申 燕

（上海金融學(xué)院，上海 201209）

美國(guó)在世界上較早建成全國(guó)性公路網(wǎng)，同時(shí)也是高速公路最多的國(guó)家，僅高速公路的總里程就占到了世界高速公路總里程的三分之一，9.1萬(wàn)公里高速公路連接了全國(guó)所有5萬(wàn)人口以上的城鎮(zhèn)，形成了以州際為核心的橫貫東西、縱貫?zāi)媳钡母咚俟分鞴羌埽ǔ闪耸澜缟献铋L(zhǎng)的高速公路網(wǎng)，同時(shí)美國(guó)也是公路稅收體系較為完善的國(guó)家之一。

一、美國(guó)公路成本補(bǔ)償資金現(xiàn)狀

美國(guó)公路網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展得益于完善的公路融資體制和融資立法，自1956年公路融資改革以來(lái)，政府先后出臺(tái)了許多相關(guān)法案，通過(guò)運(yùn)用法律手段對(duì)公路資金的籌集、分配和使用進(jìn)行了較為規(guī)范的管理，包括公路資金的來(lái)源、稅種的選擇和稅率的大小，各投資主體的責(zé)任劃分和具體出資比例的多少，都通過(guò)立法的形式做出了規(guī)定。

長(zhǎng)久以來(lái)，美國(guó)公路融資一直秉承著“使用者付費(fèi)”的原則，公路項(xiàng)目的資金主要來(lái)源于使用者稅，一方面依據(jù)“使用者付費(fèi)”的原則，通過(guò)由車輛的使用者承擔(dān)道路成本而達(dá)到為公路建設(shè)融資的目的；另一方面引導(dǎo)使用者的消費(fèi)行為，通過(guò)設(shè)置和調(diào)整稅目、稅率來(lái)促使消費(fèi)者對(duì)各種資源的合理使用，達(dá)到保護(hù)環(huán)境與節(jié)能減排的目的。

美國(guó)公路使用者稅的設(shè)計(jì)主要是針對(duì)車輛的購(gòu)買、擁有及使用三個(gè)階段進(jìn)行征收的，主要包括來(lái)自機(jī)動(dòng)車燃油稅、車輛購(gòu)置稅、輪胎稅以及初期設(shè)置的潤(rùn)滑油稅等等。其一在購(gòu)車階段，車主在辦理各種手續(xù)以獲得合法擁有權(quán)時(shí)所必須支付的稅費(fèi)，主要包括對(duì)貨車、拖車、公共車輛以及摩托車征收的購(gòu)置稅；其二為保有階段，車主只要擁有汽車，無(wú)論是否使用，都必須按月或年交納一定的費(fèi)用，如重型車輛使用稅；其三為車輛使用階段，包括汽油、柴油、潤(rùn)滑油、汽車輪胎及配件與易耗品的消費(fèi)稅、重量里程稅等①美國(guó)的公路稅種后經(jīng)1982年的《陸上運(yùn)輸資助法》進(jìn)行了調(diào)節(jié)，規(guī)定聯(lián)邦政府不再征收汽車內(nèi)胎稅、潤(rùn)滑油稅及卡車配件稅。。

美國(guó)公路采用的是公路建設(shè)專項(xiàng)基金制，聯(lián)邦信托基金是由美國(guó)中央政府征收、管理的主要用于州際公路系統(tǒng)和主干道路建設(shè)養(yǎng)護(hù)的公路專項(xiàng)資金（從1983年起信托基金的12%左右會(huì)用于公共交通），其資金來(lái)源主要以消費(fèi)稅為主，其中燃油稅所占比重較大，以1957年為例，征收燃油稅獲得的收入占到了全部的89.4%。到了二十世紀(jì)七十年代末八十年代初，美國(guó)公路資金嚴(yán)重不足，燃油稅比例在1980年比例下降到了57.8%。美國(guó)政府為了解決資金壓力，于1982年通過(guò)了《路上運(yùn)輸資助法》和1984年的《虧損減免法》，兩部法律提高了燃油稅率，將汽油、柴油稅的稅率由原來(lái)的4美分/加侖，提高到15美分/加侖，很快燃油稅比例在1985年上升到76%，此后一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，截至到2005年底，燃油稅已經(jīng)占到了該基金的86.1%。除去燃油稅以外，貨車，公車及拖車購(gòu)置稅位居第二，以2005年計(jì)算，比例占到了9.1%，其它的超重貨車使用稅以及輪胎稅分別占到了3.3%和1.5%。

