以落實,增強規(guī)劃的總體性,控制性。

(2)公眾參與,充分利用網(wǎng)絡(luò)信息手段,發(fā)布規(guī)劃的主要內(nèi)容,請公眾提出意見,將公眾的有愿望和理想變成切實可行的現(xiàn)實方案,同時,將規(guī)劃的目標與設(shè)想及時與公眾交流,以提高規(guī)劃方案的可靠性和滿意度,體現(xiàn)“以人為本”的思想,增強規(guī)劃的可行性。

3.5 健全保障體系

目前各地都在積極探索規(guī)劃實施方面有很好的做法,要以現(xiàn)行的法律法規(guī)為基礎(chǔ),適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,更新土地規(guī)劃管理理念,逐步建立以規(guī)劃管制、計劃調(diào)控為核心的土地規(guī)劃管理制度體系。同時由于規(guī)劃實施是一個長期的過程,還應(yīng)根據(jù)規(guī)劃實施的不同階段所出現(xiàn)的實際情況進行調(diào)整,可以結(jié)合規(guī)劃管理信息化的建設(shè),研究建立規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測、評價和管理體系。

[1]黃曉林.新形勢下土地利用規(guī)劃面臨的問題及對策思考[C].北京:北京土地規(guī)劃國際學(xué)術(shù)研討會,2005.

[2]張 勇.第三輪土地利用總體規(guī)劃修編有關(guān)問題的思考[J].國土資源情報,2008,8(6):17～18.

[3]湯江龍,湯開興,夏 敏.新一輪縣級土地利用總體規(guī)劃修編思路探討[J].東華理工學(xué)院學(xué)報:社會科學(xué)版,2007(2):127～131.

[4]臧俊梅,王萬茂.我國土地利用總體規(guī)劃編制的理念與思考[J].國土資源,2006(10):34～37.

[5]李冬梅,濮勵杰.土地利用總體規(guī)劃修編重點與難點問題探討[J].資源開發(fā)與市場,2007,23(4):312～315.