邊國卿

近年來，國家始終將“三農(nóng)”問題作為工作的重中之重，不斷給予各種優(yōu)惠政策，加大對“三農(nóng)”投入力度。財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的投入對于增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展具有重要意義，但財(cái)政支農(nóng)資金的使用和管理上還存在一些問題。本文淺析了現(xiàn)階段我國財(cái)政支農(nóng)資金存在的一些問題并提出了相關(guān)的對策建議。

一、中央財(cái)政支農(nóng)投入概況

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，其產(chǎn)業(yè)地位及其特有的產(chǎn)業(yè)特征，決定了它的發(fā)展需要政府提供相關(guān)支持。財(cái)政支持是政府對農(nóng)業(yè)扶持最重要、最直接的手段，它對于解決“三農(nóng)”問題和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工作意義重大。近年來，國家不斷強(qiáng)化和完善各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策，采取了一系列穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)民增收的政策措施，實(shí)施積極的財(cái)政政策，大幅度增加“三農(nóng)”投入力度。從2001年到2005年，中央財(cái)政對“三農(nóng)”投入總量超過1萬億元，并呈現(xiàn)出不斷遞增的趨勢。2006年，中央財(cái)政對“三農(nóng)”投入3397億元，比上年增加422億元；2007年年初中央預(yù)算安排3917億元，年均增幅在15%以上。2009年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出合計(jì)7253.1億元。2010年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”方面的支出8183.4億元，比上年增加930.3億元，增長12.8%，同時(shí)很多地方省級(jí)投入增長的幅度也比較大。國家不斷加大的財(cái)政支農(nóng)投入和各種惠民政策，促進(jìn)了公共事業(yè)發(fā)展，為解決“三農(nóng)”問題和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、財(cái)政支農(nóng)資金管理中存在的問題

（一）資金管理中普遍存在著重復(fù)浪費(fèi)現(xiàn)象

我國的支農(nóng)資金來源于中央、省等各級(jí)財(cái)政，渠道較廣且要受專款專用制度和部門分割管理的制約，使支農(nóng)資金在實(shí)際使用時(shí)難以集中、整合財(cái)力解決“三農(nóng)”中的突出問題。具體而言：在我國的現(xiàn)行管理體制下，支農(nóng)資金及立項(xiàng)審批權(quán)分散在各級(jí)有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門手中。當(dāng)項(xiàng)目申報(bào)單位向不同的主管部門多頭申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，由于各主管部門之間的信息不對稱，常常會(huì)對同一項(xiàng)目都給以立項(xiàng)，從而造成了資金重復(fù)使用。另外，相應(yīng)主管部門對立項(xiàng)申請缺乏統(tǒng)一管理，立項(xiàng)審批不嚴(yán)，缺乏考察和科學(xué)論證，資金安排的隨意性較大，而在檢查驗(yàn)收時(shí)又缺乏部門間的協(xié)調(diào)和配合，這些往往會(huì)造成財(cái)政支農(nóng)資金的浪費(fèi)，影響了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。

（二）財(cái)政支農(nóng)資金到位的時(shí)間較長

在與財(cái)政支農(nóng)資金有關(guān)的項(xiàng)目執(zhí)行和撥付上常常是十分滯后，難以堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央的支農(nóng)惠農(nóng)政策，尤其是在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)時(shí)，支農(nóng)項(xiàng)目的資金到位更為困難?？h鄉(xiāng)級(jí)的財(cái)政基礎(chǔ)較為薄弱，當(dāng)項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后，由于財(cái)政資金調(diào)度困難而未能及時(shí)撥付的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而更主要的是因?yàn)橹мr(nóng)資金在運(yùn)行的中間環(huán)節(jié)過多，各主管部門向下級(jí)部門層層撥付最后才到承建單位。過多地中間環(huán)節(jié)不僅造成資金滯留時(shí)間長，而且拖、卡、壓、截留挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了支持“三農(nóng)”項(xiàng)目的建設(shè)。

（三）支農(nóng)資金項(xiàng)目管理落后，缺乏有效監(jiān)督

目前，我國在支農(nóng)資金管理基本上還是投資、建設(shè)、管理、使用四位一體的較為集中的管理方式。這種管理方式會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力介入到工程項(xiàng)目中，這樣就很容易產(chǎn)生腐敗，造成資源的浪費(fèi)。同時(shí)不重視項(xiàng)目立項(xiàng)過程、工程開工前執(zhí)行情況的監(jiān)管及項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員上崗資質(zhì)等事前監(jiān)督，不按照基本建設(shè)管理程序管理，都會(huì)造成擠占挪用項(xiàng)目資金及工程不能按計(jì)劃交付等問題。

三、加強(qiáng)支農(nóng)資金管理的意義及對策建議

（一）加強(qiáng)支農(nóng)資金管理的意義

加強(qiáng)支農(nóng)資金管理體現(xiàn)了依法科學(xué)理財(cái)?shù)囊?。?cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的管理是財(cái)政管理的一個(gè)重要方面。因此，必須要依法科學(xué)的進(jìn)行高效管理。要加快構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、制度創(chuàng)新、操作規(guī)范和公開透明的支農(nóng)資金管理體制，全面提升管理水平來提高支農(nóng)資金的使用效益以確保各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)。

加強(qiáng)支農(nóng)資金管理符合新農(nóng)村建設(shè)的客觀要求。新農(nóng)村的各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)都需要大量的財(cái)政資金投入。加強(qiáng)支農(nóng)資金管理，整合資金，提高投資效益，對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)意義非常重大。

