顧麗夏 管澤鋒

（中南財經(jīng)政法大學，湖北 430074）

武漢城市圈被批準為“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會建設綜合改革實驗區(qū)，給武漢城市圈的建設帶來了重大機遇和動力。各級政府應抓住機遇、迎接挑戰(zhàn)，使武漢城市圈率先形成有利于科學發(fā)展、社會和諧與生態(tài)和諧的體制機制，促進其戰(zhàn)略地位的提升。

一、武漢城市圈“兩型綜改”面臨的挑戰(zhàn)

（一）武漢城市圈發(fā)展過程出現(xiàn)的問題

在我國長江中游地區(qū)設立武漢城市圈“兩型社會”綜合改革試驗區(qū)是為了破解中國發(fā)展新階段所面臨的資源環(huán)境難題，探索有利于資源節(jié)約和環(huán)境友好的新體制和機制；而武漢城市群作為湖北省傳統(tǒng)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)聚集地，在促進湖北省經(jīng)濟發(fā)展、推動中部地區(qū)崛起的過程中發(fā)揮巨大作用的同時，也產(chǎn)生了一系列的資源環(huán)境問題。

1.能源資源短缺。長期來看，湖北能源自給能力低，對省外、國外能源依賴度呈增長趨勢。湖北是全國第四大能源調入省份，是我國能源最缺乏的地區(qū)之一。資源短缺問題突出，成為制約湖北經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，見表1。

2.能耗大且結構不合理。湖北是一個能源消費大省，但人均主要能源消費量偏低，能源消費總量不斷攀升。能源消費結構的主要問題是對煤炭的依賴度過高，優(yōu)質能源的消費比例偏低。湖北煤炭消費占總能源消費的比重高達52.02%，這對嚴重缺煤的湖北來說是一個嚴重的結構問題；湖北優(yōu)質能源的消費比例遠低于全國平均水平，更遠低于發(fā)達國家的優(yōu)質能源消費水平。即使是作為武漢城市群中心城市的武漢，其能源消費結構也是原煤和原油占主導地位，見表2。

3.環(huán)境污染較重。武漢城市群工業(yè)快速發(fā)展引起的環(huán)境問題日益嚴重，廢水和廢氣排放的總量規(guī)模不斷擴大，且結構性污染問題突出，見表3。

（二）武漢城市圈“兩型綜改”面臨的挑戰(zhàn)

“兩型綜改”試驗區(qū)落戶武漢，對于加強湖北在中部崛起中的重要戰(zhàn)略支點地位發(fā)揮積極作用的同時，也給武漢城市圈“兩型社會”建設帶來了巨大的挑戰(zhàn)。一方面，對武漢城市圈現(xiàn)有工業(yè)化道路和模式的挑戰(zhàn)。湖北尚處在工業(yè)化中前期階段，即還處在量的擴張為主的階段，客觀上需要以增加資源消耗的絕對量和生態(tài)環(huán)境的占用空間為前提。然而，在推行兩型社會建設的進程中，資源消耗和生態(tài)空間占用受到限制。另一方面，對武漢城市圈現(xiàn)有城鎮(zhèn)化模式的挑戰(zhàn)。目前，武漢城市圈處在城市化中期階段和城鎮(zhèn)化初期階段。這一階段的基本特征是大量農(nóng)村人口進入城市，而人口城鎮(zhèn)化過程也是消費水平提升、消費檔次升級的過程。這一過程往往伴隨著總體能源消耗水平的提升和生態(tài)壓力的加大。如果產(chǎn)業(yè)結構、發(fā)展模式、消費模式、公共服務模式不相應變化，武漢城市化和城鎮(zhèn)化的過程將面臨日漸加大的壓力。

二、推進武漢城市圈“兩型綜改”的財稅對策

為解決好上述問題，更好地推動武漢城市圈兩型社會的又快又好發(fā)展，必須從多方面入手。作為國家宏觀調控的有力工具，財稅政策手段對于合理配置資源、保護環(huán)境具有重要的意義。

（一）財政政策

1.加大財政投入，充分發(fā)揮財政資金對高新技術產(chǎn)業(yè)投入的引導作用。建議省財政及各級政府安排的“科技三項費用”、企業(yè)技術改造貼息資金、高新技術引導性資金、重大新產(chǎn)品開發(fā)專項資金等，對城市圈內(nèi)的高新技術企業(yè)和重點項目予以傾斜，重點扶持大工業(yè)項目、工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群建設，提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力。設立招商引資專項獎勵資金及節(jié)能環(huán)保專項資金，對引進外資和外貿(mào)出口成效突出的地方和企業(yè)進行獎勵，在安排其他相關專項資金時予以傾斜，同時支持高效節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品推廣、重大節(jié)能項目建設和重大節(jié)能技術示范。

