廖廣斌

(達(dá)州市鳳凰山風(fēng)景名勝區(qū)管理所,四川達(dá)州635000)

1 風(fēng)景名勝區(qū)的現(xiàn)狀

1.1 資源現(xiàn)狀

風(fēng)景名勝資源指具有觀賞、文化或科學(xué)價值的山河 、湖海、地貌、森林 、動植物、化石、特殊地質(zhì) 、天文氣象等自然景物和文物古跡、革命紀(jì)念地、歷史遺址、園林、建筑、工程設(shè)施等人文景物和他們所處環(huán)境以及風(fēng)土人情等。我國幅員廣闊,歷史悠久,擁有眾多珍貴的自然文化遺產(chǎn),諸如以革命紀(jì)念地為主題的井岡山、以宗教寺廟為主題的峨眉山、以湖泊為主的杭州西湖及以自然山水為主的桂林漓江等風(fēng)景名勝區(qū)。到2009年12月,中國國家級風(fēng)景名勝區(qū)已達(dá)208處,其中22處被列入聯(lián)合國教科文組織《世界遺產(chǎn)名錄》,省級風(fēng)景名勝區(qū)達(dá)698處。相對世界而言,我國的風(fēng)景名勝資源是豐富的,其資源特點與文化內(nèi)涵享譽海內(nèi)外。

1.2 管理現(xiàn)狀

風(fēng)景名勝是不可再生的稀缺資源,因為保護(hù)不力,使得很多的資源被荒廢或被人為破壞。國務(wù)院于1987年6月10日頒布實施了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》。2006年12月1日,由建設(shè)部、國務(wù)院重新修訂并頒布施行了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。我國風(fēng)景名勝區(qū)管理逐步走上規(guī)范化的發(fā)展道路,中國特色的風(fēng)景名勝區(qū)管理體系已經(jīng)形成,明確由縣級以上人民政府,具體負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)與管理工作。

2 資源管理存在的問題

2.1 區(qū)域劃分問題

通常情況下,對劃定的風(fēng)景名勝區(qū)范圍應(yīng)當(dāng)打樁立界,并明確相應(yīng)的外圍保護(hù)帶的范圍。然而,很多地區(qū)不僅沒有明確界定,其外圍保護(hù)區(qū)域內(nèi)房屋建設(shè)、山體開挖以及項目開發(fā)等項目開發(fā)混亂。就以四川達(dá)州鳳凰山為例,因其自然優(yōu)美,富含歷史文化,與城市零距離,是市民健身、休閑以及登高游樂的好去處。政府十分重視鳳凰山的發(fā)展,封山育林并開始相應(yīng)的系統(tǒng)規(guī)劃,并以“元稹文化”為主脈,實施“名山、名人、名節(jié)”的發(fā)展戰(zhàn)略,逐年投入資金,打造出了鳳凰樓、送君亭、紅軍亭、元稹紀(jì)念館以及六相廣場等著名景點,主景核心區(qū)內(nèi)綠樹成蔭,精品紛呈。但在景區(qū)外圍出現(xiàn)一系列如南側(cè)緊鄰主城區(qū)山邊隨意搭建的300多戶農(nóng)家樂,東邊鳳凰山公墓以及西邊不合理開采形成的高聳斷崖等不協(xié)調(diào)的“另類風(fēng)景”等問題。

2.2 管理體制問題

我國目前實行的是分級管理,屬地化為主的管理模式。城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部門和地方縣級以上城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管風(fēng)景名勝區(qū)工作,對各級風(fēng)景名勝區(qū)實行歸口管理,其主要任務(wù)是在所屬人民政府領(lǐng)導(dǎo)下,組織風(fēng)景名勝資源調(diào)查和評價,申報審定風(fēng)景名勝區(qū),組織編制和審批風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃,制定管理法規(guī)和實施辦法,監(jiān)督和檢查風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、建設(shè)、管理工作。從主管部門來看,全國各地設(shè)置各不相同,主管部門有建設(shè)局、旅游局、文化局、園林局、林業(yè)局、民宗局、街道辦事處甚至還有企業(yè)單位,這種不太嚴(yán)格的政府職能劃分,一定程度上削弱了對風(fēng)景名勝資源的保護(hù)力度,限制了風(fēng)景區(qū)的發(fā)展。

2.3 規(guī)劃問題

強化、建立和完善風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃體系,確立風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的權(quán)威,是當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)的首要任務(wù),以下3種現(xiàn)象必須引起高度重視。

(1)在無明確總體規(guī)劃的前提下,對風(fēng)景區(qū)進(jìn)行控制性規(guī)劃和修詳細(xì)規(guī)劃,致使主題偏離,比例失調(diào)甚至功能雜亂等現(xiàn)象。

(2)待規(guī)劃通過時,區(qū)域內(nèi)的一些項目已經(jīng)建成或正開工建設(shè),即使有不合理的或者需要調(diào)整的地方,根本得不到及時的完善和修編,規(guī)劃明顯滯后。

(3)有一系列規(guī)劃而不認(rèn)真執(zhí)行,不按規(guī)劃或者隨意修改規(guī)劃,浪費大量財力,影響了風(fēng)景名勝區(qū)的整體效果。

2.4 定位問題

風(fēng)景名勝區(qū)在定位上概念模糊?，F(xiàn)在有公園、風(fēng)景區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)、旅游風(fēng)景區(qū)以及風(fēng)景名勝區(qū)等幾種慣用名稱,概念之間看似相近,卻相互區(qū)別。概念認(rèn)識上的模糊不清,影響人們對風(fēng)景區(qū)的正確認(rèn)識。因此主管部門應(yīng)該從行業(yè)的角度予以規(guī)范,以便更加明晰風(fēng)景名勝區(qū)的功能定位。

