阮履云,張 勇

(1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)土地管理學(xué)院,武漢430070;2.武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,武漢430071)

1 引言

1999年,國土資源部將城市土地集約利用調(diào)查與評價列為國土資源大調(diào)查的一項(xiàng)重要內(nèi)容,選擇了福州、天津、包頭、長春、濟(jì)南、義烏、南京等7個試點(diǎn)城市開展城市土地集約利用潛力評價,拉開了城市土地集約利用評價的序幕[1]。城市發(fā)展歷史、區(qū)域傳統(tǒng)文化、人們的審美觀、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要以及區(qū)域政策導(dǎo)向等均對城市土地集約利用評價的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生影響,導(dǎo)致不同城市土地集約利用評價的標(biāo)準(zhǔn)很難制定[2]。對于開發(fā)區(qū)土地集約利用評價,其標(biāo)準(zhǔn)主要由各評價指標(biāo)的理想值確定。評價指標(biāo)理想值又稱為標(biāo)準(zhǔn)值、合理值或適宜值。理想值確定的高低直接影響到開發(fā)區(qū)土地集約利用的評價結(jié)果。理想值確定得過高,土地集約利用評價結(jié)果就低,反之亦然。因此理想值確定的適當(dāng)與否對開發(fā)區(qū)土地利用集約評價甚為關(guān)鍵。

2 理想值確定的原則

理想值應(yīng)依照節(jié)約集約用地原則,在符合有關(guān)法律法規(guī)、國家和地方制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等要求的前提下,結(jié)合開發(fā)區(qū)實(shí)際確定。當(dāng)采用相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為確定理想值的依據(jù)時,應(yīng)注意評價對象涉及的指標(biāo)理想值與相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)據(jù)口徑等方面的對應(yīng)關(guān)系。理想值原則上不應(yīng)小于現(xiàn)狀值[3]。

在研究土地集約利用問題時,要充分考慮評價區(qū)域所處地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異及其土地利用的可持續(xù)發(fā)展趨勢。在確定評價指標(biāo)理想值時應(yīng)考慮以下幾點(diǎn)。

(1)土地集約利用是一個動態(tài)變化的過程,具有時間性。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們需求的變化,以及土地利用技術(shù)的提高,土地利用總是不斷地向更合理的利用方式轉(zhuǎn)變[4]。因此,從這個意義上來說,作為土地集約利用評價指標(biāo)的理想值是動態(tài)變化的,具有時間性。

(2)土地集約利用情況具有地域性,理想值的確定也具有地域性。我國幅員廣闊,區(qū)域特征明顯,各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大,并且不同性質(zhì)和功能的開發(fā)區(qū)對土地集約利用的要求也不一致,不可能用一樣的標(biāo)準(zhǔn)去衡量所有開發(fā)區(qū)的土地集約水平。因此,對不同的開發(fā)區(qū)應(yīng)因地制宜采取不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)[5,6]。

3 理想值確定的若干方法

3.1 文件資料法

文件資料法是指參考國家或地方出臺的若干關(guān)于土地利用的文件標(biāo)準(zhǔn)確定理想值的方法。目前,我國關(guān)于土地集約利用的多項(xiàng)指標(biāo)曾出臺過很多相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)性的文件。在土地集約利用評價中,對于有很重要的參考價值的數(shù)據(jù),可以直接將各種規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和政策控制目標(biāo)作為評價指標(biāo)的理想值,或者參照國家制定的相關(guān)相近的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和政策控制目標(biāo)確定評價指標(biāo)的理想值。同時,地方政府特別是省級人民政府也制定了大量的關(guān)于本轄區(qū)土地利用的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和政策控制目標(biāo)。這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該成為土地集約利用評價指標(biāo)理想值確定的最重要來源和依據(jù)。

3.2 專家咨詢法

專家咨詢法也是現(xiàn)在應(yīng)用比較廣泛的一種方法,主要利用專家們的知識、經(jīng)驗(yàn)和分析判斷能力去確定理想值。選定一定數(shù)量的有代表性的專家學(xué)者(以10～40人為宜,選取的專家應(yīng)當(dāng)總體權(quán)威程度高、代表面廣,對評價區(qū)域相當(dāng)了解,可以包括政府人員、高校老師等專業(yè)人才[7]),以調(diào)查表的形式將問卷發(fā)放給選定的專家,在得到專家們反饋的結(jié)果后,統(tǒng)計分析,確定每一個指標(biāo)的理想值,或者組織專家們以討論會的形式確定理想值。

