羅 珊，關(guān) 欣

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是中共十七大報(bào)告所涉及的重要內(nèi)容，實(shí)施農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的有效途徑之一，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，也是我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和構(gòu)建和諧社會(huì)的必由之路。進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)，必然要占用一定數(shù)量的土地，如何協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)用地之間的矛盾，是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中需要著力思考的問題。尤其是在新農(nóng)村建設(shè)背景和要求下，新農(nóng)村城鎮(zhèn)化的土地利用戰(zhàn)略的探索具有重要的意義。因此筆者認(rèn)為有必要對(duì)這些問題進(jìn)行深入分析，找出這些問題相關(guān)的原因，為促進(jìn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展提供有效的對(duì)策和建議。

1 衡陽(yáng)市農(nóng)村城鎮(zhèn)化研究與土地利用現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化水平是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、社會(huì)發(fā)展水平和人民生活水平高低的一個(gè)重要指標(biāo)[1]。當(dāng)前普遍認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程正處在快速發(fā)展階段，并且這種快速發(fā)展趨勢(shì)還將保持較長(zhǎng)一段時(shí)間。改革開放以來(lái)，盡管湖南的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，城鎮(zhèn)化水平得到了明顯提高，但與全國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份相比，湖南城鎮(zhèn)化起點(diǎn)低，城鎮(zhèn)建設(shè)相對(duì)滯后，規(guī)模小、浪費(fèi)普遍，與湖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求相比還存在較大的差距。

本文以濱臨湘、沅兩大水系的衡陽(yáng)市的新農(nóng)村建設(shè)地區(qū)為例，從新農(nóng)村建設(shè)的目的和城鎮(zhèn)化發(fā)展的意義出發(fā)，重點(diǎn)研究新農(nóng)村城鎮(zhèn)化對(duì)土地利用的需求和引發(fā)的諸多問題，以及如何采取有效的對(duì)策和制定積極的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略。

衡陽(yáng)市位于湘中東南部，湘江中下游，土地總面積153.03萬(wàn)hm2，占全省面積的7.22%。下轄25個(gè)街道辦事處、73個(gè)鄉(xiāng)及112個(gè)鎮(zhèn)，總?cè)丝?18.95萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?0.73%[2]。2008年，全市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值1 000.09億元，增長(zhǎng)12%。其中第一產(chǎn)業(yè)增加值235.75億元，增長(zhǎng)5.3%；第二產(chǎn)業(yè)增加值412.36億元，增長(zhǎng)14.5%；第三產(chǎn)業(yè)增加值351.98億元，增長(zhǎng)12.6%。人均GDP為13 670元，增長(zhǎng)11.6%[3]。

1.1 衡陽(yáng)市農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平預(yù)測(cè)

2000年衡陽(yáng)市總?cè)丝?02.95萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平為20.60%；2006年城鎮(zhèn)化水平為37%，提高了16.38 個(gè)百分點(diǎn)[4]。

聯(lián)合國(guó)相關(guān)部門建立的數(shù)學(xué)模型比較符合一般城鎮(zhèn)化規(guī)律：即初期階段城鎮(zhèn)化水平低，發(fā)展緩慢，然后加速進(jìn)入高度城鎮(zhèn)化階段，這時(shí)城鎮(zhèn)人口比重增加速度趨于緩慢甚至停止。數(shù)學(xué)模型為：

式中：PU（1）為第一次人口資料城鎮(zhèn)化水平（2000年），PU（2）為第二次人口資料城鎮(zhèn)化水平（2005年），PU（t）為預(yù)測(cè)期城鎮(zhèn)化水平，URGD 為城鄉(xiāng)人口增長(zhǎng)差，n為兩次普查間隔年數(shù)，t為預(yù)測(cè)期距離第一次城鎮(zhèn)化水平的年數(shù)[5]。

綜合計(jì)算得出衡陽(yáng)市2010年城鎮(zhèn)化率達(dá)到42%，2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到53%。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，有限的土地與發(fā)展的經(jīng)濟(jì)兩者凸顯出來(lái)的矛盾日益加劇，同時(shí)也引發(fā)出不少的問題，如何采取有效的對(duì)策和制定積極的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)應(yīng)對(duì)這些問題是非常值得探討的。

