王新奇

一、政府審計本質(zhì)的理念創(chuàng)新

審計本質(zhì)是指審計究竟是什么的問題。筆者認為，政府審計的本質(zhì)是對公共信托經(jīng)濟責任關(guān)系履行情況提供獨立鑒證的一種服務(wù)活動。這包括兩層含義：一是政府審計要對公共信托經(jīng)濟責任關(guān)系履行情況做出獨立鑒證；二是政府審計是一種服務(wù)活動。根據(jù)公共信托責任關(guān)系理論和政府審計關(guān)系理論，公共資金、公共資源、公共資財?shù)奈姓撸ㄈ缟鐣姷龋?、受托者（如政府的行政部門及機構(gòu)等），以及政府審計機關(guān)和人員之間構(gòu)成了一個完整的政府審計關(guān)系鏈。確保公共信托經(jīng)濟責任的全面、有效履行，并向委托者及時、真實地報告公共信托經(jīng)濟責任的履行情況，這是受托者的會計責任；獨立地提供公共信托經(jīng)濟責任履行情況的鑒證信息，并保證政府審計報告等信息的合法性和可靠性，這是政府審計機關(guān)及人員的審計責任。政府審計制度產(chǎn)生于公共信托經(jīng)濟責任關(guān)系，政府審計制度與公共信托經(jīng)濟責任存在血緣關(guān)系，并隨著公共信托經(jīng)濟責任關(guān)系的深化而不斷得到發(fā)展。政府審計的鑒證對象是公共信托經(jīng)濟責任的履行情況（或公共權(quán)力的行使情況）。通過對政府審計本質(zhì)的重新認識，我們應(yīng)該樹立以下兩種新理念：

（一）樹立政府審計的服務(wù)理念。政府審計應(yīng)樹立服務(wù)理念。這是因為，現(xiàn)代社會要求建立服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是讓人民做國家的主人，政府的權(quán)力來自人民，政府是人民意志的產(chǎn)物，政府服務(wù)要以社會為本位，政府必須按照人民的要求為其服務(wù)，即人民是委托者，政府是受托者，政府與人民的關(guān)系建立在民主基礎(chǔ)上，如果政府不能為人民服務(wù)，就會產(chǎn)生政治危機，進而危及社會穩(wěn)定。因此，為民服務(wù)是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。作為政府職能部門的政府審計機關(guān)，也應(yīng)體現(xiàn)這方面要求。

（二）樹立信托責任理念。信托責任理念主要包含兩層含義：一是審計要對被審計單位信托經(jīng)濟責任的履行情況給出獨立的鑒證，以證明被審計單位是否切實履行了自己的受托經(jīng)濟責任，是否對委托人履行了自己的經(jīng)濟責任。對于政府審計而言，就是要對行政部門、國有企事業(yè)單位是否履行了公共信托經(jīng)濟責任進行獨立的鑒證，是否對社會公眾履行了自己的受托經(jīng)濟責任。二是做為審計主體本身，也要認識到自己肩負的信托責任，那就是要以高度負責的態(tài)度認真工作，對委托人負責。對于政府審計而言，就是要對社會公眾負責，以高度的責任感對國民負責，因為國民或社會公眾才是政府審計真正的委托人。

二、政府審計服務(wù)對象的理念創(chuàng)新

政府審計在為誰服務(wù)？也即政府審計服務(wù)的對象是誰？長期以來，這個簡單的問題并沒有明確的回答。按照審計關(guān)系人理論，審計服務(wù)的對象應(yīng)該是委托人，審計要對委托人負責。對于政府審計來說，政府審計的委托人是社會公眾或全體國民。所以，政府審計服務(wù)的對象就是社會公眾或全體國民。為此，政府審計要樹立為民服務(wù)理念。服務(wù)型政府要為人民謀取公利，為人民提供公平與公正的公共服務(wù)。政府必須以保護人民利益、實現(xiàn)社會公共利益和保障社會公平為己任，這是服務(wù)型政府的必備品質(zhì)。作為政府組成部分的政府審計接受全體國民的委托，對國家負責，為全體國民服務(wù)。因此，必須把為人民而審計，通過審計造福于人民，作為審計工作的根本價值取向。

