姚培森

(晉江市農(nóng)業(yè)局,福建晉江 362200)

1 引言

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體,發(fā)揮著維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境及提供木材、能源和多種林產(chǎn)品的巨大作用。森林資源是地面再生性資源,是構(gòu)成自然環(huán)境體系的主要部分和人類賴以生存的客觀條件。人類社會文明已經(jīng)跨入了21世紀(jì),由于人口的增長、森林資源的銳減和環(huán)境的日益破壞,因此要保護(hù)人類賴以生存的地球,首先就要保護(hù)好森林,這已成為世界人民的共識。但是,以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的當(dāng)今,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾日益突出。晉江市地處東南沿海,生態(tài)環(huán)境十分脆弱,生態(tài)效益低下、植被分布不均、樹種結(jié)構(gòu)單一、生物保護(hù)滯后、生態(tài)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相協(xié)調(diào),部分群眾缺乏對森林資源保護(hù)艱巨性、長期性的認(rèn)識,非法侵占林地、盜砍濫伐林木時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前嚴(yán)峻的形勢為我們敲響了警鐘,森林資源保護(hù)刻不容緩,這需要我們具有法制意識,學(xué)會用法律武器保護(hù)好森林資源。

森林資源作為法律概念的有關(guān)客體,其保護(hù)與發(fā)展已成為人們從法律角度來研究、利用和保護(hù)的對象。歷史經(jīng)驗(yàn)證明,任何一項(xiàng)事業(yè)要想取得成功,其首要條件是制定并實(shí)施正確的戰(zhàn)略和政策。法制建設(shè)與法律監(jiān)督制度的發(fā)展和完善,是人類文明發(fā)展的產(chǎn)物和標(biāo)志,也是戰(zhàn)略與政策的有力保證。將制定的法律付諸實(shí)施,是一項(xiàng)遠(yuǎn)比立法困難得多的任務(wù)。

2 法制的形式

法制的形式有兩種情況:一種是專業(yè)化;另一種是非專業(yè)化。它們的區(qū)別在于國家正式頒布的森林法與非權(quán)威性之間,法院的判決與民事調(diào)解之間,大的正規(guī)式教育與業(yè)余培訓(xùn)、普及法律常識之間的差別。由于非專業(yè)化形式是從群眾中產(chǎn)生的、人們習(xí)以為常的形式,加之簡便易行、易于掌握等特點(diǎn),深受廣大人民的喜愛,特別是偏遠(yuǎn)的山區(qū)、農(nóng)村一直為民間主要的契約,但非專業(yè)化的形式的最大缺點(diǎn)就是法制化程度低,有時(shí)無明確的法律規(guī)則作為處理問題的依據(jù),往往以舊的道德、習(xí)俗作為依據(jù),最終結(jié)果往往是對簿公堂。相比之下,專業(yè)化的形式是得到國家正式承認(rèn)的、有法院正式的判決,有專門從事法律工作的人員,這些人受過專門的法律教育,具有規(guī)則明確,對執(zhí)法者偏袒的有效限制,科學(xué)化程度高和辦事效率高等優(yōu)點(diǎn),盡最大可能地杜絕了“法外情”和“和稀泥”的現(xiàn)象發(fā)生。法律制度的專業(yè)化形式和非專業(yè)化形式各有其作用范圍。有的學(xué)者認(rèn)為,非專業(yè)化的形式適于處理小范圍的社會關(guān)系。人們之間有比較親密的聯(lián)系。比如,在家庭成員、親戚、朋友、鄰居之間發(fā)生糾紛,更可能采用調(diào)解的方式解決;但隨著市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,人們之間的聯(lián)系會越來越大,陌生人之間交往也越來越多。我國的林業(yè)也將隨著W TO的簽定,不斷拓寬思路,走出國門,法律制度的專業(yè)化形式逐漸成為主流形式。

3 晉江市林業(yè)法制建設(shè)回顧

3.1 學(xué)習(xí)宣傳《森林法》,制定配套法規(guī)、規(guī)章

1985年1月《森林法》頒布實(shí)施后,晉江市政府和有關(guān)部門積極組織廣大干部職工和農(nóng)牧民群眾認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會《森林法》的內(nèi)容,每年都結(jié)合植樹節(jié)、愛鳥周、野生動植物保護(hù)宣傳月開展了形式多樣的宣傳教育活動,同時(shí)還組織林業(yè)、新聞等單位在全市范圍內(nèi)開展了集宣傳教育、嚴(yán)格執(zhí)法、重點(diǎn)打擊等內(nèi)容的林業(yè)執(zhí)法行動,取得了一定實(shí)效。為使《森林法》宣傳工作進(jìn)一步深入,市政府還把《森林法》列為全市“三五”普法的重要內(nèi)容。通過不斷地學(xué)習(xí)、宣傳,逐漸增強(qiáng)了各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾依法護(hù)林、依法治林的意識,為實(shí)現(xiàn)林業(yè)法制化管理營造了一個(gè)良好的氛圍。

