閆高麗

(上海交通大學法學院,上海200240)

1 引言

任何一個部門法律的發(fā)展和完善都是依整個國家各方面的發(fā)展為依托的。美國環(huán)境法作為當代世界環(huán)境立法領(lǐng)域相對比較完善的部分,縱觀其發(fā)展歷程,也是由美國國內(nèi)一系列的因素逐步促成的。

從早期移民時代到19世紀后期,美國公眾和政府對待自然資源和環(huán)境的態(tài)度主要是開發(fā)、利用而不顧其對資源和環(huán)境的破壞。這些開發(fā)利用迅速地剝奪和毀滅了北美的原始風貌,引起了較嚴重的環(huán)境和生態(tài)問題。這個時期造成該問題的原因和背景相對復雜,有最開始的移民過來的基于生存的需要、有宗教信仰的影響,比如基督教視原始土地為“遭詛咒”的土地[1],也成為大量過度破壞性地開發(fā)原始荒野的依據(jù)。有官方政策的影響,也有對自然生態(tài)規(guī)律的無知的促使。直到20世紀初期,早先美國人對北美大陸自然資源的破壞開發(fā)開始顯露其惡果,環(huán)境問題才開始引起美國政府和民眾的擔憂。

2 促進環(huán)境法的因素

2.1 科學技術(shù)的發(fā)展

美國人對北美大陸進行開發(fā)時并不曾知曉生態(tài)規(guī)律,后來隨著科學技術(shù)的發(fā)展,尤其是生態(tài)科學的發(fā)展,使得美國國民開始意識到生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)規(guī)律,逐步對生態(tài)系統(tǒng)有了比較系統(tǒng)的認知。在這種意識的指導下,改變自己對待自然環(huán)境的態(tài)度和方式?，F(xiàn)代科學理論的新發(fā)展為人類認識自然提供新的手段,使得人類比以往任何時候都更加正確地清楚人類在自然界中的位置。

這種由科技帶來的認識上的提高直接促成了后來美國政府和公眾對生態(tài)環(huán)境認識上的改變,為后來美國政府制定相應的環(huán)境法律法規(guī)奠定了意識層面的基礎。

不可忽視的方面也包括科學技術(shù)在改善環(huán)境質(zhì)量方面所起的作用,改變生產(chǎn)技術(shù)對消除大部分的環(huán)境污染具有根本性的作用。生產(chǎn)技術(shù)的改變不僅指產(chǎn)品設計和生產(chǎn)工藝的改變,而且指產(chǎn)品運轉(zhuǎn)于其中的大系統(tǒng)的改變,例如,以公共運輸系統(tǒng)取代私人小汽車系統(tǒng),既提高運輸效率又減輕環(huán)境污染。

人類選擇的生產(chǎn)技術(shù)決定和支配自然的狀況,但是人類對生產(chǎn)技術(shù)的選擇在很大程度上是由經(jīng)濟利益,其中主要是企業(yè)的利潤所決定的。這也就決定了科學技術(shù)在改善自然生態(tài)環(huán)境方面的局限性。而且在談到科學技術(shù)時也不得不提到科技在促成環(huán)境法的發(fā)展過程中所展現(xiàn)出來的負面影響?？萍及l(fā)展帶來的更先進的技術(shù)造成的對自然生態(tài)系統(tǒng)更劇烈的破壞,先進科技生產(chǎn)出來的自然界根本無法降解的化學合成物,對生態(tài)系統(tǒng)造成了難以恢復的破壞。

2.2 環(huán)境道德的發(fā)展

20世紀70年代,美國關(guān)于環(huán)境的社會輿論的走向轉(zhuǎn)變到崇尚經(jīng)濟、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展和保護環(huán)境,一種新的環(huán)境道德逐漸樹立起來,形成強大的社會輿論。當一種觀念為很多人接受并形成強大的社會輿論的時候,這種觀念就更容易被社會的其他人接受。

這期間經(jīng)歷了許多的斗爭,包括最開始的繆爾和賽爾拉俱樂部發(fā)起的第一次保存荒野的斗爭,爭取保存加州境內(nèi)的原始山谷——約賽米特山谷的斗爭。在這場斗爭中最終實質(zhì)上是一場自然保存主義同功利自然保護主義之間的斗爭。當時的森林署長平切特1913年在眾議院公共土地委員會舉行的聽證會上的證詞中闡述了其功利主義的自然資源保護政策：整個自然資源保護政策的基本原則是利用,是把每一寸土地和它的資源投入使用,使之為大多數(shù)人服務。1970年4月22日,首次地球紀念日活動激起的持續(xù)至今的群眾性環(huán)保組織,在美國的環(huán)境保護事業(yè)中也起著巨大的作用。這些斗爭和活動的上演,一步步促使了美國公眾環(huán)境道德的轉(zhuǎn)變,在立法層面上的體現(xiàn)就是美國環(huán)境法的指導思想的轉(zhuǎn)變。美國早期的關(guān)于保護自然資源的于1872年通過的《黃石國家公園法》,該法是聯(lián)邦保護自然資源的政策和法的起源。立法者當初并沒有意識到保護自然生態(tài)的重要性,立法意圖原本是防止私人獲取或利用該地區(qū)的間歇泉、溫泉、瀑布等自然奇觀,促使國會制定該法的原因是經(jīng)濟的,而不是環(huán)境的因素。包括森林法在內(nèi)的等原本早期的關(guān)于環(huán)境保護的法律都未把保護自然資源的環(huán)境和生態(tài)學價值作為其宗旨,而國會也不過是企圖以這些法律來協(xié)調(diào)國家當前經(jīng)濟發(fā)展需求和長遠經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系,仍然是出于經(jīng)濟的考慮。

