唐守正

在2009年9月的聯(lián)合國氣候變化峰會上,中國國家主席胡錦濤提出:“到2020年我國森林面積比2005年增加4000萬公頃,森林蓄積量增加13億立方米”。這是當(dāng)前我國林業(yè)新的奮斗目標(biāo),也對林業(yè)發(fā)展提出了新的更高的要求。

造林補(bǔ)貼是新時代的要求

第七次全國森林資源清查結(jié)果顯示,全國森林面積已達(dá)19545.22萬公頃,森林蓄積133.63億立方米,森林覆蓋率達(dá)到20.36%。與第六次清查結(jié)果相比,五年內(nèi)森林面積凈增2054.30萬公頃,森林蓄積凈增11.23億立方米,森林覆蓋率增加2.15個百分點(diǎn)。我國已成為全球森林資源增長最快的國家。

這是一組令人振奮的數(shù)據(jù)。輝煌的林業(yè)建設(shè)成就,是廣大務(wù)林人艱苦奮斗的結(jié)果,同時也是黨中央、國務(wù)院對林業(yè)的高度重視,國家不斷增加對林業(yè)建設(shè)投入的結(jié)果。統(tǒng)計(jì)資料顯示,近5年來,中央對林業(yè)的總投入共計(jì)2538億元,一年的平均投入額相當(dāng)于“九五”期間總投入的144%。在大規(guī)模投資的保障下,近5年全國每年完成的營造林面積都在8000萬畝左右。其中天然林保護(hù)、退耕還林等幾大重點(diǎn)工程,造林規(guī)模占全國造林總面積的71%。

目前,我國尚有0.57億公頃宜林荒山荒地、0.54億公頃左右的宜林沙荒地和相當(dāng)數(shù)量的25度以上的陡坡耕地、未利用地。因此,經(jīng)過不懈的努力,實(shí)現(xiàn)“森林面積增加4000萬公頃”這一戰(zhàn)略目標(biāo)是完全可能的。但是,要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo),任務(wù)還十分艱巨。我國現(xiàn)有宜林地中,立地條件較好的僅占13%,而60%的宜林地分布在內(nèi)蒙古和西北地區(qū),其余的也多分布在一些石質(zhì)山區(qū),營造林的條件越來越差,難度越來越大,成本越來越高。這就意味著今后全國森林覆蓋率每提高一個百分點(diǎn),都需要付出更大的努力和代價。由于這些宜林地多處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對滯后的地區(qū),尚不富裕的農(nóng)民群眾很難支付得起高昂的造林成本。

到目前為止,國家對于造林補(bǔ)助主要集中在林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程中。退耕還林工程是直接面向農(nóng)民,補(bǔ)助力度最大的工程之一。2002年制定并實(shí)施《退耕還林條例》規(guī)定,長江流域及南方地區(qū),每畝退耕地每年補(bǔ)助原糧150公斤;黃河流域及北方地區(qū),每畝退耕地每年補(bǔ)助原糧100公斤;每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金20元,對于退耕地和宜林荒山地造林一次性補(bǔ)助種苗和造林費(fèi)每畝50元。從2004年起,將糧食補(bǔ)助改為現(xiàn)金補(bǔ)助,按每公斤原糧1.4元計(jì)算。另據(jù)了解,從上世紀(jì)90年代以來,在“三北”、長江中上游等重點(diǎn)防護(hù)林建設(shè)工程中,造林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一直保持在每畝100元,從2009年開始提高到每畝200元。

這些造林補(bǔ)貼政策的實(shí)施,有效地調(diào)動了廣大林農(nóng)造林積極性,對加快造林進(jìn)程和提高造林質(zhì)量起到了重要的推動作用。但是,由于勞動力價格、苗木價格的不斷提高,加之造林難度越來越大,造林的成本已經(jīng)普遍增加。根據(jù)我們在江西、湖南等地的調(diào)查結(jié)果,一般立地條件下的造林成本為每畝600—800元,紫色頁巖、鈣質(zhì)巖、石灰?guī)r等“三難地”造林成本在每畝2000元左右,個別特殊地帶甚至達(dá)到每畝5000-6000元以上。由此可見,目前的造林補(bǔ)助額度明顯偏低,已經(jīng)不足以調(diào)動廣大林農(nóng)造林的積極性。因此,急需要制定更加有力的扶持政策,進(jìn)一步加快造林綠化的步伐。