1.2 各類新增建設(shè)用地總量及結(jié)構(gòu)分析

根據(jù)土地利用變更數(shù)據(jù)，至2004年全市建設(shè)用地總面積為13.04萬(wàn)hm2。在8 a期間新增城鎮(zhèn)（含果園）用地5 229.5 hm2，占新增建設(shè)用地的42.44%；新增農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)面積2 072.4 hm2，占新增建設(shè)用地的16.82%；新增獨(dú)立工礦用地467.11 hm2，占新增建設(shè)用地的3.79%。新增建設(shè)用地增長(zhǎng)的主要原因是人口的增長(zhǎng)，大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目紛紛落戶衡陽(yáng)。如武廣鐵路、京珠高速、大源渡水電樞紐等，這些都拉動(dòng)了全市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，同時(shí)也讓建設(shè)用地增加較快[6]。

1.3 各類新增建設(shè)用地占用耕地情況

2006～2009 年衡陽(yáng)市增加建設(shè)用地概況如表1所示。

表1 衡陽(yáng)市新增建設(shè)用地占用耕地統(tǒng)計(jì) （hm2）

通過以上分析，全市的建設(shè)用地主要存在以下問題：（1）建設(shè)用地增長(zhǎng)速度快，不能滿足需求；（2）新增建設(shè)用地占用耕地面積較大；（3）城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村居民點(diǎn)用地同向增加。

針對(duì)這些問題筆者建議：（1）從嚴(yán)從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度；（2）加強(qiáng)建設(shè)用地項(xiàng)目預(yù)審管理，合理控制建設(shè)用地規(guī)模；（3）加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理，確保城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村居民點(diǎn)減少相掛鉤，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量增加。

1.4 存量建設(shè)用地及低效率用地現(xiàn)狀分析

據(jù)2005年相關(guān)的建設(shè)用地清查，全市共有城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地面積119.19 hm2，其中閑置用地面積為87.81 hm2，占73.67%；空閑的建設(shè)用地面積2.99 hm2，占2.51%；批而未用的土地面積28.39 hm2，占23.82%[7]。全市低效率建設(shè)用地總量955.77 hm2，占建設(shè)用地總量的0.07%，主要表現(xiàn)在低效率農(nóng)村居民點(diǎn)為463.63 hm2、低效獨(dú)立工礦139.9 hm2及其他低效城鎮(zhèn)用地124.29 hm2[8]。各地級(jí)縣分布如圖1。

圖1 衡陽(yáng)市低效率農(nóng)村居民點(diǎn)用地分布圖

全市的低效用地主要存在以下問題：衡陽(yáng)市建設(shè)用地水平雖然顯著提升，但是土地集約利用水平仍有待提高，閑置土地的大部分面積小，分布不連續(xù)，無(wú)法滿足大宗用地的需求，可挖掘的存量建設(shè)用地潛力不大，未來(lái)發(fā)展所需求的建設(shè)用地主要是依靠新增來(lái)供給[9]。

針對(duì)這些問題，提出幾點(diǎn)建議：（1）進(jìn)一步加大閑置用地處理力度，盤活存量土地；（2）加大低效用地改造力度，促進(jìn)土地集約利用，控制規(guī)模增加投入；（3）規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地，嚴(yán)管工業(yè)用地項(xiàng)目。

1.5 耕地和基本農(nóng)田變化分析

2004年衡陽(yáng)市共有耕地364 545.16 hm2，占全市土地總面積的23.82%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市的基本農(nóng)田面積為324 700.00 hm2。其中，耕地面積為318 227.55 hm2，占 98.01%；園地面積 180.30 hm2，林地面積為6 190.88 hm2。1997～2004年，衡陽(yáng)市因京珠高速、衡棗衡昆高速和武廣鐵路等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田420.62 hm2，同時(shí)補(bǔ)充基本農(nóng)田420.62 hm2[10]。具體情況如表2。