在依靠科技進行預防的同時，不放松對已有污染的整治。增加安排國債資金和中央預算內(nèi)資金支持城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理及危險廢物處理設施建設。

2.推行傾斜式政府采購方式，建立綠色采購制度。政府采購是財政政策中能直接引導和調控節(jié)能行為的政策之一，因此必須充分發(fā)揮好政府采購的導向作用。政府采購必須明確要淘汰高耗能、低能效產(chǎn)品，將社會需求量大、節(jié)能環(huán)保效益顯著的產(chǎn)品納入政府采購范圍，引導企業(yè)生產(chǎn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。在城市圈強制推進政府綠色采購，制定地方政府綠色采購法規(guī)，出臺政府綠色產(chǎn)品采購目錄，規(guī)范采購限額標準及政府采購預算的編制。此外，對購買使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和設備的用戶直接給予財政補貼或財政貼息，以此吸引用戶購買低能耗、低污染的產(chǎn)品。

3.發(fā)揮財政職能，建立節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地的管理機制。加大差別電價實施力度，建立有利于節(jié)能減排的電價機制；加快建立落后產(chǎn)能退出機制，積極推動企業(yè)開展排污權交易；建立節(jié)能環(huán)保目標評價考核制度；通過價格杠桿等綜合措施，鼓勵節(jié)約用水，促進節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型社區(qū)、節(jié)水型農(nóng)業(yè)的發(fā)展；編制實施武漢城市圈土地利用總體規(guī)劃，完善城市土地儲備運行機制；擴大“遷村騰地”的試點范圍，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地管理方式；統(tǒng)籌城市圈內(nèi)的耕地“占補平衡”，推動土地的節(jié)約集約使用和合理開發(fā)。

同時，建立并實施科學、統(tǒng)一的節(jié)能減排統(tǒng)計指標體系和監(jiān)測體系。國家制定的節(jié)能減排的措施在實施中要加大監(jiān)督力度，對未按要求采取措施的企業(yè)向社會公布，并要求其限期整改。

4.支持社會事業(yè)發(fā)展。通過財政轉移支付資金，支持武漢城市圈吸引優(yōu)秀人才，對衛(wèi)生、教育、文化、社會保障等公共服務給予重點保障。落實中央支持中部地區(qū)老工業(yè)基地振興和資源型城市轉型的相關政策，對城市圈內(nèi)老工業(yè)基地城市在社會保障、廠辦大集體改革等方面給予支持，對城市圈內(nèi)重點資源枯竭型企業(yè)關閉破產(chǎn)、分離辦社會職能、職工安置、沉陷區(qū)居民搬遷給予扶持。

（二）創(chuàng)新稅收分配體制機制

筆者建議建立有利于武漢城市圈協(xié)調發(fā)展的利益分配機制，打破行政區(qū)域限制，充分發(fā)揮武漢東湖新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、武漢經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)兩個國家級開發(fā)區(qū)以及城市圈內(nèi)其他開發(fā)區(qū)的資源優(yōu)勢，統(tǒng)籌各方財政利益，促進合作辦區(qū)、資源共享、共同發(fā)展。具體來講，可以從以下幾個方面入手：

1.提高稅收直接進行一次分配的權重，同時，通過稅式補償方式，均衡地區(qū)利益分配。建議對圈內(nèi)具有法人資格的資源消耗型和環(huán)境污染嚴重的?。ㄊ校倨髽I(yè)的分支機構或下屬企業(yè)的企業(yè)所得稅實行完全屬地管理，緩解城市圈內(nèi)日益加劇的“總部經(jīng)濟”現(xiàn)象帶來的稅收與稅源背離的突出矛盾，補償企業(yè)生產(chǎn)所在地在資源和環(huán)境保護方面的財力投入；同時，通過稅收收入直接劃轉方式補償稅源轉出地的損失。建議這部分稅收由上級（省、市級）稅務機關依法直接征收，按照雙方政府商定的比例分別入庫。這樣，既可以協(xié)調各方關系，也可以尊重各方利益。