在美國(guó)的州級(jí)收入中，資金主要采取以下三種方式籌集，道路使用者收入、州級(jí)普通稅收以及發(fā)行公路債券。其中由道路使用者交納的收入占到了較大的比重，以2005年為例，以燃油稅和車輛稅為主的使用稅占到了公路資金總額的40.85%，（燃油稅占到了25.78%，車輛稅占到了15.07%），由直接道路使用者交納的道路使用費(fèi)占到了5.28%，二者合計(jì)占到了資金總額的46.13%。其次為發(fā)行公路債券籌集資金。美國(guó)公路債券主要由州政府或州政府批準(zhǔn)的單位針對(duì)具體的公路建設(shè)項(xiàng)目發(fā)行，2005年州級(jí)新發(fā)行和已發(fā)行債券約為211億美元，成為了繼使用者收入之后的第二大資金來(lái)源。第三類為州政府的一般性稅收，包括財(cái)產(chǎn)稅在內(nèi)的一般性稅收，其比例占到了8.78%。此外，州級(jí)公路資金還包括來(lái)自聯(lián)邦政府的信托基金撥款和聯(lián)邦政府其它資金，以及地方政府上交資金，三者占到了全部收入的27.4%。

與聯(lián)邦和州政府不同，在美國(guó)地方政府的公路資金中，來(lái)源于財(cái)產(chǎn)稅、特別評(píng)估稅和其它稅收的地方性普通稅收所占的份額較大，約為地方公路資金總量的57.73%；其次為聯(lián)邦政府和州政府的公路撥款，其中以州政府的公路使用者稅收撥款為主，約為總額的20.1%，地方政府獲得的聯(lián)邦撥款較少，只占到了1.48%；在地方政府獲得的公路資金中，發(fā)行債券所占的比例也是主要來(lái)源之一，大約為10.69%。地方政府的公路資金與州公路資金相比，道路使用者的收入所占的比例較少，僅為5.92%，其中燃油稅和車輛稅僅占到了3.65%，通行費(fèi)收入為2.27%，二者的數(shù)量和比例較為接近。

二、美國(guó)公路成本補(bǔ)償資金的結(jié)構(gòu)變化分析

在過(guò)去的幾十年中，美國(guó)的公路成本補(bǔ)償機(jī)制也在悄然發(fā)生著變化，如表1所示，具體表現(xiàn)為：燃油稅和車輛稅為主的使用者稅收入盡管從絕對(duì)值上看是呈持續(xù)增長(zhǎng)的發(fā)展趨勢(shì)，但是該收入在公路資金中所占的比例卻正在逐年降低，在1960年，燃油稅與車輛稅是美國(guó)公路的主要收入來(lái)源，約占美國(guó)當(dāng)年公路資金總收入的68.24%，此后比例呈逐年下降趨勢(shì)，到2006年，這一比例已經(jīng)降到了53.11%，與此同時(shí)通行費(fèi)收入的比例卻在逐年上升，從1960年的4.6%上升到現(xiàn)在的5.03%，包括財(cái)產(chǎn)稅在內(nèi)的一般性稅收收入也在逐年增加，比例由1960年的17.05%上升為現(xiàn)在的27.6%。