表2 衡陽(yáng)市耕地核查結(jié)果 （hm2）

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市及農(nóng)村規(guī)模不斷外延，占用了大量的農(nóng)田。但是隨著對(duì)環(huán)境的重視，衡陽(yáng)市對(duì)基本農(nóng)田和坡耕地等實(shí)行了特殊的保護(hù)和嚴(yán)格的管理，保證了基本農(nóng)田和耕地的面積不減少[11]。同時(shí)也凸顯出一些問題，如：人地矛盾突出，耕地面積不斷減少；耕地質(zhì)量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，補(bǔ)充的基本農(nóng)田質(zhì)量難保障；開發(fā)整理任務(wù)重難度大，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位；市場(chǎng)規(guī)律作用下基本農(nóng)田構(gòu)成變化明顯，已占用基本農(nóng)田復(fù)耕困難。

針對(duì)這些問題提出幾點(diǎn)建議：（1）加快中低產(chǎn)田改造，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格；（2）加大開發(fā)整理復(fù)墾力度，補(bǔ)充增加耕地?cái)?shù)量；（3）加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，保證基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降；（4）對(duì)征收占用農(nóng)民耕地的應(yīng)按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)給予一定的補(bǔ)貼。

根據(jù)對(duì)衡陽(yáng)市的城鎮(zhèn)化水平和土地利用情況分析不難看出（圖2），衡陽(yáng)市的城市化水平相對(duì)較高，建設(shè)用地增長(zhǎng)速度較快而且利用程度和水平也顯著提升，但是衡陽(yáng)市的新增建設(shè)用地占用耕地的面積仍然較大，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)占用的面積也逐年增加，居民點(diǎn)都不夠集中，土地浪費(fèi)現(xiàn)象仍然突出。衡陽(yáng)市耕地質(zhì)量等級(jí)為二級(jí)，機(jī)耕面積比例較大，約在60%～71%之間，地勢(shì)較為平坦，適宜對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)利用。

圖2 衡陽(yáng)市新增建設(shè)用地占耕地面積（hm2）

2 新農(nóng)村城鎮(zhèn)化的土地利用實(shí)施戰(zhàn)略

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程的大勢(shì)所趨，不僅有利于解決好“三農(nóng)問題”，而且有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展[12]。中國(guó)城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)力量主要來(lái)自地方政府和市場(chǎng)兩個(gè)方面。地方之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)以及我國(guó)干部任用制度等因素促使各地城市政府對(duì)城市建設(shè)大舉投入，而建筑行業(yè)的巨大利益又拉動(dòng)了城市房地產(chǎn)的高速擴(kuò)張。同時(shí)，城鄉(xiāng)居民之間的巨大收入差異和社會(huì)福利差異也在吸引農(nóng)村居民到城市定居或務(wù)工。但這種自發(fā)進(jìn)程在帶來(lái)客觀成績(jī)的同時(shí)也暴露了一些問題。面對(duì)這些問題，中央高層對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化做出通盤考慮，以推動(dòng)城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展[13]。在這個(gè)背景下，不久前中共中央政治局把城鎮(zhèn)化問題作為月度學(xué)習(xí)的主題，胡錦濤總書記又就這個(gè)題目發(fā)表重要講話，對(duì)于未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展無(wú)疑是一個(gè)積極信號(hào)[14]。

要做到農(nóng)村城鎮(zhèn)化合理、健康、可持續(xù)的發(fā)展，必須堅(jiān)持以可持續(xù)發(fā)展為原則，即不僅使發(fā)展達(dá)到對(duì)當(dāng)代人和未來(lái)人需求的滿足，達(dá)到現(xiàn)代與未來(lái)人類利益的統(tǒng)一，還要注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源、環(huán)境發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

針對(duì)土地利用問題，我們應(yīng)該從多方入手，用多種措施來(lái)共同解決好城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用方面的問題。