加強(qiáng)支農(nóng)資金管理對于發(fā)展農(nóng)村民主政治和提高財(cái)政人員的職業(yè)道德意義重大。隨著新農(nóng)村的建設(shè)和農(nóng)村民主政治的不斷推進(jìn)，農(nóng)民群眾的監(jiān)督、參與意識(shí)也不斷增強(qiáng)。加強(qiáng)支農(nóng)資金管理，監(jiān)督農(nóng)村基層財(cái)務(wù)人員既能使支農(nóng)資金更好的使用又能提高農(nóng)民群眾的民主政治意識(shí)，也可以使基層財(cái)政干部提高職業(yè)道德素養(yǎng)和工作責(zé)任感。

（二）加強(qiáng)支農(nóng)資金管理的對策建議

創(chuàng)新管理，完善支農(nóng)資金管理制度。首先要逐步建立完善科學(xué)合理、層次清晰、分工明確的支農(nóng)資金管理體系。要依法在改進(jìn)、完善現(xiàn)有支農(nóng)資金和農(nóng)業(yè)財(cái)政管理制度的基礎(chǔ)上，將支農(nóng)資金的使用范圍、分配、撥付、使用、監(jiān)督與管理等各環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，做好農(nóng)業(yè)支出的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效考評(píng)、監(jiān)督管理工作并形成制度化，為支農(nóng)資金管理提供法律依據(jù)。其次要重視績效管理，積極創(chuàng)新支農(nóng)資金管理方式，實(shí)行專家評(píng)審和項(xiàng)目公示制度，推行績效法等科學(xué)的財(cái)政支農(nóng)資金分配方式，以建立公平、公正、公開、規(guī)范的支農(nóng)資金分配機(jī)制。

改革和完善政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制。目前在財(cái)政支農(nóng)的資金使用過程中，重復(fù)、分散投資、以及政府投資的缺位和越位現(xiàn)象同時(shí)存在。造成這個(gè)問題很重要的一個(gè)原因就是在支農(nóng)資金管理的分塊層層管理體制中各級(jí)政府及政府各部門之間的事權(quán)模糊。因此，我們應(yīng)該在調(diào)整分配各級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)方面的事權(quán)工作上下功夫，明確各級(jí)政府及政府各部門之間的權(quán)責(zé)以實(shí)現(xiàn)不同級(jí)次政府之間在財(cái)政支農(nóng)方面的協(xié)調(diào)合作。

進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)措施，完善支農(nóng)的公共職能。各級(jí)政府要結(jié)合實(shí)際，明確當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和財(cái)政扶持的重點(diǎn)，科學(xué)的規(guī)劃好農(nóng)村發(fā)展。要做好財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)審批工作，加強(qiáng)對項(xiàng)目資金撥付的管理工作。與此同時(shí)，各級(jí)政府還要充分利用支農(nóng)資金建設(shè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)文化事業(yè)以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。要發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)的公共職能，將向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和服務(wù)納入財(cái)政制度框架內(nèi)。目前的支農(nóng)行為更多地停留在支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)層面上，而忽視了農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)匱乏這一現(xiàn)實(shí)。為讓廣大農(nóng)民能像城鎮(zhèn)居民一樣享受到政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，應(yīng)該在保證財(cái)政以往項(xiàng)目支出的情況下，從多方面向公共產(chǎn)品提供項(xiàng)目上傾斜，加大農(nóng)村公共產(chǎn)品服務(wù)力度，積極配合新農(nóng)村建設(shè)，要著力改善農(nóng)村醫(yī)療條件，加大農(nóng)村培訓(xùn)和教育支持力度，加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品及服務(wù)提供力度。

切實(shí)加強(qiáng)支農(nóng)資金監(jiān)管。一要規(guī)范支農(nóng)資金項(xiàng)目管理辦法。對項(xiàng)目資金嚴(yán)格按項(xiàng)目管理辦法管理。規(guī)范評(píng)審、立項(xiàng)、投資以及績效評(píng)價(jià)程序和辦法，使項(xiàng)目資金安排做到科學(xué)化、民主化、規(guī)范化、制度化。要嚴(yán)格控制非生產(chǎn)性開支，提高支農(nóng)資金分配的透明度、公正性和公平性，嚴(yán)格資金管理、強(qiáng)化監(jiān)督檢查，進(jìn)一步健全管理辦法，確保資金使用效益的充分發(fā)揮。二要對資金使用進(jìn)行全程監(jiān)控。在支農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)階段，相關(guān)部門要做好支農(nóng)項(xiàng)目預(yù)算，做好立項(xiàng)的可行性研究，組織專家論證和分析審查項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。進(jìn)行事前控制。在具體的執(zhí)行階段，財(cái)政與相關(guān)部門要跟蹤抽查項(xiàng)目實(shí)施情況，做好支農(nóng)項(xiàng)目的事中監(jiān)督，確保資金安全使用，防止財(cái)政資金的損失浪費(fèi)。在項(xiàng)目完成階段，要做好支農(nóng)項(xiàng)目的決算審計(jì)和檢查驗(yàn)收工作。三要聽取農(nóng)民意愿，引導(dǎo)農(nóng)民參與監(jiān)督管理。支農(nóng)資金的使用要聽取農(nóng)民意愿，圍繞農(nóng)民需求進(jìn)行謀劃確定支農(nóng)投資建設(shè)的重點(diǎn)，以使支農(nóng)資金真正做到“對癥下藥”。要確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與決策權(quán)，，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的監(jiān)督作用。