2.調整稅收分配政策，確定合理的區(qū)域稅收分配比例。對武漢市與其他市以及其他市之間共同投資基礎設施建設的開發(fā)區(qū)（或園區(qū)），落戶企業(yè)形成的稅收中地方分成部分，按雙方政府商定的企業(yè)名單、分配比例和分享期限，通過省財政在相關市之間劃轉。對武漢市以外其他市招商引資項目選擇落戶武漢市國家級開發(fā)區(qū)的，武漢市招商引資項目選擇落戶城市圈內(nèi)其他開發(fā)區(qū)的，以及其他市之間按上述方式招商引資的項目，按照“誰引進、誰受益”的原則，該項目實現(xiàn)的地方稅收由雙方政府商定項目名單、分配比例和分享期限，通過省財政劃轉給負責該項目招商引資的市。

（三）建立綠色稅制體系

實施節(jié)能減排戰(zhàn)略，改善嚴峻的資源環(huán)境形勢，實現(xiàn)經(jīng)濟良性、持續(xù)、健康發(fā)展，會給國家財政稅收帶來穩(wěn)定的、固定的、低風險的增長；同時稅收的實現(xiàn)又給資源節(jié)約、環(huán)境友好社會提供充裕的資金支持。我國應順應節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展的要求，積極推動稅制的進一步改革與完善，盡快建立起適合中國國情、具有中國特色的綠色稅制體系。

1.開征新稅種。開征環(huán)境保護稅。將一些超過國家規(guī)定標準的高能耗產(chǎn)品納入征稅范圍，以具有污染物排放行為的污染性企業(yè)為納稅人，以污染物排放量為稅基，根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)污染的不同機會成本采取有差別的稅率。在征收過程中，稅務部門和環(huán)保部門應互相合作，環(huán)保部門負責對污染源進行監(jiān)測并及時提供計稅信息，稅務部門則負責稅款的征收；此外，環(huán)境稅資金收入應設為專項基金，專款專用。

2.完善舊稅種。一是擴大增值稅和所得稅的優(yōu)惠政策。目前我國在鼓勵節(jié)能減排方面已制定了相關的稅收優(yōu)惠政策，如在增值稅方面，對利用風力生產(chǎn)的電力產(chǎn)品實現(xiàn)按增值稅應納稅額減半征收，今后應繼續(xù)擴大優(yōu)惠對象，強化優(yōu)惠力度。無論是企業(yè)還是個體經(jīng)營者，只要在生產(chǎn)過程中積極購置設備防止污染，改進技術、工藝流程，生產(chǎn)高產(chǎn)低耗產(chǎn)品或者在資源開發(fā)和利用中提高資源回收率、減少環(huán)境污染和資源損耗的納稅人均應給予稅收減免優(yōu)惠。如對節(jié)能效益異常明顯的重大節(jié)能設備采取全部或一定比例的增值稅即征即退措施；對生產(chǎn)節(jié)水、節(jié)能等資源節(jié)約型產(chǎn)品的關鍵設備允許實行加速折舊、稅額抵免等；對環(huán)保節(jié)能企業(yè)實現(xiàn)再投資退稅；對大型節(jié)能環(huán)保企業(yè)實行稅率優(yōu)惠。二是調整消費稅。我國目前的消費稅在設置上雖然考慮了環(huán)境保護的因素，但是力度遠遠不夠。為了充分發(fā)揮消費稅的調節(jié)性作用，必須做以下幾個方面的改革：將不符合節(jié)能技術標準的高能耗產(chǎn)品、資源消耗品，以及用難以降解和無法再回收利用的材料制造、在使用中會造成嚴重污染的產(chǎn)品納入消費稅征稅范圍；對產(chǎn)品生產(chǎn)過程消耗能源水平不同的產(chǎn)品，實行激勵效應明顯的差別稅率，通過增加消費成本，促使消費者選擇資源消耗少和廢氣排放少的消費品和消費方式，強化消費稅促進資源節(jié)約和保護資源的功能；同時，要適當調整消費稅的優(yōu)惠政策，對符合一定節(jié)能標準的節(jié)能產(chǎn)品，允許按照一定比例享受消費稅減征的優(yōu)惠。三是完善現(xiàn)行資源稅。按資源節(jié)約型社會建設要求，加重對濫用資源、過度使用資源、浪費資源企業(yè)的稅收負擔，加強資源減量利用的合理調控。首先，擴大征稅范圍，將那些必須加以保護性開發(fā)和利用的資源列入其中，如土地、草原、森林、灘涂、淡水、海洋等資源。其次，將礦產(chǎn)資源補償費、林業(yè)補償費、電力基金等各類資源性收費合并，統(tǒng)一歸入資源稅。再次，改進計稅方法，嘗試采取從量征收與從價征收相結合的計稅方法。這樣可以更好地促進經(jīng)濟主體節(jié)約資源，防止生態(tài)破壞。尤其是對于緩解日益突出的水資源、土地沙漠化狀況將起重要作用。四是調節(jié)節(jié)能產(chǎn)品進出口的稅收政策。成功解決世界范圍內(nèi)的環(huán)境問題，離不開國際合作。當前西方許多國家已經(jīng)實現(xiàn)綠色關稅壁壘，我國作為世界貿(mào)易組織的一員，也應該調整進出口稅收，以更好適應環(huán)保時期國際貿(mào)易發(fā)展。對國內(nèi)確實不能生產(chǎn)或技術上達不到要求，將用于節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)、節(jié)能效益明顯的重大設備，免于征收關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。對污染環(huán)境、影響生態(tài)的進口產(chǎn)品征收進口附加稅。進一步完善出口退稅政策，取消或降低高能耗、高污染、資源型產(chǎn)品的出口退稅率。比如，取消增值稅在有關農(nóng)藥、化肥方面的低稅率優(yōu)惠。