2.1 建立科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)的用地規(guī)劃體系

協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性。農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中尤其需要科學(xué)性、前瞻性、系統(tǒng)性、政策性的土地利用規(guī)劃，以保證區(qū)域土地資源最優(yōu)化配置，合理布局小城鎮(zhèn)各功能分區(qū)，注意采用土地開發(fā)合理模式[15]，因地制宜開展規(guī)劃工作，加強(qiáng)執(zhí)行規(guī)劃的嚴(yán)肅性。由于土地利用總體規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)是“一要吃飯，二要建設(shè)”，保護(hù)耕地保證糧食生產(chǎn)，因此，在充分考慮城市建設(shè)自身發(fā)展要求的同時(shí)，必須處理好“吃飯”與“建設(shè)”的關(guān)系。只有先解決好“吃飯”問題，才有可能考慮到建設(shè)。然而建設(shè)也絕非消極和被動(dòng)的，因?yàn)榻ㄔO(shè)搞好了，“飯”會(huì)吃得更香。

2.2 健全土地市場(chǎng)，強(qiáng)化土地管理工作，嚴(yán)格土地執(zhí)法

將土地加以科學(xué)分等定級(jí)與估價(jià)，使城鎮(zhèn)土地和農(nóng)用土地有價(jià)可循，實(shí)行有償使用。根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，改劃撥土地使用權(quán)為出讓土地使用權(quán)，引入土地租賃制，促使土地使用者從成本效益出發(fā)對(duì)用地精打細(xì)算，逐步建立起節(jié)約、合理用地的自身約束機(jī)制，進(jìn)而全面促進(jìn)城鎮(zhèn)土地的高效節(jié)約利用和耕地可持續(xù)利用。同時(shí)嚴(yán)格土地審批制度，限額供給，嚴(yán)格控制建設(shè)用地外延，切實(shí)保護(hù)好耕地，嚴(yán)格控制在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建廠、建校、搞開發(fā)區(qū)建設(shè)。要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張進(jìn)行約束，不僅要嚴(yán)格征收建設(shè)用地稅費(fèi)，更要對(duì)超過用地標(biāo)準(zhǔn)占用耕地的面積加重征收，對(duì)土地違法案件一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就嚴(yán)格查處。

2.3 樹立資源觀念，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

集約用地，大力進(jìn)行市地整理、村莊整理、農(nóng)地整理，走“內(nèi)涵挖潛”城鎮(zhèn)化建設(shè)道路。充分發(fā)揮用地功能，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過度分散的局面。同時(shí)要提高建設(shè)用地利用強(qiáng)度，改變現(xiàn)有的低層別墅式和院落式居民點(diǎn)建設(shè)格局，提倡建造多層式或高層式民用公寓和住宅小區(qū)，提高建設(shè)容積率。通過市地整理，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)土地的區(qū)位功能及整體性優(yōu)勢(shì)，一是改善行業(yè)布局不合理現(xiàn)象，使土地實(shí)現(xiàn)最有效利用；二是規(guī)劃土地權(quán)屬區(qū)域，從而根本性改變城鎮(zhèn)土地低效利用的現(xiàn)狀。農(nóng)村村莊與城鎮(zhèn)區(qū)同步擴(kuò)張是中國(guó)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的普遍現(xiàn)象，它有悖于城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，因此，必須重視農(nóng)村村莊用地控制和壓縮。農(nóng)地整理，要形成規(guī)模農(nóng)田區(qū)域，以利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)田高效綜合利用，避免農(nóng)田拋荒現(xiàn)象，有效增加耕地面積，最終走上“內(nèi)涵挖潛”的道路。

3 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，新時(shí)期的農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的有效途徑之一，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，也是我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和構(gòu)建和諧社會(huì)的必由之路。在當(dāng)今社會(huì)，合理、健康、持續(xù)、穩(wěn)定、發(fā)展地處理好城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)用地之間的關(guān)系以及其引發(fā)的諸多問題顯得尤為重要。本文就是以衡陽(yáng)市為例來(lái)探討整個(gè)湖南新農(nóng)村城鎮(zhèn)化土地利用發(fā)展戰(zhàn)略，提出相關(guān)的問題以及整改措施，為促進(jìn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展提供有效的對(duì)策和建議，為以后湖南省其他地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)鋪平道路，避免走彎路。筆者深信，隨著我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深化，各種與城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)的問題必將得到完善和解決，土地的集約利用也必將成為一種主流趨勢(shì)。

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