近年來,隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,綜合國力的不斷增強(qiáng),國家對農(nóng)業(yè)扶持力度不斷加強(qiáng),先后實(shí)行了糧食種植補(bǔ)貼、棉花種植補(bǔ)貼、生豬良種補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼等一系列的惠農(nóng)政策,收到了明顯的效果。最近下發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》(2010年中央1號文件)強(qiáng)調(diào),要健全強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系,推動資源要素向農(nóng)村配置,明確提出要建立造林、撫育、保護(hù)、管理投入補(bǔ)貼制度。應(yīng)該說,全面實(shí)施造林補(bǔ)貼政策的時機(jī)已經(jīng)成熟,應(yīng)當(dāng)在總結(jié)國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)國情和林情盡快制定完善造林補(bǔ)貼政策體系,為推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展、實(shí)現(xiàn)森林面積增加4000萬公頃的戰(zhàn)略目標(biāo)注入新的動力。

實(shí)行造林補(bǔ)貼是世界各國普遍的做法

林業(yè)具有初期成本投入大、收益周期長、效益外部性的特征。由國家和地方各級政府通過財政補(bǔ)貼來扶持林業(yè)的發(fā)展,是世界各國普遍的做法。特別是在森林資源擴(kuò)張階段,各國均采取高額的造林補(bǔ)貼政策。世界主要國家都根據(jù)國情和不同發(fā)展階段的情況制定和執(zhí)行了造林補(bǔ)貼制度。

二戰(zhàn)以后,日本為了加速森林資源的恢復(fù)與重建,制定并實(shí)施了《林業(yè)相關(guān)事業(yè)補(bǔ)助金等的支付綱要》,對民間造林實(shí)行半額財政補(bǔ)貼,由中央財政補(bǔ)貼造林成本的40%,地方財政補(bǔ)貼10%。在這一政策的推動下,日本的造林面積連年增加,從1946年的5萬公頃,發(fā)展到1950年的30萬公頃,到1955年達(dá)到了40萬公頃。1979年日本開始實(shí)施“森林綜合整備事業(yè)”,進(jìn)一步提高了造林補(bǔ)貼力度,對于擴(kuò)大造林一律實(shí)行68%的補(bǔ)貼率,天然林改造一律實(shí)行60%的補(bǔ)貼率,更新造林實(shí)行40%～52%的補(bǔ)貼率。

為鼓勵私有林發(fā)展,美國根據(jù)私有林主的經(jīng)濟(jì)實(shí)力對造林活動實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。聯(lián)邦政府每年都要撥出一定的經(jīng)費(fèi)作為對林主造林活動的獎勵和補(bǔ)助,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)各州不同,一般的補(bǔ)助幅度控制在50%左右。美國設(shè)立了林業(yè)獎勵基金,各州統(tǒng)一實(shí)行造林獎勵政策,獎勵的額度最高可達(dá)造林成本的65%。為了搞好水土保持工作,美國政府對采伐后進(jìn)行更新造林的私有林主無償提供40%的更新費(fèi)用。奧地利也是長期實(shí)行造林補(bǔ)貼的國家之一,國家對營造用材林補(bǔ)貼30%,營造防護(hù)林補(bǔ)貼70%～80%,均以國家2/3、州1/3的比例分擔(dān)。加拿大對私有林的造林活動進(jìn)行扶持,聯(lián)邦政府對私有林主進(jìn)行80%的項(xiàng)目資金補(bǔ)貼,但最高支持金額不超過1.5萬加元。新西蘭政府對人工造林在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行了一貫的和強(qiáng)有力的扶持政策,制定和實(shí)施了《造林鼓勵法》,對小私有林主給予造林補(bǔ)貼;公司、企業(yè)的造林費(fèi)用可以記入財政開支成本中;同時,政府鼓勵在水土流失比較嚴(yán)重地區(qū)造林,并規(guī)定每公頃造林補(bǔ)助800～1000新元(相當(dāng)于造林經(jīng)營成本20%),造林補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)激勵政策極大地激勵了企業(yè)、公司、農(nóng)場主和個人在造林方面的積極性,營造了大量人工林。

上世紀(jì)90年代以來,英國政府?dāng)U大了造林補(bǔ)助的范圍,提高了補(bǔ)助力度。造林補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)為:新植造林每公頃針葉林700英鎊且不受面積限制,闊葉林為1050英鎊以上,補(bǔ)助方式為造林后支付70%,第5年驗(yàn)收后支付30%。更新造林每公頃針葉林為325英鎊、闊葉林525英鎊,造林后即全額支付。瑞典政府鼓勵農(nóng)戶將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榱值?并采取了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、提供無償服務(wù)等措施,每公頃補(bǔ)貼1.2萬克朗。種植闊葉樹的農(nóng)戶每公頃可額外補(bǔ)貼4000克朗。愛爾蘭2007年批準(zhǔn)了一項(xiàng)造林補(bǔ)貼和獎勵計(jì)劃,造林補(bǔ)貼對象包括農(nóng)民和非農(nóng)民,造林后支付75%的補(bǔ)貼,余下的25%于造林4年后支付。根據(jù)造林樹種和土壤類型的差異,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從每公頃最少3 414歐元至最多7604歐元不等。年度獎勵用于補(bǔ)償因造林地失去的潛在收益。給農(nóng)民連續(xù)獎勵20年,非農(nóng)民連續(xù)獎勵15年。根據(jù)造林樹種、土壤類型、造林面積和林主身份的差異,獎勵標(biāo)準(zhǔn)從每年每公頃最少197.12歐元至最多573.86歐元不等。

