王殿波，肖景仁

桓仁縣水務(wù)局，遼寧本溪 117200

渾江發(fā)源于吉林省通化市境內(nèi)山區(qū)，由西北向東南流入遼寧省東部山區(qū)，在桓仁縣境內(nèi)流長(zhǎng)161.8km，是整個(gè)渾江流段的中下游，河砂資源豐富。流域面積在100萬km2以上的渾江干支河流共有10條，構(gòu)成桓仁縣境內(nèi)的渾江水系，各河流中下游到入江口河砂資源儲(chǔ)量很大。20世紀(jì)70年代到80年代，河道管理范圍內(nèi)采砂方式基本上還是人工開采，到了20世紀(jì)90年代以后，隨著建筑市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，河道砂石的需求量越來越大，采砂設(shè)備越來越先進(jìn)，大型挖掘機(jī)和鏟車進(jìn)入采砂市場(chǎng)，河砂篩分設(shè)備機(jī)械化，采砂能力大大增強(qiáng)，采砂規(guī)模越來越大，采挖河砂過程對(duì)河床、堤防、引水及生物工程造成不同程度毀壞和影響，客觀要求加強(qiáng)采砂管理秩序，嚴(yán)格管理制度。

1 河道違法采砂的原因

1）全社會(huì)沒有廣泛形成依法管理河道和依法行政的觀念意識(shí)，在很多人頭腦里存在這樣的觀念：河道粗放天然，少量采砂無所謂，大量采挖河砂憑僥幸；

2）河砂在成為高利潤(rùn)商品的今天，社會(huì)各層面趨之若鶩，參與采挖河砂者構(gòu)成復(fù)雜，在采挖河砂行業(yè)里形成錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系；3河道采砂處罰手段偏軟，缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制措施。

2 河道采砂出現(xiàn)的新情況給河道采砂管理造成巨大壓力

1）建筑市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，2007年在我縣境內(nèi)開工修建了“東水西調(diào)”大伙房疏水工程，2008年底國(guó)家開工修建的“兩高一鐵”工程（即國(guó)家建設(shè)途徑桓仁的兩條高速公路和一條鐵路工程），工期都在四年以上，工程使用河砂量都很大，審批開采砂場(chǎng)數(shù)量巨增，加大了河道采砂管理“庫容”。

2）違法采砂者在執(zhí)法打擊下更加詭秘狡詐，研究水行政主管部門執(zhí)法工作規(guī)律，鉆執(zhí)法管理的空子。利用夜間、雙休日和“五一”“十一”長(zhǎng)假等休息日偷采河砂混合料，加大了執(zhí)法的管理工作量、執(zhí)法成本、執(zhí)法難度和執(zhí)法人員危險(xiǎn)系數(shù)，要求遏制盜采河砂的日常管理措施和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。

3）現(xiàn)今的采砂設(shè)備先進(jìn)，采砂能力強(qiáng)，呈現(xiàn)機(jī)械化流水作業(yè)。挖掘機(jī)迅速采挖，大型翻斗車運(yùn)送加工場(chǎng)地，滾龍篩分機(jī)分選，鏟車裝載成品和棄料。從混合砂料到商品料，工序簡(jiǎn)短精良，砂子和不同礫徑石子兒皆然分離開來，如此采砂能力對(duì)采砂審批規(guī)劃無論是采挖范圍還是采挖時(shí)限，均提出更嚴(yán)格更標(biāo)準(zhǔn)的管理要求。

4）目前，對(duì)違法采挖河砂者僅靠《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定程序處罰，適應(yīng)不了河道采砂管理實(shí)際要求，主要是缺乏主動(dòng)性和機(jī)動(dòng)高效性。以當(dāng)今挖掘機(jī)等機(jī)械設(shè)備采挖河砂能力盜采河砂混合料幾天可達(dá)上萬立方米，如果一經(jīng)發(fā)現(xiàn)不及時(shí)扣押現(xiàn)場(chǎng)的機(jī)械設(shè)備，不僅大量河砂被采走，而且違法采砂設(shè)備隨時(shí)會(huì)無影無蹤，當(dāng)事人也會(huì)隨時(shí)銷聲匿跡。時(shí)過境遷，會(huì)給執(zhí)法工作帶來很大困難。

3 非法采砂的危害性

1）在沒有規(guī)劃指導(dǎo)下，利益驅(qū)使違法者隨處濫采，致使河勢(shì)改變，河床不穩(wěn)，洪水來臨，洪流肆溢，沖毀岸邊耕地及其他財(cái)產(chǎn)；

2）濫采河砂形成大大小小淹沒人的深水坑，采掘過程不立警示牌兒，采掘完后又不平整河床，事后當(dāng)?shù)卮迕裆嫠^河或小孩兒洗澡，造成人身傷亡，后果不堪設(shè)想；