3.3 先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)法

先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)法就是借鑒國內(nèi)外土地節(jié)約集約利用經(jīng)驗(yàn)或已試點(diǎn)開發(fā)區(qū)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),確定各評價指標(biāo)理想值的方法。已開展土地集約利用評價的開發(fā)區(qū)很多經(jīng)驗(yàn)值以及全國城鎮(zhèn)地籍調(diào)查中土地利用情況的各項(xiàng)指標(biāo)值,都可以成為理想值確定的重要依據(jù)。從城市發(fā)展的歷程上看,西方發(fā)達(dá)國家在城市發(fā)展規(guī)劃以及土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)也具有很重要的參考意義。

3.4 發(fā)展趨勢法

發(fā)展趨勢法是以開發(fā)區(qū)發(fā)展的遠(yuǎn)景規(guī)劃為基礎(chǔ),在遵循節(jié)約集約、合法合規(guī)用地原則的前提下,結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和趨勢估測指標(biāo)理想值,趨勢估計期限宜為3～5年,或者對某一評價指標(biāo)的歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行計量分析,確定其未來5～10年的趨勢值,參照這一趨勢值設(shè)置該指標(biāo)的理想值。

3.5 目標(biāo)值法

目標(biāo)值法是指結(jié)合國家、區(qū)域、開發(fā)區(qū)等國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃等目標(biāo),結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、有關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)政策等,確定指標(biāo)理想值或者以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ),結(jié)合評價區(qū)域發(fā)展的實(shí)際情況,確定各項(xiàng)指標(biāo)的目標(biāo)值,目標(biāo)值即該評價指標(biāo)的理想值。

3.6 最大(小)值法

最大(小)值法是指對于某一評價指標(biāo),選用現(xiàn)狀值的最大(小)值作為評價指標(biāo)的理想值,對現(xiàn)狀值進(jìn)行無量綱化處理。

評價中選用極大(小)值標(biāo)準(zhǔn)化方法來處理原始數(shù)據(jù),其計算公式如下：

其中,Dij為第ij項(xiàng)指標(biāo)因子的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值;Bij為第ij項(xiàng)指標(biāo)因子的現(xiàn)狀值;Mij為第ij項(xiàng)指標(biāo)因子的最大(小)值[8]。

3.7 平均值法

平均值法是指將該項(xiàng)評價指標(biāo)的平均值作為理想值。參加評價的開發(fā)區(qū)不是孤立的,是評價體系中的評價單元,可以將所有評價單元組成一個系統(tǒng)。對于建立的評價指標(biāo),選取這些指標(biāo)現(xiàn)狀值的平均值作為理想值。以平均值法確定理想值時,還是要充分結(jié)合評價區(qū)域的特點(diǎn),實(shí)際問題具體分析。

4 實(shí)例研究——以武漢市某國家級開發(fā)區(qū)為例

4.1 項(xiàng)目區(qū)概況

武漢市某國家級開發(fā)區(qū)地處東湖之濱,橫跨武昌區(qū)、洪山區(qū)、江夏區(qū)。北靠東湖南岸的大專院校及國家重點(diǎn)科研單位群,南接湯遜湖,西臨南湖和關(guān)山機(jī)電工業(yè)區(qū),東至武漢市總體規(guī)劃確定的三環(huán)線。開發(fā)區(qū)對外交通發(fā)達(dá),道路貫穿南北。開發(fā)區(qū)以光電子信息產(chǎn)業(yè)為核心,綜合了教育、科研、生產(chǎn)和生活等各功能組團(tuán),形成了以光電子信息產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo),能源環(huán)保、生物工程與新醫(yī)藥、新材料、機(jī)電一體化和高科技農(nóng)業(yè)競相發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局。