對我國實(shí)施造林補(bǔ)貼政策的建議

國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,國家對弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和公益性事業(yè)給予財政補(bǔ)貼,是一項(xiàng)非常有效的政策措施。為加快森林資源建設(shè),增強(qiáng)碳匯功能,提高應(yīng)對氣候變化的能力,全面實(shí)行造林補(bǔ)貼政策已經(jīng)成為一件刻不容緩的大事。為此,提出如下建議:

一要進(jìn)一步擴(kuò)大造林補(bǔ)貼的范圍。我國造林補(bǔ)貼的范圍僅限于重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程造林,工程規(guī)劃以外的造林活動,仍然得不到國家補(bǔ)貼政策扶持,不利于調(diào)動全社會力量參與林業(yè)建設(shè)。特別是隨著集體林權(quán)制度改革的全面推進(jìn),森林經(jīng)營主體呈現(xiàn)出多元化趨勢,以個人或家庭為單位造林的中小規(guī)模經(jīng)營者占據(jù)了60%的比例。因此,建議進(jìn)一步擴(kuò)大造林補(bǔ)貼的覆蓋面,特別應(yīng)對以個人或家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營者給予更多支持。

二要確定科學(xué)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施造林補(bǔ)貼的目的是調(diào)動各方面的造林積極性,而目前補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明顯偏低,很難達(dá)到預(yù)期的目的。因此,建議根據(jù)林種、區(qū)域、立地條件的不同,經(jīng)過科學(xué)測算,制定合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。用于營造保護(hù)性人工林的補(bǔ)貼應(yīng)高于商品性人工林;初植造林的補(bǔ)貼應(yīng)高于更新造林;營造混交林的補(bǔ)貼應(yīng)高于純林;對于立地條件較差的地區(qū),補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于立地條件較好的地區(qū)。

三要采取符合國情林情的補(bǔ)貼方式。從國際經(jīng)驗(yàn)看,造林補(bǔ)貼方式可分為3種:固定標(biāo)準(zhǔn)自愿協(xié)議、個案協(xié)商協(xié)議、投標(biāo)協(xié)議。固定標(biāo)準(zhǔn)自愿協(xié)議就是政府根據(jù)財政預(yù)算額度和所需造林面積制定單位面積造林和再造林的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),土地經(jīng)營者可自愿決定是否加入項(xiàng)目,與政府簽訂協(xié)議,履行造林和再造林義務(wù),獲取直接補(bǔ)貼。個案協(xié)商協(xié)議是政府并不規(guī)定統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),而是根據(jù)該地區(qū)生態(tài)區(qū)位的不同,單獨(dú)與土地經(jīng)營者進(jìn)行協(xié)商確定造林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。投標(biāo)協(xié)議是指政府在實(shí)施補(bǔ)貼項(xiàng)目過程中,針對特定的區(qū)域采取招投標(biāo)的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。建議采取以固定標(biāo)準(zhǔn)自愿協(xié)議為主,同時輔以個案協(xié)商協(xié)議和投標(biāo)協(xié)議造林補(bǔ)貼方式,使有限的補(bǔ)貼資金用到最需要的地方。

四要穩(wěn)定造林補(bǔ)貼資金來源。國外的造林補(bǔ)貼中最為普遍的是采取中央財政和地方財政按比例分擔(dān)的方式,其中中央財政的分擔(dān)比例(60%-70%)地方財政分擔(dān)比例(30%-40%)。根據(jù)我國的實(shí)際情況,建議采取以中央財政補(bǔ)貼為基礎(chǔ),省、地、縣財政配套的方式,各級地方財政配套的比例應(yīng)根據(jù)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、所處的生態(tài)區(qū)位等區(qū)別對待,合理調(diào)整。

五要建立完善的管理體制。要使造林補(bǔ)貼政策發(fā)揮預(yù)期的效果,必須建立一套完善的管理體制。其核心內(nèi)容至少應(yīng)包括:補(bǔ)貼依據(jù)、類型、方式、額度、申請資格、造林要求、申請和評估程序、批準(zhǔn)和執(zhí)行、核查驗(yàn)收程序等。同時,需要明確補(bǔ)貼周期,并根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和林業(yè)建設(shè)需求,進(jìn)行動態(tài)調(diào)整,使造林補(bǔ)貼政策真正成為推動我國造林綠化事業(yè)的催化劑。

(責(zé)編:耿國彪)