3）國(guó)家投資建設(shè)的防洪工程以及其他水工程遭到不同程度的破壞。違法者為了往河床外運(yùn)送砂料，在兩岸都是混凝土護(hù)坡或者干砌石護(hù)坡上墊筑一定厚度的砂礫料作為引道，重載幾十噸的運(yùn)料車在上面行走，混凝土護(hù)坡面板被壓碎或壓斷，干砌石護(hù)坡嚴(yán)重變形。堤腳和土堤上多年植造的生物防護(hù)措施遭到毀壞，生態(tài)河道綠色長(zhǎng)廊（因我縣在打造全國(guó)生態(tài)旅游強(qiáng)縣，美化綠化旅游生態(tài)環(huán)境，河道大力提倡生態(tài)防護(hù)而建設(shè)的護(hù)堤護(hù)岸林帶）遭到破壞；

4）違法采砂行為無意中侵害了河道養(yǎng)殖承包者利益，毀壞了穿越河底的通信光纜、穿河引水管道等設(shè)施，危及公路橋涵等跨河建筑物，給國(guó)家集體或個(gè)人財(cái)產(chǎn)造成不同程度甚至不可估量的損失；

5）違法采砂行為在一定程度上影響當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活，影響村民利益，引發(fā)群眾上訪。在采砂人之間時(shí)常為爭(zhēng)奪采砂利益發(fā)生毆斗，造成人身傷亡事件，社會(huì)影響惡劣。

4 采砂審批管理情況

河道管理范圍內(nèi)一個(gè)準(zhǔn)采砂場(chǎng)有兩家以上申請(qǐng)開采人，是審批管理中常常遇到的事情。申請(qǐng)者來自社會(huì)不同層面，水行政主管部門本著公開公正合理的原則對(duì)外審批砂場(chǎng)，可避免不必要沖突，化解矛盾，協(xié)調(diào)利害關(guān)系。自2004年以來采砂業(yè)主在我縣河道管理范圍內(nèi)經(jīng)審批開辦的砂場(chǎng)，一律實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一公開公示，統(tǒng)一實(shí)行招標(biāo)面向社會(huì)公開審批（即在服從采砂規(guī)范管理前提下，誰給的價(jià)最高以誰為中標(biāo)），中標(biāo)后實(shí)行采砂抵押金保證制度，由砂場(chǎng)規(guī)劃人員帶中標(biāo)者到砂場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)指明四至邊界、采挖邊坡和深度、離堤防護(hù)岸或其他水工程的距離，提出安全度汛要求以及設(shè)置警示標(biāo)志等事項(xiàng)。

5 采砂依法管理的困惑

1）采砂管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，是形成采砂暴利的一個(gè)重要原因。依據(jù)《遼寧省實(shí)施〈河道采砂收費(fèi)管理辦法〉細(xì)則》規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)采砂繳納管理費(fèi)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)人民幣不高于2元/m3，對(duì)照目前商品河砂市場(chǎng)銷售60元～100元/m3價(jià)格看，相差比例十分懸殊。

2）過低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與公開審批競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在一定程度上互為矛盾，采砂收費(fèi)管理常受到采砂業(yè)主的質(zhì)疑，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)烈作用下，后者優(yōu)于前者。原有的審批方式局限于：（1）只適合無競(jìng)爭(zhēng)條件下審批；（2）即使在無競(jìng)爭(zhēng)條件下審批，由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低造成資源流失；（3）易形成采砂暴利，減少財(cái)政收入；（4）兩家以上競(jìng)爭(zhēng)開采同一砂場(chǎng)情況下，難以開展審批工作。

3）水行政處罰罰則的依據(jù)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化或者具體化。在設(shè)定處罰上下限的前提下，應(yīng)根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度再設(shè)定幾個(gè)不同程度的處罰界限，針對(duì)不同的河道采砂違法程度孰輕孰重如何處罰在罰則中應(yīng)當(dāng)明確具體列舉，讓執(zhí)法人員一目了然，在執(zhí)法實(shí)施當(dāng)中更具有可操作性，從而提高執(zhí)法的公正性、合理性。比如說《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)防洪法〉辦法》第四十一條第一款第（二）項(xiàng)對(duì)違法采砂行為的罰款規(guī)定：“……屬于經(jīng)營(yíng)性的處10 000元以上100 000以下的罰款……，”在這個(gè)處罰界限內(nèi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)輕重或者不同情況再設(shè)定不同的處罰界限。

4）關(guān)于河道違法采砂執(zhí)法缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制措施，依法處罰的手段偏軟。目前關(guān)于違法采砂的水行政處罰設(shè)定主要有4項(xiàng)：警告、罰款、沒收違法所得和吊銷許可證。警告，一般來說威懾作用不大；吊銷采砂許可證只適合審批后對(duì)采砂業(yè)主的管理；沒收違法所得砂料，需要裝運(yùn)車輛、存放場(chǎng)所、如果采砂量少會(huì)得不償失，還要考慮看護(hù)安全。

5）社會(huì)各界參與采砂趨之若鶩，加上不同行業(yè)個(gè)別黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及其子女和親屬或明或暗參與河道采砂，影響著河道采砂執(zhí)法管理水平。

