陳坤

(華東政法大學(xué),上海 201602)

1 直接管制治理模式

直接管制治理模式是西方最早采用的水污染治理模式,目前這種模式在市場(chǎng)治理和協(xié)商治理兩種模式配合運(yùn)用下,水污染治理取得了非常好的效果。直接管制治理模式主要采用行政治理和立法治理兩種手段。

1.1 行政治理手段

水事管理是政府行政管理的范疇,水事管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與該國(guó)發(fā)展的歷史階段、政治文化特征和政治體制密切相關(guān)。

1.1.1 水污染治理模式

(1)從縱向水事管理來看,權(quán)力是集中在中央還是集中在地方,與各國(guó)政治文化和政治體制密切相關(guān)。對(duì)聯(lián)邦制國(guó)家來說,水權(quán)管理分散,水污染治理主要由地方負(fù)責(zé)。如美國(guó)、加拿大等,除重要河流由聯(lián)邦政策負(fù)責(zé)開發(fā)管理外,各州境內(nèi)水權(quán)屬州政府所有,州政府承擔(dān)管水責(zé)任,擁有水事立法權(quán)和相應(yīng)的水事管理機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)。對(duì)單一制國(guó)家來說,水權(quán)管理相對(duì)集中。水污染治理主要由中央負(fù)責(zé)。目前,因相對(duì)集中的水權(quán)管理造成的水管理效率降低而有逐步下降權(quán)力之勢(shì)。

(2)從橫向來看,中央水事管理權(quán)力是集中在單部門還是分散在多部門,也與該國(guó)的政治文化和政治體制有關(guān)。單部門的水事管理能有效避免部門間的交叉和沖突,管理效率較高;缺點(diǎn)是部門權(quán)力過大,監(jiān)督成本大。多部門的水事管理,管理彈性大、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活;但管理部門眾多,會(huì)出現(xiàn)職權(quán)交叉和利益沖突,綜合協(xié)調(diào)困難,容易造成管理低效。目前,各國(guó)水事管理仍以多部門分散管理為主。但是,有逐步走向集中的趨勢(shì)。

(3)從職能設(shè)置看,中央水事管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)全國(guó)水資源規(guī)劃與協(xié)調(diào),水事管理總目標(biāo),水事管理政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。地方水事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施國(guó)家水事管理總體目標(biāo)和各項(xiàng)具體指標(biāo),制定地方水事政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn),解決地方水資源問題。

1.1.2 凸顯流域治理

(1)建立流域協(xié)調(diào)委員會(huì),它是流域內(nèi)相關(guān)利益主體共同組成的非常設(shè)機(jī)構(gòu)。其主要功能是協(xié)商和調(diào)解相關(guān)水事問題,如澳大利亞的墨累河流域委員會(huì)、美國(guó)的特拉華河流域委員會(huì)和薩斯奎那河流域管理委員會(huì)。其人員構(gòu)成為聯(lián)邦有關(guān)機(jī)構(gòu)和流域內(nèi)各州政府代表共同組成,遵循協(xié)調(diào)一致或多數(shù)同意的原則。其權(quán)限狹窄單一。

(2)建立流域委員會(huì),它是常設(shè)流域管理機(jī)構(gòu),獲國(guó)家立法授權(quán),擁有立法和執(zhí)法權(quán),具有廣泛的水事管理職責(zé),包括控制水污染和管理水生生態(tài)環(huán)境的職能。其任務(wù)是統(tǒng)一管理流域內(nèi)地表水與地下水的水質(zhì)與水量。代表性的國(guó)家是英國(guó)、歐共體各國(guó)和東歐一些國(guó)家。其權(quán)力廣泛。

(3)建立流域管理局,作為中央政府的派出機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)流域的水事管理,立法賦予其廣泛的權(quán)力。經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政撥款,直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。如美國(guó)、印度、墨西哥、斯里蘭卡、阿富汗、巴西、哥倫比亞等國(guó);其主要職責(zé)是統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)、利用和保護(hù)流域內(nèi)各種自然資源。這種模式權(quán)力集中,但與地方政府協(xié)調(diào)困難。無論哪種模式,流域管理均顯出一些共同特征:一是以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行管理;二是流域管理機(jī)構(gòu)具有政府和企業(yè)雙重性質(zhì);三是流域管理機(jī)構(gòu)擁有廣泛權(quán)力,并獲得法律上的確認(rèn)。