這種成本補(bǔ)償資金結(jié)構(gòu)的變化意味著，政府的公路融資開(kāi)始偏離了“使用者付費(fèi)”的原則。政府采用一般性稅收來(lái)彌補(bǔ)資金缺口，這種情況在州和地方政府更為多見(jiàn)，其中消費(fèi)稅是增長(zhǎng)最快的，此外還包括車輛登記稅、工薪稅，不動(dòng)產(chǎn)售出稅等稅收。以加利福尼亞為例，18個(gè)縣的選民（大約占到該州總?cè)丝诘?0%）投票通過(guò)采用提高消費(fèi)稅的方式為改善縣市的交通設(shè)施融資，這一措施大概可以籌集到20億美元的資金用于新公路的建設(shè)、公共交通及現(xiàn)有交通設(shè)施的養(yǎng)護(hù)。造成美國(guó)公路成本補(bǔ)償資金結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的原因，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）燃油稅稅基減少

首先，隨著科技的發(fā)展，在美國(guó)，每加侖汽油行駛里程已經(jīng)由上世紀(jì)七十年代的大約10英里上升到現(xiàn)在的大約16.7英里。盡管每輛車的年均行駛里程由1970年的10000英里增加到2005年的12400英里，增加了24%，但是每輛車消耗的汽油量卻從1970年的830加侖減少到2005年的743加侖，降低了10.5%。如此一來(lái)，在燃油稅率不變的情況下，現(xiàn)在的每輛車每年所繳納的燃油稅只相當(dāng)于1970年的89.5%。據(jù)美國(guó)交通運(yùn)輸研究會(huì)估計(jì)，到2025年，每輛車年均汽油消費(fèi)量會(huì)降低20%左右，如此一來(lái)，如果燃油稅稅率保持不變的話，燃油稅收入肯定降低。

①該表系作者根據(jù)《美國(guó)公路統(tǒng)計(jì)》《Highway Statistics》（1995-2006），《Highway Statistics Summary to1995》中相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出，http：//www.fhwa.dot.gov/policy/ohpi/hss/hsspubs.cfm。②此處一般性稅收主要包括財(cái)產(chǎn)稅及特別評(píng)估稅、地方普通稅收撥款及其它稅收。

其次，由于美國(guó)大多數(shù)的州燃油稅從量征收，而不是從價(jià)征收，因此當(dāng)燃油價(jià)格明顯上升的時(shí)候，稅收收入并沒(méi)有增加。反而由于較高的油價(jià)促使車主節(jié)約燃油，與1960年每輛車年消費(fèi)汽油783.7加侖相比，2005年的年均消費(fèi)量降為742.5加侖，減少了五個(gè)百分點(diǎn)，每輛車年均燃油消費(fèi)量的降低意味著每輛車的稅負(fù)降低，稅收收入也因此而減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年，美國(guó)公路信托基金結(jié)余近222億美元，此后幾年持續(xù)降低，到2006年，結(jié)余減到97億美元。據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室估計(jì)，到2009年，公路信托基金將出現(xiàn)17億美元的缺口。

此外，技術(shù)進(jìn)步還表現(xiàn)在非燃油車輛的使用，持續(xù)走高的油價(jià)不僅使汽車的使用者開(kāi)始考慮油耗低的汽車，而且催生了諸如電動(dòng)汽車、混合動(dòng)力電動(dòng)汽車和燃料電池汽車的問(wèn)世，而目前美國(guó)尚未開(kāi)始對(duì)此類車輛征收相關(guān)稅收，這無(wú)疑也是導(dǎo)致燃油稅稅基減少的一個(gè)重要原因，而且隨著科技的進(jìn)步，會(huì)有越來(lái)越多的新型燃料和車型運(yùn)用到公路上來(lái)。

