鄭 銳

(浙江省水資源管理中心,浙江 杭州 310009)

跨流域引調(diào)水帶來水資源時空分布的變化,起到優(yōu)化配置水資源的基礎(chǔ)作用。我國早在公元前486年,就興建了溝通長江、淮河流域的邗溝工程;此后,又出現(xiàn)貫穿5大流域的京杭大運河及近代的江蘇江水北調(diào)、南水北調(diào)等大型引水工程。由于跨流域引水工程重新配置了社會經(jīng)濟發(fā)展重要戰(zhàn)略資源—水資源,在工程投入和運行后,如何進行合理運行、科學(xué)調(diào)度和有效管理,保證跨流域引水工程實現(xiàn)工程目標,獲得最大綜合效益,是一個非常重要而復(fù)雜的課題。

1 國內(nèi)外跨流域引水管理的啟示

縱觀國內(nèi)外這些大型跨流域引調(diào)水工程,大部分都發(fā)揮了顯著的經(jīng)濟和社會效益,促進地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展。但也有一些工程,由于管理運行機制的根本性原因,未能達到工程設(shè)計的多種功效,或者因為水價偏低,水利工程虧損運營年久失修,甚至反而出現(xiàn)爭水搶水等水事糾紛。

總結(jié)這些以公益性為主的跨流域引水工程經(jīng)驗,他們的經(jīng)驗有:一是調(diào)水工程的建設(shè)與管理必須由政府出面統(tǒng)一組織實施。二是運行調(diào)度管理單位一般都作為獨立的經(jīng)濟實體,依法自主經(jīng)營,自負盈虧。三是調(diào)水工程的建設(shè)與管理要有相應(yīng)的法律保障。四是調(diào)水工程必須采用經(jīng)濟、行政、法律相結(jié)合的措施進行運行調(diào)度管理,尤其要在法律的框架下和協(xié)商機制的基礎(chǔ)上。五是配套工程和配套措施的合理與完善實現(xiàn)工程最佳效益的前提之一。六是政府應(yīng)對公益性調(diào)水工程實行必要的優(yōu)惠扶持政策,或者進行多種經(jīng)營。七是通過先進的管理技術(shù)、自動化控制系統(tǒng)對調(diào)水工程實施現(xiàn)代化科學(xué)管理,發(fā)揮調(diào)水工程的效益。

2 浙東引水概況及特點

浙東引水工程包括蕭山樞紐、曹娥江大閘樞紐、慈溪向曹娥江引水、寧波向曹娥江引水、舟山大陸引水、欽寸水庫等主體工程,工程總投資62億,工程建成后,蕭山樞紐與曹娥江大閘工程可聯(lián)合供應(yīng)一般用水13.95億m3,可緩解浙東蕭紹寧舟地區(qū)水資源條件與生產(chǎn)力要素分布的矛盾。工程涉及多部門、多地區(qū)、多層次水量調(diào)配,集經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益于一體。主要具有以下特點:

一是工程覆蓋范圍廣、協(xié)調(diào)難度大。浙東引水工程涉及杭州、寧波、紹興、舟山等4市19個縣(市、區(qū))。同時跨錢塘江、曹娥江、甬江及蕭紹平原區(qū)河網(wǎng)等多個水系,水情復(fù)雜。

二是以公益性為主、公益性與經(jīng)營性兼具。浙東引水工程具有防洪、排澇、改善水環(huán)境、改善航運條件及農(nóng)業(yè)灌溉等公益性質(zhì)和生活、工業(yè)供水等經(jīng)營性質(zhì)?？傮w上,浙東引水工程以公益性為主。

三是工程運行管理邊界復(fù)雜。首先是水的使用功能具有重復(fù)性,其次是各地具體用水配額難界定。再次輸水工程所在地水網(wǎng)發(fā)達,各地的需求在時空上具有不同步性和差異性。

浙東引水的工程特點尤其是以公益性為主的特點,決定其運行管理必須在政府主導(dǎo)下運行管理?？紤]工程沿線各地對水資源需求存在差異性和不同步,考慮上下游左右岸、防洪排澇與供水關(guān)系。要堅持統(tǒng)一調(diào)度、分級管理的原則,有關(guān)工程管理機構(gòu)必須服從調(diào)度機構(gòu)的統(tǒng)一指揮,機構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)精簡、高效的要求,同時要充分調(diào)動各地參與管理的積極性,還要考慮適度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,合理確定不同用水對象的分類水價。

