文/陳時興

以明晰產(chǎn)權(quán)為紐帶引發(fā)整個林業(yè)的改革，抓住了林業(yè)的核心，找到了林業(yè)發(fā)展的突破口，從而帶動了浙江林業(yè)乃至整個新農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展

浙江省集體林權(quán)制度改革的探索，為深入推進我國集體林權(quán)制度改革積累了寶貴經(jīng)驗

經(jīng)過改革開放以來林業(yè)“三定”（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責任制）、延長山林承包經(jīng)營期、規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等集體林權(quán)制度改革，浙江省逐步形成了集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，促進了資源增長、林業(yè)增效、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧目標的逐步實現(xiàn)。浙江省集體林權(quán)制度改革的探索，為深入推進我國集體林權(quán)制度改革積累了寶貴經(jīng)驗。

林權(quán)改革實踐

——明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)。我國集體林權(quán)經(jīng)過土改時期、合作化及人民公社時期和林業(yè)“三定”時期的多次調(diào)整與變動，遺留下了大量的權(quán)屬糾紛，農(nóng)民難以從村集體林業(yè)經(jīng)營中形成穩(wěn)定的收益預期。林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清導致林業(yè)經(jīng)營效益低下，浙江集體林權(quán)制度改革正是從明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)入手，將林地分到農(nóng)民名下，鞏固了農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位，從而帶動了浙江省林業(yè)乃至整個新農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

——規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)。自上世紀90年代以來，浙江已經(jīng)進行林權(quán)流轉(zhuǎn)試點，但多年來林權(quán)流轉(zhuǎn)市場化程度不高，少數(shù)林權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，導致林權(quán)流轉(zhuǎn)時價格壓得過低，挫傷了林農(nóng)的積極性。浙江省委、省政府制定出臺了《浙江省森林、林木和林地流轉(zhuǎn)管理辦法》，進一步規(guī)范森林、林木和林地資源流轉(zhuǎn)，完善生產(chǎn)要素市場。全省60多個林區(qū)縣（市、區(qū)）紛紛創(chuàng)新舉措，建立林權(quán)管理中心，形成統(tǒng)一、規(guī)范、公開的森林資源交易平臺，實現(xiàn)信息發(fā)布、市場交易、林權(quán)登記、林權(quán)抵押貸款、中介服務(wù)、法律政策咨詢等一站式服務(wù)。通過規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，保障了林農(nóng)的合法權(quán)益，增強了林農(nóng)森林保護意識，促進了林業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?、集約化、市場化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化。

——加強配套改革。集體林權(quán)制度改革只是解決了林業(yè)產(chǎn)權(quán)的根本性問題，還需要開展一系列的配套改革為其保駕護航，才能有效解決改革中存在的林地林木流轉(zhuǎn)、森林防火和病蟲害防治、生態(tài)公益林保護、林業(yè)規(guī)模經(jīng)營等各種問題。浙江省在實施集體林權(quán)制度改革時，全面實施全額返還林業(yè)“兩金”（育林基金和更新改造基金），建立完善森林生態(tài)效益補償基金制度和林業(yè)投入補貼制度，開展森林資源資產(chǎn)抵押貸款業(yè)務(wù)，出臺林農(nóng)小額貸款和財政貼息政策，新建政策性林木保險險種，建設(shè)林權(quán)信息化管理系統(tǒng)，規(guī)范山林地籍檔案資料管理，開展林政資源管理體制改革，等等。經(jīng)過配套改革，真正還權(quán)于民，讓利于民，促進了森林資源總量的壯大和質(zhì)量的提高，增強了林業(yè)風險防范能力。