三、政府審計服務(wù)目標的理念創(chuàng)新

從根本上說，審計服務(wù)的目標要維護委托人的經(jīng)濟利益。對于政府審計而言，政府審計的服務(wù)目標就是維護社會公眾或全體國民的共同經(jīng)濟利益及其可持續(xù)發(fā)展。這包括兩層含義：一是政府審計要服務(wù)于維護社會公眾的共同經(jīng)濟利益；二是政府審計要著眼于經(jīng)濟發(fā)展。首先，政府審計工作的首要任務(wù)是維護社會公眾的經(jīng)濟利益，或者說是保障國家經(jīng)濟利益。因為我們是社會主義國家，所以，這兩者的根本利益是一致的。實踐科學發(fā)展觀的重要目的就是實現(xiàn)好、維護好最廣大人民的根本利益。審計服務(wù)是維護人民群眾根本利益的重要保障，擔負著保障和改善民生的神圣職責和使命。把以人為本、使人民群眾在審計工作中得到好處，作為審計工作的最高目標和最終目的，作為評估審計工作價值、評判審計工作業(yè)績的基本標準和原則。審計機關(guān)要關(guān)注國家經(jīng)濟利益、民生利益、環(huán)境安全、信息安全等方面。從根本目標上講，國家經(jīng)濟利益是政府審計機關(guān)永恒的主題。其次，樹立為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的理念。發(fā)展是硬道理，發(fā)展是永恒的主題。政府審計要著眼于經(jīng)濟發(fā)展，積極主動服務(wù)于國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。科學發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展、服務(wù)于黨和政府的中心工作，是審計工作的基本職能。審計機關(guān)和審計干部要牢固樹立服務(wù)發(fā)展的理念，把為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展服務(wù)作為審計工作的指導(dǎo)思想。

四、政府審計服務(wù)內(nèi)容和方式的理念創(chuàng)新

審計提供什么樣的服務(wù)取決于審計服務(wù)委托人的性質(zhì)和審計目標。就政府審計而言，應(yīng)在審計服務(wù)的內(nèi)容和方式方面樹立以下新理念：

（一）樹立責任服務(wù)理念。政府審計必須時刻圍繞責任，時刻關(guān)注責任，把政府、政府組成部門和領(lǐng)導(dǎo)干部責任履行情況作為審計的出發(fā)點和落腳點。通過審計，檢查和評價政府和領(lǐng)導(dǎo)干部責任履行情況，揭示阻礙責任履行的各種矛盾和問題，并提出切實可行的改進措施。政府審計的工作應(yīng)從單純揭示政府組織及其公職人員在經(jīng)濟上和財務(wù)管理上的違法違規(guī)問題，逐步上升到監(jiān)督政府組織及其公職人員是否按照分工切實履行了職責，有無行政不作為、亂作為和侵害國家和人民利益的行為，進而再上升到鑒證政府組織及其公職人員是否積極、高效地為公眾提供公共服務(wù)，滿足公共需要。只有這樣，政府審計才能在較高的層次上反映和研究問題，促使政府不斷改進工作，提高政府全面、高效、節(jié)約地履行責任的能力和水平。

（二）樹立效益服務(wù)理念。樹立效益審計理念，對落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會和推動審計自身向現(xiàn)代審計邁進都是極其必要的。效益審計是在財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上，對經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行綜合評價和考核，并在此基礎(chǔ)上提出審計意見和建議的行為。隨著制度、法規(guī)的完善，特別是在我國進入全面建設(shè)小康社會的新階段，傳統(tǒng)的審計目標和內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，審計的重點必須轉(zhuǎn)移，財政資金使用效益的最大化已經(jīng)成為我們的首要目標，效益審計已經(jīng)成為我國政府審計的必然選擇。效益審計的最終目的是盡可能地減少資金的損失和浪費，最大限度地提高被審計單位資金的使用效益，因此，效益審計是評價和考核經(jīng)濟活動的效益性和經(jīng)濟活動決策的科學性的有效手段和工具，也是實施科學發(fā)展觀的必然選擇。審計要立足于又好又快、推動科學發(fā)展和提高效益，在加強預(yù)算執(zhí)行審計、投資審計、經(jīng)濟責任審計的同時，更加注重推進效益審計，從促進宏觀調(diào)控政策落實、推進和諧社會建設(shè)、規(guī)范政府職能行為、促進財政資金使用效益的提高、資源節(jié)約和環(huán)境保護等方面開展工作，充分發(fā)揮效益審計服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)、推動宏觀調(diào)控政策落實、促進深化改革和完善制度的作用。