為保證《森林法》的貫徹實(shí)施,晉江市政府還出臺了《晉江市開展大造林運(yùn)動工作方案》、《晉江市人民政府關(guān)于扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》,晉江市人大常委會還專門檢查了晉江市執(zhí)行《福建省沿海防護(hù)林條例》情況。同時(shí),各鎮(zhèn)政府、街道辦事處還根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,也相應(yīng)制定了一些規(guī)范性文件。這些法規(guī)、規(guī)章和政策的制定,為林業(yè)建設(shè)提供了法律保障,有力地促進(jìn)了林業(yè)事業(yè)的發(fā)展。目前,晉江市已基本形成了以《森林法》為主體,以行政法規(guī)和地方法規(guī)相配套,涵蓋保護(hù)、培育和合理利用森林資源的法律體系,林業(yè)工作基本做到了有法可依、有章可循,初步走上了法制化軌道。

3.2 加大森林法執(zhí)法力度

晉江市政府歷來高度重視森林資源的保護(hù)工作,各鎮(zhèn)政府、街道辦事處和林業(yè)主管部門認(rèn)真執(zhí)行《森林法》的有關(guān)規(guī)定,采取各種有效措施,依法嚴(yán)厲打擊濫砍盜伐、毀林開墾和亂占林地等違法行為。2004年以來先后開展了“候鳥二號”、“偵破森林火災(zāi)案件會戰(zhàn)”、“林地保護(hù)”、“長劍一號”、“長劍二號”、“長劍三號”、“追逃和清理積案”、“木材經(jīng)營加工清理”等一系列打擊亂砍濫伐林木、侵占林地、開山采石、火燒山、非法捕獵、販賣野生動物等破壞森林資源違法犯罪行為的專項(xiàng)行動9次,全市立案、受理各類林業(yè)案件87件,偵破查處87件,查處率100%,有效地保護(hù)了森林資源。

3.3 加快造林綠化步伐

開展全民義務(wù)植樹,組織群眾植樹造林,增加森林面積和蓄積,是《森林法》規(guī)定的重要內(nèi)容,也是林業(yè)建設(shè)的首要任務(wù)。按照泉州市下達(dá)的造林任務(wù),晉江市每年都超額完成造林綠化任務(wù),全市森林覆蓋率由解放前的7.6%提高到2006年的17.2%,特別是1989年實(shí)施“三五七”造林綠化工程和沿海防護(hù)林體系建設(shè)以來,林業(yè)生產(chǎn)得到迅速發(fā)展,沿海防護(hù)林面積擴(kuò)大到2600hm2。晉江市曾多次被評為福建省沿海防護(hù)林體系建設(shè)先進(jìn)單位,先后榮獲全國平原綠化先進(jìn)縣、全國造林治沙先進(jìn)單位和全國沿海防護(hù)林體系建設(shè)達(dá)標(biāo)縣(市)等稱號。

4 晉江林業(yè)法制建設(shè)存在的主要問題及原因

4.1 森林資源遭受破壞問題

毀林開墾和亂占林地嚴(yán)重地破壞了森林資源,使林業(yè)用地大量流失。林地是林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ),是森林資源的重要成部分。晉江市現(xiàn)有林業(yè)用地9064hm2,森林覆蓋也僅達(dá)13.4%,遠(yuǎn)不能滿足國土保安的需要。隨著晉江市工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快,發(fā)展用地與保護(hù)林地的矛盾日益突出,難以做到和諧統(tǒng)一,尤其是沿海防護(hù)林地,消長狀態(tài)逐漸趨于不平衡。同時(shí),用地項(xiàng)目難以真正科學(xué)選址,部分用地項(xiàng)目“上山下?！?沿海防護(hù)林體系受到破壞,甚至有些重點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主未批先動,擅自占用林地,加劇了林地破壞現(xiàn)象。森林覆蓋率由2006年的17.2%下降至2008年的13.4%,不但給林業(yè)生產(chǎn)造成巨大損失,也使水土流失日益嚴(yán)重,生態(tài)環(huán)境逐步惡化。