6）財(cái)政條件制約著執(zhí)法機(jī)制健康健全發(fā)展。

7）取消水政執(zhí)法服裝是對(duì)河道采砂執(zhí)法管理在措施和手段上的削弱。

6 實(shí)施對(duì)策

1）加快采砂審批收費(fèi)管理法規(guī)的健全和完善。十幾年前制定頒布的關(guān)于河道采砂法規(guī)和規(guī)范性文件個(gè)別條款滯后，隨著社會(huì)進(jìn)步已合不上時(shí)代節(jié)拍，讓法規(guī)與時(shí)俱進(jìn)，在實(shí)踐中更具有操作性。

（1）增強(qiáng)公開競(jìng)爭(zhēng)審批管理職能。好處是審批在法治前提下更科學(xué)客觀實(shí)際，收費(fèi)在合理前提下更貼近市場(chǎng)，不僅便于水行政主管部門對(duì)外審批砂場(chǎng)操作，更主要是大多數(shù)采砂商愿意接受這種公開審批管理方式，并且最大限度增加財(cái)政收入，減少河砂資源流失。

（2）加大河道違法采砂行政處罰上下限幅度，并在該幅度內(nèi)設(shè)定不同違法程度的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

（3）水利財(cái)政和物價(jià)等部門應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)實(shí)際完善符合我省河道采砂收費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則，提高采砂管理費(fèi)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)。

（4）只要大量違法機(jī)械采砂或者毀壞堤防以及其他水工程，或者改變河道行洪流勢(shì)的，違法采砂行為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿且不服從警告的，應(yīng)當(dāng)從立法上為縣級(jí)以上水行政主管部門規(guī)定具有或者配備扣押非法采砂設(shè)備等強(qiáng)制措施，聯(lián)合公安機(jī)關(guān)機(jī)制性地打擊違法采砂行為。好處是優(yōu)于多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法，因?yàn)槁?lián)合執(zhí)法雖然效率高，執(zhí)法力量強(qiáng)，威懾力大，缺點(diǎn)是各部門需要碰頭甚至開會(huì)，費(fèi)周折費(fèi)時(shí)間，缺乏機(jī)動(dòng)靈活性，易暴露行動(dòng)秘密。

（5）對(duì)違法采砂行為達(dá)到何種程度何種情況算是涉入犯罪移交司法部門，應(yīng)當(dāng)作出具體規(guī)定。這樣制裁違法采砂犯罪行為從法律上把相關(guān)部門水到渠成地聯(lián)動(dòng)起來，使移送采砂犯罪案件不僅有法可依，而且具體明確。采砂執(zhí)法管理有了堅(jiān)強(qiáng)后盾，對(duì)違法采砂行為就更具有威懾力，消除行政執(zhí)法疲軟，采砂管理秩序就會(huì)更好。

2）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視和加強(qiáng)河道采砂執(zhí)法工作，執(zhí)法人員應(yīng)具備良好的為人素質(zhì)和工作作風(fēng)，具備較強(qiáng)的執(zhí)法水平和執(zhí)法能力。

3）調(diào)整執(zhí)法管理措施和運(yùn)行機(jī)制，加大執(zhí)法力度。國(guó)家法定假日和雙休日例行執(zhí)法工作，執(zhí)法人員輪組隨時(shí)聽候指令出巡；為避免周折和節(jié)省費(fèi)用，重要河段在當(dāng)?shù)胤旁O(shè)“眼線”，讓河道采砂執(zhí)法有的放矢，出師必獲。

4）黨和政府領(lǐng)導(dǎo)干部更好地廉潔奉公，更好地依法行政，凈化社會(huì)大環(huán)境，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

5）行政機(jī)關(guān)要增強(qiáng)管理能力與行政執(zhí)法能力。公開水行政機(jī)關(guān)審批透明度，做到公開公平公正，讓人民群眾對(duì)水行政機(jī)關(guān)管理放心，增強(qiáng)水行政機(jī)關(guān)的可信度，為執(zhí)法管理樹立良好形象；執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)專職人員和非專職人員，專職人員平時(shí)從事或精研業(yè)務(wù)，確保執(zhí)法水平持久不衰，非專職人員兼做其他業(yè)務(wù)，執(zhí)法工作繁忙時(shí)協(xié)助和配合執(zhí)法工作，這樣執(zhí)法機(jī)構(gòu)隨時(shí)提放自如，即可保證執(zhí)法水平和質(zhì)量，又節(jié)省財(cái)政開支，管理機(jī)制可有效長(zhǎng)久。

6）進(jìn)一步重視和加強(qiáng)普法工作且措施得力，將依法采挖河砂觀念意識(shí)深入到每個(gè)角落。事實(shí)上聯(lián)合公安機(jī)關(guān)依法扣押違法采砂設(shè)備，重大案件移送司法機(jī)關(guān)，新聞部門廣泛報(bào)道，對(duì)違法采砂行為最具有震懾力，對(duì)廣大群眾最具有感染和教育效果，讓采砂管理切實(shí)體現(xiàn)嚴(yán)肅性。

[1]于琪.關(guān)于沂沭泗流域非法采砂情況的調(diào)查及對(duì)策[J].中國(guó)水利，2006(16).

[2]梁建義.治理河道采砂恢復(fù)河流健康[J].河北水利，2006(2).

[3]江傳捷.再論閩江下游河床演變其水力條件的變化[J].水利科技，2006(2).