1.2 立法治理手段

1.2.1 通過立法來樹立水污染治理機(jī)構(gòu)的權(quán)威

國(guó)外各種水污染防治機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)力安排都是通過立法的方式來實(shí)現(xiàn)的。通過立法來凸顯水權(quán)公有,淡化水權(quán)的民法色彩。水權(quán)公有確立水事相關(guān)法律以行政法律關(guān)系為主體,維護(hù)公共利益為宗旨。如美國(guó)在《國(guó)家環(huán)境政策法》(1969年通過)中強(qiáng)化聯(lián)邦政府的環(huán)境管理權(quán)。法國(guó)在《水域分類、管理和污染控制法》(1964年通過)中確立了環(huán)境部門的環(huán)境管理權(quán)力,并完善了流域分類辦法。日本在《公害對(duì)策基本法》(1967年通過)、《水質(zhì)污染防止法》(1970年通過)中確立了國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門水污染防治的管轄權(quán),并1972年設(shè)置環(huán)境廳,加強(qiáng)水污染防治力量。

1.2.2 完善水法體系加強(qiáng)水污染防治

(1)以英、法為代表的歐洲國(guó)家,通過制定基本水法和專項(xiàng)水法來完善水法體系。如瑞典(1918年)、英國(guó)(1973年)、法國(guó)(1964年)、聯(lián)邦德國(guó)(1959年)等都先后頒了基本水法,并在此基礎(chǔ)上形成各專門法律法規(guī)來加強(qiáng)水污染防治。

(2)以美國(guó)、日本等國(guó)為代表,不制定基本水法,而是根據(jù)水資源利用和管理的需要制定專門法規(guī)來進(jìn)行水污染防治。如美國(guó),對(duì)水工程的規(guī)劃、撥款、建議和管理都定有專門法規(guī)。如《河道和港口法》、《水土資源開發(fā)利用研究的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境原理和指南》等專門法規(guī)數(shù)十個(gè)。日本的水事專門法規(guī)有《河川法》、《特定多目標(biāo)法》、《水資源開發(fā)促進(jìn)法》、《水污染防止法》等。

1.2.3 針對(duì)水污染防治專門立法

由于水污染已經(jīng)成為社會(huì)公害,水資源開發(fā)利用在改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)也對(duì)環(huán)境造成負(fù)面影響。許多國(guó)家專門針對(duì)水污染防治進(jìn)行立法,強(qiáng)化水體污染的預(yù)防和保護(hù);強(qiáng)調(diào)污染者治理規(guī)則;強(qiáng)化水害的防治,興利除害,加強(qiáng)防洪與防治水土流失的法律規(guī)定。如法國(guó)通過《水域分類、管理和污染控制法》(1964年)、日本通過《公害對(duì)策基本法》(1967年)和《水質(zhì)污染防止法》(1970年)、瑞典通過《水系保護(hù)法》(1941年)等來加強(qiáng)水污染防治。

1.2.4 通過立法來強(qiáng)化流域管理

國(guó)外流域管理強(qiáng)調(diào)立法在先,賦予流域管理機(jī)構(gòu)廣泛權(quán)力,全面規(guī)劃和管理整個(gè)流域。為流域管理提供法律保障。許多國(guó)家都制定了流域法,從法律上確定流域管理機(jī)構(gòu)的地位和工作職責(zé),理順流域內(nèi)各種利益關(guān)系,保證流域內(nèi)水事管理的順利進(jìn)行。如美國(guó)1933年頒布《特拉華河流域協(xié)定》來加強(qiáng)田納西河流域和特拉華河流域的管理。利用《田納西流域管理局法》確立田納西河流域管理局的職能、開發(fā)自然資源的任何和權(quán)力等。