2.5 宣傳力度不夠

針對地方經(jīng)濟和地域特點,筆者曾在云南麗江、四川達(dá)縣真佛山、海南三亞以及江蘇連云港等地用詢問的方式做過調(diào)查,累計詢問人數(shù)318人,29%表示不了解什么是風(fēng)景名勝區(qū);35%認(rèn)為是旅游開發(fā);28%認(rèn)為是公園;8%認(rèn)為是具有風(fēng)景和人文景觀的景區(qū),這些數(shù)據(jù)顯示出,人們對風(fēng)景名勝區(qū)的了解和認(rèn)知還處于一個相對陌生的階段。所以利用各種途徑,加大宣傳,使風(fēng)景名勝深入民心,家喻戶曉,是當(dāng)前政府部門必須重視的一個緊迫問題。

3 資源管理存在的問題的原因分析

(1)在勘界時流于形式,沒有在必要的地方設(shè)置醒目樁界。

(2)體制不順,風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)以及外圍保護(hù)帶內(nèi)的建設(shè)活動沒有一并納入統(tǒng)一管理和報批。

(3)受利益驅(qū)動,對風(fēng)景名勝的管理不按照條例遵循,常把風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)理解成是狹義上的“旅游開發(fā)”。職能部門規(guī)劃意思淡薄,缺乏前瞻性。

(4)受地方財力的影響,用于規(guī)劃的專項資金不到位,或是不愿意花更多的錢聘請資質(zhì)更高更有實力的單位來編制優(yōu)秀的風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃。

(5)受歷史因素的影響,重旅游開發(fā),輕資源保護(hù)的現(xiàn)象依然存在。某些地區(qū)對風(fēng)景名勝區(qū)定位不準(zhǔn),監(jiān)管不力,是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的最根本原因。

4 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路與對策

4.1 加強規(guī)劃建設(shè)

在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi),總體規(guī)劃、景區(qū)規(guī)劃、重點地段和節(jié)點的詳細(xì)規(guī)劃是相互聯(lián)系、不斷深化的系統(tǒng),從而保證總體規(guī)劃原則的落實,真正做到風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)保護(hù)和建設(shè)內(nèi)容的定性、定量和定位。相關(guān)部門在組織規(guī)劃評審時,要充分準(zhǔn)備,要充分尊重并廣泛聽取專家的意見,特別針對景區(qū)內(nèi)重要節(jié)點的處理,標(biāo)志性建筑的修建,應(yīng)反復(fù)論證,科學(xué)決策,并根據(jù)公示期間群眾的意見,對規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。

4.2 重視景區(qū)生態(tài)、人文景觀保護(hù)

風(fēng)景名勝區(qū)的范圍劃定后,必須保護(hù)先行,措施到位,對瀕臨絕跡的資源,如古跡、碑刻和天然景觀等,應(yīng)充分重視,加以保護(hù)。對歷史文化遺產(chǎn)盡可能遵循原跡,對自然風(fēng)景盡可能遵循原貌,保護(hù)應(yīng)優(yōu)先于建設(shè),這樣才能有效地維護(hù)好風(fēng)景名勝的資源價值和觀賞價值。

4.3 加強體制建設(shè)

風(fēng)景名勝區(qū)歸口管理應(yīng)按照《條例》規(guī)定統(tǒng)一調(diào)整更新,由縣級以上人民政府賦予管理機構(gòu)相應(yīng)的行政職能,具體主管風(fēng)景名勝區(qū)的全面工作,按照“科學(xué)規(guī)劃,統(tǒng)一管理,嚴(yán)格保護(hù),永續(xù)利用”的原則有序推進(jìn)。

4.4 加大資金投入

資金投入是能否建設(shè)好風(fēng)景名勝區(qū)的重要保證。資金來源主要可采取兩種形式,一是國家財政,主要針對景區(qū)內(nèi)的公益類建設(shè),可逐年投入,分片打造;二是民間資金,主要針對問題多,矛盾突出的項目,可制定相關(guān)優(yōu)惠政策,招商引資,既能有效回避突出矛盾,又能加快建設(shè),促成多方共同收益。

4.5 利用景區(qū)門票進(jìn)行調(diào)控

風(fēng)景名勝資源屬國家資源,需有償使用,條例規(guī)定風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)實行門票管理。一定程度上講,門票是風(fēng)景名勝區(qū)資源價值的象征,也是加強管理的重要手段之一。近年來,由于“過度旅游”導(dǎo)致國內(nèi)不少景區(qū)遭到不同程度的破壞,一些景區(qū)紛紛采取措施予以補救,如桂林旅游景區(qū)通過提價來調(diào)控人流量,黃山風(fēng)景區(qū)則實施AB線路,A線和B線不同時開放。我國風(fēng)景區(qū)門票收入為行政事業(yè)性收費,一方面增加旅游收入,另一方面相對控制了游客數(shù)量,減少了人滿為患對景區(qū)內(nèi)資源設(shè)施的破壞。四川蜀南竹海風(fēng)景名勝區(qū)、貴州紅楓湖風(fēng)景名勝區(qū)等地實行淡旺季門票價格的決策是根據(jù)自然景區(qū)季節(jié)差異以及游客的旅游習(xí)慣,調(diào)控游客數(shù)量的作價辦法,有效較低了景區(qū)資源的保護(hù)難度。所以,是否取消門票,優(yōu)惠門票,要審時度勢,要權(quán)衡利弊,因地制宜,慎重決策,多方聽證,以確保風(fēng)景名勝這一稀缺資源能夠得以合理的永續(xù)利用。