4.2 濫砍盜伐問題

濫砍盜伐是破壞森林資源、造成超限額消耗重要原因之一,也是晉江市森林資源管理中存的突出問題。晉江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),外來人口較多,這也加大了林木資源管理的難度。盡管晉江市對濫砍盜伐逐年加大擊力度,但受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動,一些不法分子鋌而走險(xiǎn),濫砍盜伐現(xiàn)象在個(gè)別地方仍有存在。

4.3 造林問題

個(gè)別鎮(zhèn)、街道在造林綠化工作中,存在著造林質(zhì)量差、管護(hù)跟不上、保存率低等問題。產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的。

(1)雖然開展植樹造林工作,制定了相應(yīng)措施,但落實(shí)不夠,影響了工作效力。

(2)一些地方思想認(rèn)識不到位,沒有正確處理生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系,甚至犧牲生態(tài)環(huán)境換取眼前的經(jīng)濟(jì)利益。

(3)法制觀念淡薄,遇事從地方經(jīng)濟(jì)利益出發(fā),不能嚴(yán)格依法行政。

(4)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)較弱,造成執(zhí)法手段落后,影響了執(zhí)法力度,有些執(zhí)法人員素質(zhì)不高,也難以保證嚴(yán)格執(zhí)法。

5 加強(qiáng)晉江林業(yè)法制建設(shè)的對策與建議

5.1 完善保護(hù)和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制

依照《森林法》,在繼續(xù)大力開展植樹造林的同時(shí),全面加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理,《森林法》第8條對森林資源的保護(hù)性措施做出了明確具體的規(guī)定。為了更好地貫徹森林法的相關(guān)規(guī)定,各鎮(zhèn)政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)全面實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)和發(fā)展森林資源任期目標(biāo)責(zé)任制,并作為考核的重要內(nèi)容。各鎮(zhèn)政府、街道辦事處的主要領(lǐng)導(dǎo)就是保護(hù)和發(fā)展森林資源的第一責(zé)任人,要對轄區(qū)內(nèi)森林資源保護(hù)和發(fā)展目標(biāo)負(fù)主要責(zé)任,保證轄區(qū)內(nèi)森林資源在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上逐年增加。在考核當(dāng)年造林完成情況的同時(shí),還要考核造林保存、林地保護(hù)管理、森林資源消耗等情況,這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)作為衡量各鎮(zhèn)政府、街道辦事處主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績的主要依據(jù)之一。之所以確立保護(hù)和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制,是為了切實(shí)把保護(hù)和發(fā)展森林資源的責(zé)任落到各級領(lǐng)導(dǎo)的肩上,真正做到領(lǐng)導(dǎo)重視,政令暢通。目標(biāo)責(zé)任制中還要明確規(guī)定對毀林開墾、亂占林地嚴(yán)重的地方,一定要追究當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任,對失職、瀆職者依法處理。

5.2 深化體制改革,采取扶持政策

《森林法》第7條明確規(guī)定對林農(nóng)的合法權(quán)益以及承包造林的集體和個(gè)人的合法權(quán)益給予保護(hù),同時(shí)《森林法》第15條對森林、林木、林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股或作為出資、合作條件也作了規(guī)定。針對林區(qū)實(shí)際,為更有效地調(diào)動廣大農(nóng)牧民和全社會造林護(hù)林的積極性,促進(jìn)林業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展,應(yīng)當(dāng)通過進(jìn)一步立法來調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益機(jī)制,實(shí)行誰投資、誰治理、誰開發(fā)、誰受益,允許繼承和轉(zhuǎn)讓,多種經(jīng)濟(jì)成分并存,多種經(jīng)營方式并有。積極推行股份合作制,鼓勵(lì)社會各部門、單位和個(gè)人,以土地、勞力、資金、種苗、技術(shù)機(jī)械等作價(jià)入股,合作治理開發(fā),共同投入,共同管理,共同受益。對荒山、荒溝、荒沙、荒灘等,要積極鼓勵(lì)和推行家庭承包、聯(lián)戶承包、集體開發(fā)、股份合作和拍賣使用權(quán)等多種形式,加快治理開發(fā)。實(shí)行優(yōu)惠政策,扶持生態(tài)建設(shè),如凡因治山、治沙、治溝等而新增的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)收入在一定時(shí)期內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅。