2 市場(chǎng)治理模式

2.1 水權(quán)交易與水權(quán)出租

在這發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)常使用的一種市場(chǎng)化手段。當(dāng)水權(quán)界定明確時(shí),有效地控制水資源的需求,最好的方式就是進(jìn)行水權(quán)交易。如澳大利亞在墨累——達(dá)令河流域?qū)嵭辛巳∷揞~政策,禁止超限取水。為提高水資源利益效率,在墨累河下游地區(qū)開展州際水權(quán)交易和水權(quán)出租,用市場(chǎng)化手段調(diào)節(jié)各州的水資源用量。

2.2 用水者付費(fèi)和污染者付費(fèi)

為了減少流域水污染,籌集治污經(jīng)費(fèi),西方國(guó)家普遍實(shí)現(xiàn)用水者付費(fèi)和污染者付費(fèi)制度,實(shí)行“誰用水,誰付費(fèi);誰污染,誰治理”,達(dá)到以水養(yǎng)水的目的,減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)。所籌集資金用于流域管理和進(jìn)行相關(guān)水的研究,確保流域管理機(jī)構(gòu)有穩(wěn)定充足的資金來源。用水費(fèi)和污染費(fèi)均記在水網(wǎng)用戶賬單上,依賬單收費(fèi)?；I集的資金用于水利工程建設(shè)、流域機(jī)構(gòu)的運(yùn)作、水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)和進(jìn)行有關(guān)水的研究。費(fèi)率的確定由流域內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)和利益主體協(xié)商確定。各供水工程的收費(fèi)率由水管局與流域委員會(huì)商議后決定,要求與計(jì)劃中各工程的優(yōu)先次序相一致,由流域委員會(huì)按工程的優(yōu)先次序和供水質(zhì)量目標(biāo)經(jīng)過與地區(qū)協(xié)商確定。

2.3 補(bǔ)償制度

在流域水污染防治時(shí),也突出了污染施害者給污染受害者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫?。目的是維護(hù)流域內(nèi)受害的利益,對(duì)流域內(nèi)水污染違法行為進(jìn)行處罰。流域內(nèi)的所有公民均遵守“誰開發(fā)、誰保護(hù);誰利用、誰補(bǔ)償”原則,以體現(xiàn)公平。

2.4 以電養(yǎng)水制度

流域水污染治理經(jīng)費(fèi)有限,一些國(guó)家為改善流域生態(tài)環(huán)境,擴(kuò)寬水污染治理經(jīng)費(fèi)來源,實(shí)現(xiàn)“以電養(yǎng)水”,即通過流域水利發(fā)電工程的興建,所獲取的電費(fèi)用于補(bǔ)償流域水污染治理。如美國(guó)的田納西河流域管理局,實(shí)施“以電養(yǎng)水”使其成為全美最大的電力生產(chǎn)商,電價(jià)僅為全國(guó)電價(jià)的40%,服務(wù)范圍達(dá)到7個(gè)州,成功地為田納西河流域管理提供了充足的經(jīng)費(fèi)來源。

2.5 金融支持政策

相對(duì)來說,流域水污染治理的經(jīng)費(fèi)來源捉襟見肘。為保證流域水污染治理,一些國(guó)家通過金融財(cái)政政策來支持流域水事管理。如政府通過流域開發(fā)項(xiàng)目撥款、允許發(fā)行企業(yè)債券籌集資金、免稅和低稅政策等。

2.6 完善水價(jià)形成機(jī)制

水資源的使用和水污染的治理,關(guān)鍵之點(diǎn)還在于形成一個(gè)完善的水價(jià)機(jī)制,促進(jìn)節(jié)約用水和減少水污染。流域內(nèi)的供水企業(yè)和污水處理企業(yè)都能贏利,主要是形成了一個(gè)合理的水價(jià)形成機(jī)制。通過水市場(chǎng)的完善,水權(quán)的交易,用水效率大大提高。實(shí)行以用水許可制度或水權(quán)登記制度為核心的水權(quán)管理制度,對(duì)水資源實(shí)行有償使用與管理。