（二）燃油稅稅率過(guò)低

以汽油稅為例，美國(guó)目前的聯(lián)邦汽油稅為每加侖汽油18.4美分，這一稅率自1997年10月1日生效以來(lái)，10年的時(shí)間都沒(méi)有變化過(guò)。各州的汽油稅率的變化則因州而異，但大部分州的稅率仍然保持在二十世紀(jì)九十年代的水平，甚至更早，如阿拉斯加州的汽油稅率自1970年7月1日生效之后直到現(xiàn)在仍為每加侖8美分，截止到目前，美國(guó)平均州汽油稅率為每加侖21.42美分。然而美國(guó)燃油稅稅率的增長(zhǎng)遠(yuǎn)低于消費(fèi)物價(jià)指數(shù)的增長(zhǎng)，按照美國(guó)消費(fèi)物價(jià)的增長(zhǎng)情況來(lái)講，要使燃油稅收入與消費(fèi)物價(jià)變化持平的話，平均州汽油稅率要比現(xiàn)在高出5.48美分。而提高燃油稅的做法一直遭到國(guó)會(huì)的反對(duì)，因此燃油稅稅率過(guò)低也是導(dǎo)致使用者稅收降低的重要原因之一。

（三）公路的建設(shè)成本和養(yǎng)護(hù)成本增加

美國(guó)燃油稅率雖然沒(méi)有增長(zhǎng)，但是修建公路的成本卻在飆升。美國(guó)工程新聞紀(jì)錄建筑成本指數(shù)在對(duì)美國(guó)20個(gè)城市的交通設(shè)施建造原料的價(jià)格分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，包括勞力、鋼材、水泥在內(nèi)的原材料在1957年到2002年期間，成本指數(shù)上升了817%，也就是說(shuō)現(xiàn)在修建一條公路的費(fèi)用的增長(zhǎng)速度要遠(yuǎn)高于使用者稅的增長(zhǎng)。同時(shí)增長(zhǎng)的還有公路養(yǎng)護(hù)成本，美國(guó)的公路網(wǎng)絡(luò)主要完成于二十世紀(jì)五六十年代，隨著時(shí)間的推移，許多公路進(jìn)入大修、擴(kuò)建甚至于重建階段。此外，近十年間，車輛不斷增加，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1990至2005年間，美國(guó)人在高速公路上的行駛總里程數(shù)增加了94%，公路所承載的貨運(yùn)量及客運(yùn)量在不斷上升，而同期新建高速公路長(zhǎng)度卻只增加了3.3%，公路的使用增加，磨損也隨之增加，養(yǎng)護(hù)成本自然會(huì)不斷上升。以使用者稅為主的公路資金已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社會(huì)的需求。

使用者稅收收入的停滯不前與公路成本的強(qiáng)勁走高，使得美國(guó)公路資金供給變得緊張起來(lái)。據(jù)悉，美國(guó)公路交通網(wǎng)絡(luò)維修保養(yǎng)基金在2015年以前至少有5000億美元的缺口需要彌補(bǔ)。正是在這種巨大的資金需求壓力下，美國(guó)地方政府逐漸加大了非使用者稅收，諸如財(cái)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅以及工薪稅等一般性稅收來(lái)為公路設(shè)施埋單。采用一般性稅收來(lái)為公路融資，一直以來(lái)都存在著較大的爭(zhēng)議。爭(zhēng)議之一在于公平問(wèn)題，由非使用者來(lái)承擔(dān)使用者的成本本身就違背了“使用者付費(fèi)”的公平原則；其次一般性稅收不具有穩(wěn)定性。一般來(lái)講，充當(dāng)資金來(lái)源的一般性稅收，尤其是消費(fèi)稅具有極大的不穩(wěn)定性，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)，該類稅收增加較快，一旦經(jīng)濟(jì)蕭條，該稅收則會(huì)急劇下降，無(wú)法保證合理、穩(wěn)定的公路資金收入。

（四）公路運(yùn)營(yíng)的私人介入

美國(guó)的公路從二十世紀(jì)中期開(kāi)始，多為免費(fèi)公路，即由政府的稅收為其主要的資金來(lái)源。進(jìn)入后期由于美國(guó)州際公路系統(tǒng)都先后進(jìn)入大修期，甚至有些不適應(yīng)新增交通量的路段還需要重建，因此出于吸引資金，同時(shí)希望通過(guò)私人企業(yè)的示范作用提高公路使用管理效率的原因，美國(guó)政府推出鼓勵(lì)私人投資公路的政策，從而使得許多公路由免費(fèi)改為付費(fèi)使用。