但是新的環(huán)境道德的出現(xiàn)直接促使了美國公眾環(huán)保意識的轉(zhuǎn)變,立法層面的體現(xiàn)就是美國環(huán)境政策法等法律指導思想和立法宗旨也出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。開始側(cè)重于純粹的環(huán)境保護,而不單是為了經(jīng)濟的發(fā)展。

2.3 環(huán)境政策的轉(zhuǎn)變

美國政府對待環(huán)境問題的政策隨著科學技術(shù)的發(fā)展和環(huán)境道德的轉(zhuǎn)變也開始做出了一系列的轉(zhuǎn)變。由早期的鼓勵大規(guī)模過渡性開發(fā)荒野、森林到后來的保護性政策,在立法層面上都有所體現(xiàn)。美國環(huán)境政策的一個鮮明特點就是政策的導向和總統(tǒng)有直接的聯(lián)系。從富蘭克林?羅斯福時代美國政策體現(xiàn)出的強烈的支持環(huán)保的色彩,到里根總統(tǒng)時期對環(huán)境保護經(jīng)費支出的大幅削減,使得美國的環(huán)境政策體現(xiàn)出相對不穩(wěn)定性。從長期來看,美國環(huán)境政策的走向與本國的經(jīng)濟狀況有直接的聯(lián)系,經(jīng)濟發(fā)展迅速時期就比較注重環(huán)境保護,但是在經(jīng)濟發(fā)展低緩期就削減環(huán)保支出。但是相對來說,整個環(huán)境政策的趨勢還是趨向于慢慢向環(huán)境保護側(cè)重。政府的政策導向肯定會在立法層面有所體現(xiàn)。

而且環(huán)境政策是由政府的行政機關(guān)來具體實施的,美國的政治體制也決定了政策執(zhí)行的廣泛性和有效性。

2.4 環(huán)保團體的發(fā)展

1892年繆爾創(chuàng)立的塞爾拉俱樂部,后來越來越多的環(huán)保團體相繼出現(xiàn),對美國環(huán)保事業(yè)的促進發(fā)揮了巨大的作用。主要體現(xiàn)在這些環(huán)境保護團體發(fā)起的環(huán)境公益訴訟,比如1965年的保護哈德遜河案件,開創(chuàng)了美國公民環(huán)保團體起訴先河;1972年,賽爾拉俱樂部起訴聯(lián)邦環(huán)保局,指控某些州的含有允許空氣質(zhì)量降級內(nèi)容的實施方案和決定違反聯(lián)邦清潔空氣法,這項訴訟直接導致了國會在《清潔空氣法》中增補一項關(guān)于“防止空氣質(zhì)量嚴重惡化”的規(guī)定;以及包括一些環(huán)保團體在公眾場合舉行宣講會、展覽等活動;環(huán)保團體的成員為公眾提供的免費咨詢業(yè)務、以及大的環(huán)保團體在議會進行的游說活動,等等,都有力地促進了聯(lián)邦和州的環(huán)境立法的發(fā)展。

2.5 政治體制的保障

眾所周知,美國的三權(quán)分立體制為其司法的獨立提供了近乎完美的保障。而美國判例法制度也為普通公眾能夠影響立法進程提供了巨大的空間。美國公民環(huán)境訴訟制度正是如此。普通公民訴的環(huán)境權(quán)受到影響可以從過訴訟的渠道得到很好的解決,而不必去考慮強大的行政權(quán)力的干涉。法院從原先對環(huán)境公民訴訟原告資格的嚴格限制到逐步放寬無形之中有力促進了美國環(huán)境法的完善,尤其是一些典型的案例對后來環(huán)境公民訴訟的完善更是不可低估。

美國國家體制在環(huán)境保護領(lǐng)域的優(yōu)勢還可以體現(xiàn)在環(huán)境影響評價制度上。美國在1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》在世界范圍內(nèi)開創(chuàng)性地規(guī)定了環(huán)境影響評價制度,通過對政府行政行為加入“環(huán)境保護因素”的考察等一系列規(guī)則制度的改變,使得在全國無論是聯(lián)邦政府還是各州政府的行政行為都最大程度地履行了環(huán)境保護的義務。制度貫徹得如此徹底是和其國家體制密切相關(guān)的。

3 結(jié)語

綜上,美國環(huán)境法的形成和發(fā)展是一個動態(tài)的不斷變化和完善的過程,期間受到許多因素的影響,甚至還包括一些經(jīng)濟制度和政治體制等因素的影響。但是以上5個方面是我在閱讀《美國環(huán)境法》概論這本書時初步整理出來的相對比較重要的幾方面。當然,這些方面在促進美國環(huán)境法的形成和發(fā)展方面還存在很多缺陷,仍然需要靠不斷的發(fā)展來完善。

[1]王 曦.美國環(huán)境法概論[M].武漢：武漢大學出版社,1992.