3 協(xié)商治理模式

3.1 協(xié)商理念

協(xié)商治理流域水污染問題目前已經(jīng)成為國(guó)外主要的治理手段。協(xié)商治理水污染在流域管理相關(guān)法律中有明確的規(guī)定。同時(shí),法律的制定也是通過協(xié)商的方式達(dá)成的。因此,協(xié)商治理即是一種手段,更是一種理念。如隨著墨累-達(dá)令河流域水污染日益惡化,早先制定的《墨累河河水管理協(xié)議》已不能適應(yīng)水污染治理的需要,1987年流域內(nèi)相關(guān)利益主體經(jīng)多次協(xié)商,共同訂立了《墨累——達(dá)令流域協(xié)定》。同時(shí),協(xié)定也規(guī)定流域內(nèi)水事管理主要通過協(xié)商方式進(jìn)行。

3.2 協(xié)商立法

國(guó)外的流域管理立法均是通過各方協(xié)調(diào)建立起來的。如《墨累-達(dá)令流域協(xié)定》等。

3.3 協(xié)商機(jī)構(gòu)

各國(guó)在各大流域紛紛建立了各種流域管理機(jī)構(gòu)來進(jìn)行協(xié)商治理水污染。這些機(jī)構(gòu)如前所述有3大類包括流域管理局、流域管理委員會(huì)、流域協(xié)調(diào)委員會(huì),均是流域管理中的協(xié)商機(jī)構(gòu)。

3.4 協(xié)商機(jī)制和手段

3.4.1 協(xié)商對(duì)象

協(xié)商對(duì)象包括4個(gè)層面,流域管理機(jī)構(gòu)與中央水污染管理機(jī)構(gòu)的協(xié)商;流域管理機(jī)構(gòu)與流域內(nèi)各地方政府間的協(xié)調(diào);流域內(nèi)各地方政府間展開的協(xié)商;民眾的參與協(xié)商。

3.4.2 協(xié)商手段

(1)投票表決制。流域內(nèi)各利益主體的利益訴求可以通過投票的方式得到充分的體現(xiàn)。

(2)流域管理機(jī)構(gòu)的開放會(huì)議制度。流域管理機(jī)構(gòu)會(huì)定期舉行開放會(huì)議,有興趣的公眾均可以到場(chǎng)旁聽。

(3)聽證制度。凡涉及流域內(nèi)各利益主體的決策,均須舉行聽證會(huì),發(fā)布聽證會(huì)公告,吸引利益相關(guān)者參加聽證。

(4)排污匯報(bào)制度。排污者定期將自己對(duì)排污檢測(cè)數(shù)據(jù)向流域管理委員報(bào)告,如果作假欺騙,將受嚴(yán)懲。

(5)取水注冊(cè)登記報(bào)告制度。流域內(nèi)各用水戶的取水(不論地表水或地下水)均要注冊(cè)登記,報(bào)告取水量。

(6)水文信息的公布制度。定期發(fā)布水文年報(bào),流域管理委員會(huì)通過自己的刊物或網(wǎng)站定期向社會(huì)公布相關(guān)資料,公眾可以通過聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行檢索。

(7)顧問委員會(huì)制。顧問委員主要來自流域內(nèi)各界民眾,協(xié)商委員在水資源管理、毒物管理、水質(zhì)、最小流量控制等方面進(jìn)行咨詢。

3.4.3 協(xié)商保障

中央政府對(duì)各流域管理委員會(huì)的財(cái)政上的支持,是保障流域管理委員會(huì)協(xié)調(diào)流域內(nèi)各行政機(jī)構(gòu)水污染治理行為的物質(zhì)保障。流域內(nèi)行政主體的互諒互讓是協(xié)商的基礎(chǔ)。