5.3 加強(qiáng)政府統(tǒng)一管理,理順部門之間的關(guān)系

生態(tài)建設(shè)是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程,要統(tǒng)一規(guī)劃,合理布局,要把農(nóng)業(yè)、水利、交通、市政園林等部門的規(guī)劃統(tǒng)一到政府的規(guī)劃范圍內(nèi),不允許各自為政,要讓各部門各司其職、各負(fù)其責(zé)、各盡其力、各記其功。宣傳部門積極組織各種媒體,廣泛宣傳大造林運(yùn)動在新農(nóng)村建設(shè)中的重要作用以及各地創(chuàng)建綠色家園的主要做法、工作成效和典型經(jīng)驗(yàn),營造良好的輿論氛圍;團(tuán)委要結(jié)合開展“保護(hù)母親河”、“家園清潔青年活動”,在城鄉(xiāng)積極倡導(dǎo)大種名貴樹,推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綠化美化;婦聯(lián)要積極開展“巾幗綠色家園”活動,動員農(nóng)村廣大婦女綠化美化家園;農(nóng)業(yè)部門是造林綠化的業(yè)務(wù)主管部門,應(yīng)主動承擔(dān)起我市林業(yè)五大工程建設(shè)的技術(shù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及沿海防護(hù)林風(fēng)口造林等任務(wù);交通部門要負(fù)責(zé)高速公路、鐵道、國道、省道兩側(cè)紅線范圍內(nèi)的綠化工作;水利部門負(fù)責(zé)重點(diǎn)水域周邊綠化;國土和市政園林部門要分別負(fù)責(zé)“青山掛白”治理和鄉(xiāng)村公園建設(shè);縣道和鎮(zhèn)村道路兩側(cè)綠化由所在鎮(zhèn)、街道負(fù)責(zé)。各鎮(zhèn)、街道和市直有關(guān)職能部門要對各自承擔(dān)的項(xiàng)目任務(wù)進(jìn)行全面調(diào)查摸底,科學(xué)規(guī)劃,重點(diǎn)明確今年造林的主要任務(wù),并認(rèn)真組織實(shí)施。

5.4 采取有力措施,嚴(yán)格執(zhí)行森林采伐限額和林地

保護(hù)管理制度

《森林法》規(guī)定的森林采伐限額和林地保護(hù)管理制度,是森林資源保護(hù)和管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依法憑證采伐、憑證運(yùn)輸、憑證經(jīng)營加工木材制度,減少森林資源消耗,對超限額消耗的地區(qū)和單位,追究其法律責(zé)任。同時(shí),進(jìn)一步完善管理措施,嚴(yán)格執(zhí)行林地總量控制和用途管制等制度,嚴(yán)格執(zhí)行征占用林地審批、補(bǔ)償制度,堅(jiān)決制止毀林開墾和亂占林地行為。

5.5 加大執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督力度,打擊違法犯罪活動

(1)加強(qiáng)各級林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),開展教育整頓,不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)和依法行政水平,嚴(yán)格執(zhí)法。

(2)建立健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,加大監(jiān)督檢查力度,對以權(quán)謀私、拘私枉法人員,嚴(yán)厲查處。

(3)繼續(xù)開展嚴(yán)打?qū)ｍ?xiàng)斗爭,對大案要案,排除阻力干擾,一查到底,決不姑息,對已積壓多年的森林案件,全面清查,爭取盡快依法查處。

(4)穩(wěn)定林業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu),充實(shí)執(zhí)法力量,健全執(zhí)法體系。不斷增加投入,逐步改善林業(yè)執(zhí)法人員的工作生活條件,切實(shí)解決好執(zhí)法人員的編制、經(jīng)費(fèi)等問題。

[1]王樹良,田曉霞.森林資源保護(hù)與發(fā)展的法學(xué)思想[J].林業(yè)科技,2001,16(1):39～43.

[2]李文偉.可持續(xù)發(fā)展的森林資源立法研究[J].河北法學(xué),2006,5(5):104～107.

[3]李蝶琳.林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和森林資源保護(hù)與管理的法律問題[EB/O L].[2010-07-01].H ttp://www.riel.W hu.edu.cn/show.asp?ID=1773.

[4]朱景暉.論明朝有利于生態(tài)環(huán)境改善的法律規(guī)定及其借鑒意義[J].鄂州大學(xué)學(xué)報(bào),2004,11(1):26～28.

[5]孔凡斌.可持續(xù)發(fā)展條件下林業(yè)法制建設(shè)若干問題的思考[J].東北林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2003,3(2):42～45.

[6]陳虹雯.淺談森林資源的法律保護(hù)[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2006(9):72～74.