（三）樹立預(yù)防服務(wù)理念。政府審計不僅要當好“經(jīng)濟衛(wèi)士”，更要發(fā)揮預(yù)防和警示作用，當好“保健醫(yī)生”。為此，政府審計服務(wù)方式要實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，要由重視事后查處到重視事前預(yù)防功能的轉(zhuǎn)變。重視事前的預(yù)防，防患于未然，減少損失。政府審計以往在履行職責中存在的重監(jiān)督、輕服務(wù)，重查處、輕預(yù)防等問題，應(yīng)采取有效措施加以改進。審計工作中要將審計關(guān)口前移，“防患于未然”，把關(guān)注結(jié)果責任與關(guān)注過程責任結(jié)合起來，從而實現(xiàn)審計的“免疫功能”。政府審計要樹立預(yù)防的審計理念，發(fā)揮好“免疫系統(tǒng)”功能，為推動科學發(fā)展提供有力保障。

（四）樹立審計結(jié)果公開理念。政府審計的服務(wù)結(jié)果，一是要及時回應(yīng)給社會公眾。及時回應(yīng)是建立民主政府的必然要求，政府定位于服務(wù)者的角色上，把迅速回應(yīng)社會和公民的服務(wù)要求作為政府存在、運行和發(fā)展的根本宗旨，這體現(xiàn)了服務(wù)型政府的深層內(nèi)涵及人民性特點。二是要采用民主公開的方式。審計服務(wù)的結(jié)果——審計報告要向社會公眾公布，這既是審計本質(zhì)的要求，也是政府實施民主監(jiān)督、政務(wù)公開制度的要求。通過各種方式實現(xiàn)審計結(jié)果公開，推動經(jīng)濟權(quán)力在陽光下運行，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益，這充分體現(xiàn)“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的民本精神。

五、政府審計服務(wù)質(zhì)量的理念創(chuàng)新

政府審計的服務(wù)質(zhì)量取決于審計質(zhì)量管理，而審計質(zhì)量管理的重點在于審計風險的管理和依法審計方面，這要樹立以下理念：

（一）樹立風險管理理念。在實施審計質(zhì)量管理過程中，要重視政府審計風險的管理，樹立風險管理理念。政府審計風險管理包括兩個方面：一方面是政府審計本身的風險；另一方面是政府審計的對象存在的風險。隨著審計的內(nèi)容由檢查財政財務(wù)收支的真實性、合法性擴展到效益性，由關(guān)注經(jīng)濟效益擴展到社會效益和生態(tài)效益，由查處經(jīng)濟領(lǐng)域的重大違法違規(guī)問題擴展到影響資源、環(huán)保、民生等影響經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的問題；隨著政府信息公開的范圍和力度的加大，審計結(jié)果公開度也由封閉逐步走向封閉與開放并存，由此而伴生的審計風險在逐步加大。因此，審計人員要有風險意識，不斷提高自身的審計水平，不斷提高質(zhì)量，才能防范審計風險。對于政府審計的對象風險，審計部門必須承擔這樣一種責任，即在防范國家風險、維護國家利益方面具有專門的關(guān)注。今后，我們應(yīng)該把關(guān)注和防范經(jīng)濟社會運行中的經(jīng)濟危機風險或金融危機風險作為審計工作的重要任務(wù)。審計不僅要關(guān)注政策和戰(zhàn)略的落實情況，關(guān)注資金的使用效率，還要密切關(guān)注有沒有風險，有沒有建立起防范風險的一系列制度。

（二）樹立依法審計理念。政府審計作為一種獨立的鑒證服務(wù)活動，任何時候必須重視依法審計，這是貫徹科學發(fā)展觀的內(nèi)在要求。因此，不論是程序性的還是具體性的，審計必須要堅持實事求是、嚴格依法進行，依法審計是審計服務(wù)的基石。