3.4.4 公眾參與

(1)通過各種平臺(tái),推動(dòng)公眾了解流域水事管理。通過“土地關(guān)愛計(jì)劃”吸引公眾參與流域水事管理。該計(jì)劃的實(shí)施方通過“扎根基層”,直接面向農(nóng)民和社區(qū)。政府通過建立自然信托基金的方式對(duì)社區(qū)進(jìn)行資金支持。吸引一些營(yíng)利和非營(yíng)利組成參與該計(jì)劃,開展環(huán)境教育活動(dòng)。該計(jì)劃成功推動(dòng)公眾參與到流域水事管理活動(dòng)中來。提高了公眾的環(huán)境意識(shí),對(duì)流域水污染防治起到了積極的推動(dòng)作用。

(2)設(shè)立調(diào)查咨詢機(jī)構(gòu)了解民意。如在墨累——達(dá)令河流域委員會(huì)中下設(shè)社區(qū)咨詢委員會(huì),是部長(zhǎng)委員會(huì)的咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),由地區(qū)代表和特別利益集團(tuán)的代表組成,是部長(zhǎng)委員會(huì)與流域內(nèi)居民的聯(lián)系紐帶,負(fù)責(zé)收集調(diào)查各方意見,為部長(zhǎng)提供決策咨詢。

(3)流域機(jī)構(gòu)的組成體現(xiàn)公眾參與。各國(guó)的流域管理強(qiáng)調(diào)多方參與,增強(qiáng)其民主化、科學(xué)性與透明度。各級(jí)流域管理機(jī)構(gòu)中,除中央及地方代表外,還吸納了用水者和相關(guān)專家作為其成員,且所占比例不小。為了更廣泛地吸引公眾參與,有些流域管理機(jī)構(gòu)除設(shè)定正式委員外,還設(shè)置了代理委員,建立了委員會(huì)會(huì)議的旁聽制度、聽證會(huì)制度、顧問委員會(huì)制度、基本資料的聯(lián)網(wǎng)檢索制度等。同時(shí),吸收公眾直接參與流域水事管理的監(jiān)督工作。如法國(guó)的“三三制”和“水議會(huì)”?！叭啤钡慕M織形式是1/3成員是用戶和專業(yè)協(xié)會(huì)代表,1/3是政府有關(guān)部門代表,1/3成員是地方當(dāng)局代表。流域委員會(huì)的主席由上述代表通過選舉產(chǎn)生。

(4)建立多層對(duì)話機(jī)制。流域管理還在國(guó)家、流域及地方3個(gè)層次建立了“協(xié)商對(duì)話”機(jī)制。根據(jù)這一機(jī)制,流域管理機(jī)構(gòu)成員、用水戶和國(guó)家行政代表可就流域水管理事務(wù)進(jìn)行協(xié)商對(duì)話,使流域水事管理充分反映各主體的利益訴求,使決策更加科學(xué)。

(5)民選流域管理委員會(huì)成員制度。為提高公眾參與的積極性,更好地體現(xiàn)民意,許多流域管理機(jī)構(gòu)的成員可以通過民選產(chǎn)生。除一部分成員為用水戶代表和政府有關(guān)部門代表外,其余成員均民選產(chǎn)生。

3.5 水事管理中的協(xié)商實(shí)踐

我國(guó)水事管理中存在協(xié)商治理的萌芽。明清時(shí)期,一些發(fā)達(dá)灌區(qū)通過灌區(qū)選舉的形式協(xié)商治理水資源。一些用水戶開始自籌資金興建水利設(shè)施,經(jīng)過推舉,輪流擔(dān)任水利設(shè)施的管理者,自主管理水利設(shè)施。這種自籌資金、自己建設(shè)、自己管理就是典型的協(xié)商管理。協(xié)商主要是灌溉用水協(xié)商,還未涉及水污染治理協(xié)商。在當(dāng)代,水權(quán)交易協(xié)商成功出現(xiàn)在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省。通過協(xié)商談判,浙江義烏向東陽買水?？缃缢录m紛的協(xié)商,我國(guó)政府明確規(guī)定由上級(jí)行政部門承擔(dān)?？缡〗缢录m紛的協(xié)商由水利部主導(dǎo)。這些水事協(xié)商活動(dòng)及相關(guān)規(guī)定為我國(guó)建立水污染協(xié)商治理模式打下了基礎(chǔ)。

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