3.進一步落實稅費政策，為武漢城市圈持續(xù)發(fā)展提供優(yōu)質服務。一是嚴格執(zhí)行統(tǒng)一的稅收政策。全面清理規(guī)范各項稅收政策，避免因稅收政策的差異造成武漢城市圈內(nèi)部產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的惡性競爭，創(chuàng)造有利于城市圈內(nèi)要素流動的市場環(huán)境。二是落實現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策。包括支持企業(yè)研發(fā)投入和自主創(chuàng)新能力建設，支持高新技術企業(yè)、軟件產(chǎn)業(yè)、集成電路企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，鼓勵國有大中型企業(yè)主輔分離、改組改制，鼓勵企業(yè)增加就業(yè)崗位、吸納下崗職工，以及按規(guī)定落實外商投資企業(yè)稅收優(yōu)惠等方面的政策。三是完善征收管理機制。在現(xiàn)行稅收管理體制的框架下，加強城市圈內(nèi)的稅收征管協(xié)作，以政策統(tǒng)一、征管互動、信息共享、優(yōu)勢互補為目標，實現(xiàn)納稅服務一體化、稅收征管一體化、稅收稽查一體化、涉稅信息一體化。四是切實規(guī)范收費管理。堅決取消涉及企業(yè)的亂收費、亂罰款、亂集資、亂攤派以及不符合規(guī)定的基金項目。省直有關部門要將涉及企業(yè)投資、商務成本的收費、罰款項目、標準、依據(jù)、減免和優(yōu)惠對象及幅度等，以適當方式進行公示，廣泛接受社會監(jiān)督。要嚴把涉企收費審批關，加強監(jiān)督檢查，加大執(zhí)法力度，嚴禁任何地方、部門和單位違法違規(guī)收費。

三、配套措施

1.編制科學合理的土地利用規(guī)劃，推進土地節(jié)約集約利用。創(chuàng)新城市土地管理方式，開展城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模與農(nóng)村建設用地減少掛鉤試點，開展城市土地儲備制度改革試點；開展農(nóng)村集體建設用地使用權及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉改革試點。

2.推進人才一體化。促進高等院校、科研院所人才資源服務武漢城市圈“兩型社會”建設，建立城市圈人才共建共享機制，推進人才有序流動和有效融合。加強人才開發(fā)合作，健全人才激勵機制。建立人才信息公共服務平臺，發(fā)揮武漢人才市場的示范帶頭作用。

3.積極探索區(qū)域一體化體制機制，加強城市規(guī)劃和管理。尤其大力推進武漢城市圈金融一體化。研究開發(fā)與高新企業(yè)孵化器、風險投資基金相配套的信貸產(chǎn)品，促進城市圈高新技術產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。重點支持資源節(jié)約型、環(huán)境友好型項目融資，發(fā)展“綠色信貸”。支持金融機構創(chuàng)新產(chǎn)品和服務，加大金融對社會民生的支持力度，推動和諧社會建設。整合、統(tǒng)一武漢城市圈內(nèi)的產(chǎn)權交易機構，以促進城市圈各類產(chǎn)權的有序流動。

4.創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制。以消除城鄉(xiāng)二元結構、改善民生為重點，突破城鄉(xiāng)分割的制度障礙和行政區(qū)劃壁壘，促進生產(chǎn)要素自由流動，構建城鄉(xiāng)互動、區(qū)域協(xié)調、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關系。統(tǒng)籌公共服務資源，探索建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務均等化，加快社會與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，建設和諧城市圈。

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