三、美國(guó)未來(lái)公路稅收的發(fā)展趨勢(shì)

成本補(bǔ)償結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變?cè)谀撤N程度上促使美國(guó)對(duì)于公路成本補(bǔ)償資金進(jìn)行思考，提出了建立以機(jī)動(dòng)車重量里程稅為導(dǎo)向、包括燃油稅、其它道路使用稅及通行費(fèi)在內(nèi)的公路成本補(bǔ)償體系。

從立法上來(lái)看，美國(guó)1987年頒布的《陸地交通和聯(lián)合自主援助法案》、《多式陸地交通效率法案》以及隨后的《21世紀(jì)交通公平法案》等聯(lián)邦法律改變了對(duì)收費(fèi)公路的有關(guān)條款，提出發(fā)展和建設(shè)收費(fèi)公路，同時(shí)宣布各州可以自行制訂道路交通收費(fèi)法規(guī)，允許州公路網(wǎng)絡(luò)在告知公眾的前提下，收取道路交通費(fèi)用。此外，美國(guó)聯(lián)邦和各州政府醞釀的《全國(guó)公路通行費(fèi)聯(lián)營(yíng)規(guī)劃》即將出臺(tái)，原本實(shí)施的機(jī)動(dòng)車汽油和柴油稅收制度將被機(jī)動(dòng)車重量里程稅替代。

機(jī)動(dòng)車重量里程稅是依據(jù)車輛的重量和車輛行駛里程數(shù)，由車輛所有人繳納的一種特定的公路稅。目前俄勒岡、紐約、肯塔基、新墨西哥等部分州已開(kāi)征了重量里程稅。以俄勒岡州為例，該州按照重量的差異，分別征收燃油稅與重量里程稅。注冊(cè)重量在26000磅以下的車輛交納燃油稅，重量超過(guò)26000磅的車輛采用重量里程稅代替燃油稅，注冊(cè)重量在26000磅至80000磅（約合36.3噸）間的車輛，根據(jù)其注冊(cè)重量決定稅率，而大于80000磅的車輛，其稅率的設(shè)置取決于重量和車輛的軸數(shù)。相同重量的車輛，軸數(shù)越多，稅率越低；軸數(shù)相同的車輛，重量越大，稅率越高。其原因在于重量相同的情況下，車軸數(shù)越多，對(duì)路面的破壞越少，所以對(duì)于一些重量級(jí)別較高的車輛，也可能出現(xiàn)稅率低于重量較輕車軸數(shù)少的車輛的稅率。如9軸98001-100000磅類型車輛的稅率甚至低于5軸80001-82000磅類型的車輛。這種公路稅有效地將公路成本與其使用聯(lián)系在一起，保證以一種公平合理的方式征收公路的成本資金。此外，由于重量里程稅考慮到了重量與軸數(shù)對(duì)公路的影響，從而有效調(diào)節(jié)使用者對(duì)于車輛的選擇，以征稅的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)重型車輛破壞能力進(jìn)行的調(diào)節(jié)。

同時(shí)，出于引進(jìn)私人競(jìng)爭(zhēng)與解決資金缺口的需要，收費(fèi)公路也逐漸增多。美國(guó)交通部依據(jù)法律提出了“誰(shuí)出資多，誰(shuí)獲益多”的融資原則，投資商可以根據(jù)協(xié)議對(duì)項(xiàng)目投資，從而在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)享有該項(xiàng)目竣工后的主管經(jīng)營(yíng)權(quán)，投資成本從車輛通行費(fèi)中收取。例如，2005年，美國(guó)芝加哥市政府給在一條高速公路建設(shè)項(xiàng)目中出資18億美元的公司長(zhǎng)達(dá)99年的高速公路收費(fèi)權(quán)；印第安納州政府于2006年給為一條高速公路開(kāi)發(fā)投資38億美元的公司75年的公路通行收費(fèi)權(quán)；某集團(tuán)斥資60億美元，參與建設(shè)達(dá)拉斯到圣安東尼奧的高速公路，因此獲得50年的收費(fèi)權(quán)。2006年，加利福尼亞州交通部與一家私人企業(yè)就南海灣高速公路的修建與運(yùn)營(yíng)簽訂了長(zhǎng)達(dá)45年的特許經(jīng)營(yíng)合同。雖然美國(guó)公路收費(fèi)的里程數(shù)相對(duì)較少，但是不可否認(rèn)，收費(fèi)制度已經(jīng)成為美國(guó)公路建設(shè)中的一種重要方式。尤其隨著政府與私人公司合作的加深以及高科技收費(fèi)技術(shù)的應(yīng)用，公路收費(fèi)制度在美國(guó)的發(fā)展空間更為廣闊。