4.2 評價指標(biāo)體系的建立

開發(fā)區(qū)評價指標(biāo)的確定參考國家的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評價應(yīng)從土地利用狀況、用地效益和管理績效3個方面開展。指標(biāo)體系分為目標(biāo)層,子目標(biāo)層,指標(biāo)層。上一次控制(包含)下一層的指標(biāo),下一次指標(biāo)屬于上層指標(biāo)的具體分解。采用層次的模式確定評價指標(biāo)體系,可以有效解決指標(biāo)層間相關(guān)聯(lián)的問題,又可以保證指標(biāo)體系的完備性與獨(dú)立性。具體指標(biāo)體系如表1所示。

表1 開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評價指標(biāo)體系

4.3 理想值確定

4.3.1 理想值確定參考資料

表2 土地集約程度評價指標(biāo)理想值參考資料

4.3.2 理想值確定方法

總體上該典型開發(fā)區(qū)設(shè)置評價指標(biāo)理想值采用的是目標(biāo)值法、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)法和專家咨詢法。具體實(shí)現(xiàn)方法主要有3類,對于評價指標(biāo)有國家或地方標(biāo)準(zhǔn)的,其理想值采用或參照國家、地方設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)值,并結(jié)合開發(fā)區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行修正;對于有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值或同區(qū)域特征的各項(xiàng)指標(biāo)值作為參考的,以該參考值為基礎(chǔ)通過修正得到理想值;對于區(qū)域特點(diǎn)明顯,有明顯的地域性限制的評價指標(biāo),不能參考其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的,通過咨詢專家意見的方式設(shè)置理想值。

(1)土地開發(fā)率、供應(yīng)率及建成率。土地開發(fā)率是指已達(dá)到供地條件土地面積與不可建設(shè)土地以外土地面積的比例,盡管現(xiàn)行政策中沒有規(guī)定相關(guān)的目標(biāo)值,但是對于開發(fā)區(qū)而言,參考專家意見,對于可供應(yīng)的土地,應(yīng)以全部開發(fā)為好。故土地開發(fā)率取值100%。土地開發(fā)率是指已供應(yīng)國有建設(shè)用地面積與已達(dá)到供地條件的土地面積的比例,現(xiàn)行政策也沒有規(guī)定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)值,也采用專家咨詢法的方式確定土地供應(yīng)率。經(jīng)過一到兩輪的探討,專家認(rèn)為土地供應(yīng)率也以全部供應(yīng)為好,故土地開發(fā)率取值100%。土地建成率是指已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積與已供應(yīng)國有建設(shè)用地面積的比例,參考國家相關(guān)的政策要求和專家意見,對于供應(yīng)的國有土地,最好不要閑置土地,對于閑置土地的要繳納土地閑置金或予以回收。故土地建成率也以全部建成為理想狀態(tài),理想值確定為100%。

(2)工業(yè)用地率及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地率。工業(yè)用地率是指已建成工礦倉儲用地面積與已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的比例,對于工業(yè)用地率,參考國內(nèi)相關(guān)的數(shù)據(jù),城市工業(yè)用地率在15%～25%,開發(fā)區(qū)由于其特殊性工業(yè)工地率一般較高,在30%～70%之間,結(jié)合相關(guān)實(shí)際情況,開發(fā)區(qū)工業(yè)用地率取61.8%。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地率是指已建成的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地面積與已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的比值。參考國內(nèi)相關(guān)經(jīng)驗(yàn),高新產(chǎn)業(yè)用地率理想值一般定為30%左右。但是由于該開發(fā)區(qū)已高新產(chǎn)業(yè)為主,參考專家經(jīng)驗(yàn)和開發(fā)區(qū)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃,高新產(chǎn)業(yè)用地率取50%。

(3)綜合容積率及建筑密度。綜合容積率是指已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)的總建筑面積與已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的比值。參考《全國重點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與潛力評價(一)》中綜合容積率的數(shù)值,試點(diǎn)區(qū)域綜合容積率在0.3～1.1之間,本評價中理想值取最大值,綜合容積率為1.1。建筑密度是指已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)的建筑基底總面積與已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的比值。參考《全國重點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與潛力評價(一)》中相關(guān)數(shù)值,結(jié)合開發(fā)區(qū)發(fā)展定位對于綠化的要求,建筑密度取試點(diǎn)區(qū)域最大值,故建筑密度取40.71%。

