王 莉 張繼紅

（齊齊哈爾市房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)管理處 黑龍江 齊齊哈爾 161000）

通過(guò)對(duì)全國(guó)幾個(gè)城市城建檔案館對(duì)公眾公開受理的歸檔接收范圍調(diào)查看，發(fā)現(xiàn)各個(gè)城建檔案館的歸檔接收范圍都大幅度超出了國(guó)家檔案局《城市建設(shè)檔案歸屬與流向暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）所規(guī)定的歸檔接收范圍。比如對(duì)于城建檔案的主要組成部分——城市的工業(yè)、民用建筑《暫行辦法》第二章第五條第四款明確規(guī)定，“城建檔案館的接收進(jìn)館范圍是總平圖、綜合管線圖、主要建筑物竣工圖、項(xiàng)目審批、設(shè)計(jì)說(shuō)明工程地質(zhì)報(bào)告和竣工驗(yàn)收文件。但實(shí)際上許多城市的城建檔案館，對(duì)工業(yè)民用建筑的接收范圍，除此之外還包括了大量的施工過(guò)程文件和監(jiān)理文件。這些超越規(guī)定接收的檔案數(shù)量是《暫行辦法》規(guī)定接收范圍檔案數(shù)量的幾倍。接收范圍過(guò)寬的問(wèn)題普遍存在于各地城建檔案館，值得思考。

一、城市建設(shè)檔案歸屬與流向的規(guī)定應(yīng)以《暫行辦法》規(guī)定為準(zhǔn)

對(duì)于建設(shè)工程檔案的管理，國(guó)家檔案局的有關(guān)文件已基本構(gòu)成了一個(gè)體系，該體系對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的各個(gè)主體的檔案管理職責(zé)進(jìn)行了合理的分配，如對(duì)建設(shè)單位、施工單位的應(yīng)歸檔接收范圍等。城建檔案館作為公共文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，其肩負(fù)的職責(zé)是保管對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保管利用價(jià)值的檔案，而每個(gè)企事業(yè)單位的檔案按規(guī)定應(yīng)由本單位歸檔保管，不應(yīng)由城建檔案館收集歸檔。否則，城建檔案館不但會(huì)不堪重負(fù)，保管不好接收范圍內(nèi)的檔案，而目重復(fù)保管檔案也會(huì)造成人力和資源浪費(fèi)。對(duì)城建檔案館接收范圍規(guī)定的科學(xué)客觀性在實(shí)踐中已經(jīng)得到檢驗(yàn)。根據(jù)對(duì)建設(shè)工程檔案的利用統(tǒng)計(jì)，95%的利用集中在《暫行辦法》規(guī)定的接收范圍內(nèi)文件，對(duì)施工過(guò)程文件的利用僅占5%，而目這5%也是建設(shè)施工單位為了備份保存而進(jìn)行的整套復(fù)制利用，是利用轉(zhuǎn)移，即檔案館接收了該部分檔案而使建設(shè)施工單位無(wú)法收集歸檔而產(chǎn)生的利用。這正好說(shuō)明了歸檔范圍過(guò)寬給建設(shè)施工單位帶來(lái)的不便。在合法性方面，國(guó)家檔案局作為國(guó)家檔案行業(yè)行政主管部門對(duì)城市建設(shè)檔案歸屬與流向作出規(guī)定是依法履行職責(zé)，是其履行職責(zé)積極作為的體現(xiàn)。因此為了檔案事業(yè)的健康發(fā)展，《暫行辦法》應(yīng)得到切實(shí)貫徹執(zhí)行。

二、超越《暫行辦法》規(guī)定，大幅度擴(kuò)大城建檔案館接收范圍會(huì)帶來(lái)不良后果

（一）嚴(yán)重浪費(fèi)館藏資源，提高檔案管理的成本

超出《暫行辦法》規(guī)定的接收范圍而進(jìn)館的檔案，如前所述，對(duì)于城建檔案館并無(wú)保存利用價(jià)值，而且其數(shù)量比應(yīng)接收的檔案還多。大量無(wú)利用價(jià)值的檔案沉積在城建檔案館占用了大量的庫(kù)容，提高了檔案管理的成本，也增加了檔案管理和查找的難度，使真正有價(jià)值的檔案湮沒其中，管理質(zhì)量受到影響。

（二）增加城建檔案館的工作量，浪費(fèi)人力資源

不屬接收范圍的施工過(guò)程檔案，數(shù)量繁多，對(duì)其真實(shí)性、有效性和完整性以及整理狀況的審查驗(yàn)收耗時(shí)費(fèi)力，接收進(jìn)館之進(jìn)行的所有管理都是對(duì)人力資源的浪費(fèi)。

（三）不利于建設(shè)施工等單位檔案的歸檔和利用

許多施工過(guò)程檔案原件只有一份，如建筑材料出廠合格證和檢驗(yàn)報(bào)告。城建檔案館擴(kuò)大接收范圍將施工過(guò)程中的幾乎所有文件收集進(jìn)館，使建設(shè)施工單位對(duì)施工過(guò)程檔案的收集歸檔難度增加甚至無(wú)法收集齊全。建設(shè)施工單位作為檔案形成者和使用者，因使用維護(hù)和學(xué)習(xí)參考等需要，對(duì)施工過(guò)程具體材料的利用最經(jīng)常最細(xì)密，如加工藝設(shè)備、電梯的安裝運(yùn)行記錄對(duì)設(shè)備維護(hù)起到參照作用，施工設(shè)計(jì)有助于施工員對(duì)同類工程施工組織的參考學(xué)習(xí)等。因此，城建檔案館擴(kuò)大接收范圍不利于建設(shè)施工單位對(duì)檔案的歸檔和利用，不利于充分發(fā)揮建設(shè)工程檔案的作用。