四、對(duì)我國(guó)高速公路成本補(bǔ)償方式選擇的啟示

在現(xiàn)階段，我國(guó)公路在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府投入是我國(guó)整個(gè)公路資金的唯一來(lái)源。隨著經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，我國(guó)的公路投資體制發(fā)生了重大變革，呈現(xiàn)出投資主體多元化，投資決策分層化，融資渠道多元化，投資方式多樣化的新局面，這必然也決定了我國(guó)的公路成本補(bǔ)償?shù)亩嘣葱浴?/p>

從美國(guó)的公路稅收發(fā)展來(lái)看，其公路稅收體系的設(shè)計(jì)與“使用者付費(fèi)”的原則相符的，即公路稅收的設(shè)置與該設(shè)施的使用有關(guān)，能夠充分反映使用者對(duì)公路設(shè)施所造成的短期邊際成本相關(guān)。與美國(guó)的公路稅收相比，盡管中國(guó)公路稅費(fèi)進(jìn)行了改革，但是仍然存在無(wú)法合理分配公路使用成本、有效調(diào)節(jié)公路資源的使用、無(wú)法有效合理地籌集公路資金等問(wèn)題，因此結(jié)合美國(guó)公路稅費(fèi)的發(fā)展情況，完善中國(guó)的公路稅收需要從以下幾方面著手：

第一，公路稅收的主要目的是籌集資金，其征收原則必須符合“使用者付費(fèi)”原則。從公平的角度來(lái)講，未來(lái)公路的成本補(bǔ)償資金應(yīng)該盡可能地與道路的使用情況直接掛鉤。

從美國(guó)公路成本補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，燃油稅的征收模式只是近似地符合“使用者付費(fèi)”原則，不能合理反映車輛對(duì)道路的磨損成本和車輛在使用不同道路所獲取的級(jí)差收益，因此它只能是一個(gè)中間選擇。因此建議在條件允許的情況下，考慮對(duì)重型車輛開(kāi)征重量里程稅或者其它可以合理反映道路磨損成本的稅種，從而構(gòu)建起多稅種的公路稅收體系。

第二，合理設(shè)計(jì)公路稅收的稅率，降低我國(guó)在購(gòu)買環(huán)節(jié)的相應(yīng)稅費(fèi)，同時(shí)通過(guò)采用差別稅率，如對(duì)大型車或高能耗車采取高稅率，小型車或小排量車采取低稅率，從而發(fā)揮其在車輛使用者的行為調(diào)節(jié)上的積極作用，達(dá)到節(jié)能減排的目的。

第三，鑒于我國(guó)目前收費(fèi)公路較多的情況，探求建立一種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，從而能夠及時(shí)調(diào)整使用者的通行費(fèi)負(fù)擔(dān)，從而建立長(zhǎng)效的公路成本補(bǔ)償體系。

〔1〕Anthony M.Rufolo：“Effect of Oregon’s axle-weightdistance tax incentive”Department of Urban Studies&Planning.Portland State University.http：//www.upa.pdx.edu/CUS/publications.

〔2〕Robert Poole，Peter Samuel，2006，“The return of private toll roads”，U.S.Department of Transportation.

〔3〕MartinWachs，2003，“ADozenReasonsForRaisingGasoline Taxes，Commentary prepared for Public Works Management and Policy”.