(4)工業(yè)用地綜合容積率及建筑密度。工業(yè)用地綜合容積率是指已建成工礦倉儲用地上的總建筑面積與已建成工礦倉儲用地面積的比例。根據(jù)國土資源部《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》(國土資發(fā)[2008]24)相關(guān)規(guī)定和已開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價的開發(fā)區(qū)數(shù)值,工業(yè)用地綜合容積率取1.24。工業(yè)用地建筑密度是指已建成工礦倉儲用地上的建筑基底總面積與已建成工礦倉儲用地面積的比例。參考《全國重點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與潛力評價(一)》數(shù)據(jù),工業(yè)用地建筑密度一般在16%～31%,但是開發(fā)區(qū)明顯比這個比例高?？紤]該開發(fā)區(qū)的特點(diǎn),以及相關(guān)開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值,工業(yè)用地建筑密度取46.08%。

(5)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度及工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度。工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度是指累計工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額與已建成工礦倉儲用地面積的比值。參考國家發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)區(qū)投入強(qiáng)度,北京開發(fā)區(qū)為7950萬元/hm2,深圳開發(fā)區(qū)為7890萬元/hm2,天津開發(fā)區(qū)為7470萬元/hm2,大連開發(fā)區(qū)為6390萬元/hm2,故將開發(fā)區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度取7000萬元/hm2。工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度是指開發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值與已建成工礦倉儲用地面積的比值。根據(jù)中國城市開發(fā)區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出效益數(shù)據(jù)調(diào)查,工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度在159.7萬～11572.5萬元/hm2之間[9],考慮到高新開發(fā)區(qū)產(chǎn)出強(qiáng)度應(yīng)該相對較高,故理想值定為13000萬元/hm2。

(6)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度是指高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地面積的比值。該國家開發(fā)區(qū)內(nèi),主要是高新產(chǎn)業(yè),以光電子信息產(chǎn)業(yè)為核心。經(jīng)過對區(qū)內(nèi)典型企業(yè)的調(diào)查分析,將高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度理想值定為14000萬元/hm2。

(7)到期項(xiàng)目用地處置率。到期項(xiàng)目用地處置率是指累計有償使用且已到期并已處置的項(xiàng)目用地面積與累計有償使用且已到期項(xiàng)目用地總面積的比值。根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定,到期項(xiàng)目用地處置率理想值定為100%。

(8)閑置土地處置率及土地有償使用率。閑置土地處置率是指累計已處置的閑置土地總面積與累計閑置土地總面積的比值。同樣,閑置土地處置率理想值定為100%。土地有償使用率是指累計有償使用的項(xiàng)目用地面積與已供應(yīng)國有建設(shè)用地面積的比值。推行國有土地有償使用、建立和發(fā)展土地市場,讓市場在土地資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用是我國經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要內(nèi)容,也是我國現(xiàn)行土地法律法規(guī)和政策的重要目標(biāo)。參考專家意見,土地有償使用率理想值定為65%。

(9)土地招拍掛率。土地招拍掛率是指累計通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓的土地總面積與累計已出讓土地總面積的比值。由于我國土地市場還不完備,對于商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地,必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓外,其他沒做硬性要求。而且相關(guān)規(guī)定出臺時間較晚,土地招拍掛率的比重較低。參考國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)值及咨詢專家,土地招拍掛率理想值定為18.24%。

表3 評價指標(biāo)理想值及確定方法

5 結(jié)語

盡量采用多種方法確定理想值,使理想值的確定與評價區(qū)域?qū)嶋H情況相貼切。理想值的確定是個很關(guān)鍵的工作,直接影響到土地集約利用評價結(jié)果的高低。在理想值的確定過程中,具體問題具體分析,多種方法相結(jié)合,用最合適的方法去解決最適宜的問題。全國應(yīng)分區(qū)域給定各評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值的參考值,使土地集約利用評價結(jié)果區(qū)域內(nèi)具有可比性。建議在充分調(diào)研和分析論證的基礎(chǔ)上,結(jié)合各地域的實(shí)際情況,國家或省級土管部門按照“自下而上和自上而下”相結(jié)合的原則在省域范圍內(nèi)統(tǒng)一設(shè)置評價指標(biāo)理想值,在實(shí)際的評價過程中可以采用該標(biāo)準(zhǔn)值或者采用“標(biāo)準(zhǔn)值+修正數(shù)”作為理想值,這樣也可以使各個區(qū)域的土地集約利用結(jié)果具有一定的對比性。

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