重要的啟示

浙江省集體林權(quán)制度改革所創(chuàng)造的經(jīng)驗，對深化我國集體林權(quán)制度改革具有重要的啟示。

首先，深化集體林權(quán)制度改革，必須系統(tǒng)理解林權(quán)的內(nèi)涵和正確把握林權(quán)改革內(nèi)容。在確定集體林地屬于特定社區(qū)的農(nóng)民共同所有的前提下，明確林地的占有權(quán)、使用權(quán)、處置讓渡權(quán)及其相應的收益權(quán)和林木的所有權(quán)、占有權(quán)、處置讓渡權(quán)及其相應的收益權(quán)均歸屬承包林農(nóng)依法享有，林農(nóng)通過家庭承包取得的集體林權(quán)，可以依法自主決定采取出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)，并取得相應的收益，真正實現(xiàn)“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責，責有其利”。其中，政府需要履行界定林地和林木權(quán)屬的職能，更需要充分發(fā)揮農(nóng)民廣泛參與集體林產(chǎn)權(quán)制度安排與變遷的積極性。從浙江集體林產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗看，采用“自下而上、上下聯(lián)動”的農(nóng)民廣泛參與的運行模式，可以充分發(fā)揮當?shù)仫L俗、習慣等非正式制度安排在集體林產(chǎn)權(quán)界定與維持中的正向作用，充分發(fā)揮農(nóng)民的主動性、創(chuàng)造性。同時，浙江通過股份制合作社等模式，進行林木統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一銷售，既可讓合作社中的剩余勞動力能更安心地去發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，又可以克服家庭承包經(jīng)營下林地細碎化以及每個家庭林地面積小、增加作業(yè)與管理成本的缺陷。

其次，深化集體林權(quán)改革，必須始終堅持以林農(nóng)得到實惠為目標。浙江經(jīng)驗表明，政府不僅要通過財政、稅收和信貸政策支持給參與集體林權(quán)改革的農(nóng)民們以實惠，而且要在林權(quán)改革基礎(chǔ)上進一步支持農(nóng)民開展多種經(jīng)營，通過多種途徑進一步增加農(nóng)民收入。今后，應進一步增加農(nóng)民林業(yè)收入的可選路徑：其一，在林權(quán)改革基礎(chǔ)上推進林業(yè)產(chǎn)業(yè)化?？梢酝ㄟ^采取“大公司+小公司+農(nóng)戶”等模式，從林木采伐、運輸、加工到銷售全部實現(xiàn)林業(yè)縱向一體化經(jīng)營，同時還可通過企業(yè)間合作的方式建立林業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的橫向聯(lián)系。其二，進一步創(chuàng)新林權(quán)改革模式。在林權(quán)財產(chǎn)組織形式上，國有林權(quán)、農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)股份公司或有限公司和農(nóng)民家庭林廠等多種林權(quán)財產(chǎn)組織模式可以共同發(fā)展。

最后，深化集體林權(quán)改革，需要加強政策扶持與規(guī)制。集體林權(quán)改革的政策扶持是由集體森林資源產(chǎn)權(quán)具有排他的有限性和外溢性的特點決定的。集體林權(quán)改革的政策規(guī)制是集體林權(quán)各權(quán)能分解的復雜性，以及集體林權(quán)各權(quán)能分離后保證集體林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。從浙江集體林權(quán)制度改革的政策規(guī)制看，除了中央政府出臺的政策法律規(guī)制外，還有三個層面的地方政策法規(guī)。一是省級政府政策文件，有《關(guān)于穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)和落實林業(yè)生產(chǎn)責任制若干問題的規(guī)定》、《浙江省森林、林木和林地流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》等；二是市（縣）級政策文件，大部分市（縣）均頒布了《森林資源流轉(zhuǎn)管理辦法》、《森林資源收儲管理辦法》、《森林資源資產(chǎn)抵押貸款管理辦法》等文件；三是地方政府部門與有關(guān)金融機構(gòu)聯(lián)合出臺的文件，有《農(nóng)業(yè)政策性金融支持浙江林業(yè)發(fā)展合作協(xié)議》、《關(guān)于扎實推進森林資源資產(chǎn)抵押貸款業(yè)務(wù)的指導意見》等。從今后林業(yè)發(fā)展趨勢看，生態(tài)保護的進一步完善、森林資源的進一步發(fā)展、林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等一系列配套改革工程的推進，都需要相應的制度保障。只有政策規(guī)制逐步完善，并將實踐中行之有效的政策進一步上升到法律層面，才能有效地推進森林資源流轉(zhuǎn)、盤活森林資產(chǎn)、轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制、保證農(nóng)民增收和實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

集體森林、林地的所有權(quán)及其相應的收益權(quán)歸屬特定地區(qū)的農(nóng)民共同所有，集體森林、林地的占有權(quán)、使用權(quán)、處置讓渡權(quán)及其相應的收益權(quán)和林木的各項權(quán)能則歸農(nóng)民家庭所有