（四）增加建設(shè)施工監(jiān)理等單位相對(duì)人的負(fù)擔(dān)

擴(kuò)大城建檔案接收范圍，大量增加接收檔案，無(wú)疑會(huì)增加建設(shè)施工單位的檔案制作費(fèi)用和時(shí)間方面的負(fù)擔(dān)。

（五）不利于依法行政和樹立政府服務(wù)窗口的良好形象、超越規(guī)定擴(kuò)大接收范圍、增加對(duì)相對(duì)人的要求、增響企業(yè)負(fù)擔(dān)

與目前國(guó)家倡導(dǎo)的盡量減少和簡(jiǎn)化行政審批的要求和趨勢(shì)不相適應(yīng)、不符合執(zhí)政為民的要求和依法行政的法制精神，不利于樹立政府服務(wù)窗口的良好形象。

三、城建檔案館歸檔接收范圍過(guò)寬問(wèn)題的原因分析

（一）人為造成不嚴(yán)格依法辦事

指導(dǎo)城建檔案工作的某些規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)于《暫行辦法》》的規(guī)定不一致或者對(duì)城建檔案館接收范圍的規(guī)定大面積超出《暫行辦法》的規(guī)定，或者將大量施工過(guò)程中的文件列入了城建檔案館的接收范圍。

（二）依法行政執(zhí)行不到位

目前城建檔案的管理體制使各級(jí)檔案行政管理部門對(duì)城建檔案的監(jiān)督指導(dǎo)力不從心。目前城建檔案管理體制是人財(cái)物等要素由建設(shè)行政主管部門管理，檔案行政管理部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)。缺乏人財(cái)物的剛性制約，檔案行政管理部門的監(jiān)督指導(dǎo)很難執(zhí)行到位。在這種體制下，某些規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的制定，難免存在強(qiáng)化自身權(quán)力和利益的取向，而且基于自身的利益和對(duì)單一行業(yè)檔案工作自我認(rèn)識(shí)的局限，對(duì)其歸屬和流向等的界定難以做到客觀全面、科學(xué)合理。于是出現(xiàn)了城建檔案館的歸檔接收范圍，大幅超出了《暫行辦法》的規(guī)定這樣的不太正常的現(xiàn)象。

（三）城建檔案部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置有待規(guī)范

財(cái)政差額核撥制度使城建檔案部門存在擴(kuò)大接收范圍的主觀性和必然性。目前全國(guó)大部分城建檔案館實(shí)行的是財(cái)政差額核撥，檔案館的相當(dāng)一部分經(jīng)費(fèi)要靠自籌解決。為了解決這部分經(jīng)費(fèi)，某些城建檔案館無(wú)奈為建設(shè)和施工企業(yè)代整理檔案，收取代整理檔案服務(wù)費(fèi)。而擴(kuò)大歸檔接收范圍能大臣增加檔案整理量，從而增加檔案整理的服務(wù)費(fèi)收入。

（四）城建檔案館的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)有待明確

城建檔案館的工作量和館藏量與工作人員的配備數(shù)量和經(jīng)費(fèi)預(yù)算直接掛鉤，擴(kuò)人歸檔接收范圍，增加館藏檔案數(shù)量，有利于為檔案館爭(zhēng)取更多的人員和經(jīng)費(fèi)。

四、解決城建檔案館檔案接收范圍過(guò)寬問(wèn)題的建議

（一）將城建檔案館的財(cái)政核撥形式由差額撥款改為全額撥款

城建檔案館是科學(xué)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)。與政府的公共服務(wù)部門一樣，都為社會(huì)提供公共服務(wù)。只有由政府負(fù)責(zé)提供全額經(jīng)費(fèi)保障，才能保證其公正、中立的立場(chǎng)和公共機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。也只有全額保證城建檔案館經(jīng)費(fèi)需要，實(shí)行經(jīng)費(fèi)收支兩條線，才能切斷檔案整理費(fèi)用與檔案館的利益關(guān)系，才能使城建檔案事業(yè)健康良性發(fā)展。

（二）將歸檔范圍和保管期限表的審核權(quán)上升到法的層面進(jìn)行規(guī)定，對(duì)違反行為規(guī)定的進(jìn)行處罰

在檔案法律或法規(guī)中明確行業(yè)部門制定歸檔范圍和保管期限表時(shí)，必須經(jīng)過(guò)國(guó)家檔案行政管理部門或地方檔案行政管理部門的審核，使之成為剛性約束。

（三）國(guó)家和行業(yè)的檔案管理規(guī)定、規(guī)范，應(yīng)由行業(yè)主管部門與檔案行政管理部門聯(lián)合制定

以克服各行業(yè)為自己量身定做的局限性，加強(qiáng)國(guó)家檔案行政管理部門與各行業(yè)部門的協(xié)調(diào)。檔案工作有其內(nèi)在的規(guī)律，各行業(yè)的檔案工作現(xiàn)范只有通過(guò)檔案行政主管理部門的審核把關(guān)，才能剔除不符合檔案規(guī)律的因素，才能避免各行業(yè)為自己量身定做的局限性，使檔案的歸檔范圍和保管期限更客觀科學(xué)，更符合檔案自身的價(jià)值和更切合實(shí)際。

（四）應(yīng)區(qū)分各單位在城建檔案所有和保管方面的權(quán)利和義務(wù)，讓城建檔案保管在其最合適的位置，保證檔案作用的充分發(fā)揮和降低管理檔案的社會(huì)成本。