3 浙東引水工程管理方案設(shè)計

3.1 管理方案設(shè)計總體目標

浙東引水工程是涉及多部門、多地區(qū)、多層次的水量調(diào)配工程,工程集經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益于一體,投資主要為各級政府投入,工程調(diào)度具有多目標、多準則的特點。需要建立職能清晰、權(quán)責(zé)分明、管理科學(xué)、調(diào)控有力的工程管理方案,為促進工程良性運行打下基礎(chǔ)。

3.2 浙東引水工程運行管理方案

建立基于決策、監(jiān)督和操作3個層面的協(xié)調(diào)機構(gòu)、工程調(diào)度機構(gòu)和工程管理機構(gòu)。為利于工程統(tǒng)一調(diào)度方案的落實,在省級層面成立浙東引水工程協(xié)調(diào)小組,由省有關(guān)部門和沿線政府參加,對重大事項等進行協(xié)商決策,工程協(xié)調(diào)小組日常工作由設(shè)在省水利廳的協(xié)調(diào)小組辦公室負責(zé)。包括工程調(diào)度機構(gòu)和管理機構(gòu)在內(nèi)的工程管理方案主要考慮以下幾種模式:

(1)統(tǒng)一管理模式。成立專門機構(gòu)如:浙東引水工程管理局,統(tǒng)一對浙東引水工程進行管理和調(diào)度,負責(zé)對沿線主要工程及沿線計量閘、節(jié)制閘、泵站及有關(guān)排水閘等進行全面管理。各地協(xié)助做好工程日常維護,水資源保護等工作。工程管理經(jīng)費和工程維修養(yǎng)護經(jīng)費也由省級統(tǒng)一解決。

(2)分散管理模式。按行政區(qū)域及水利工程管理現(xiàn)狀,分別由各市分別成立工程管理委員會,負責(zé)對樞紐工程的日常管理和維修養(yǎng)護,沿線閘、泵站及河道、堤防等設(shè)施,則按屬地管理原則分別由各地工程管理單位負責(zé)管理,工程由省級統(tǒng)一調(diào)度監(jiān)控。工程運行管理經(jīng)費以各地為主,省級給予適當(dāng)補助。

（三）對群文音樂創(chuàng)作的認識水平尚不到位。在當(dāng)今文化高度繁榮的社會，人民群眾擁有比以往更加廣闊豐富的文化選擇空間，尤其是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，各種文化形式快速傳播流行，令人目不暇接。在此背景下，部分群文音樂創(chuàng)作者熱衷于借鑒甚至是模仿抄襲，不愿在作品的思想和專業(yè)深度上下功夫，而是盲目追求新奇和速度，社會上流行什么就創(chuàng)作什么，出現(xiàn)了大量的同質(zhì)化音樂作品，這些作品往往質(zhì)量不高，內(nèi)容平庸，在社會上曇花一現(xiàn)，受到人民群眾的詬病。

(3)統(tǒng)分結(jié)合管理模式。統(tǒng)分結(jié)合管理模式介于前2種模式之間。成立專門機構(gòu)如浙東引水工程管理局,對蕭山樞紐工程、曹娥江大閘樞紐工程兩大樞紐工程及曹娥江至慈溪引水工程、曹娥江至寧波引水工程中的主要進水閘及沿線市際計量閘等進行統(tǒng)一管理和調(diào)度,縣際計量閘由共同的市級水行政主管部門負責(zé)管理,河道堤防及節(jié)制閘等配套設(shè)施按照屬地管理原則由地方水行政主管部門負責(zé)管理。

浙東引水管理局分別在蕭山樞紐工程、曹娥江大閘工程等重大工程成立管理處,負責(zé)工程及沿線重點閘站的日常管理和維修養(yǎng)護,負責(zé)工程范圍內(nèi)的水資源保護和水文觀測,對引水沿線行政區(qū)域交接斷面進行水質(zhì)、水量監(jiān)控。

各地負責(zé)做好相關(guān)輸水河道的水資源保護,負責(zé)管轄范圍內(nèi)設(shè)施設(shè)備的維護、執(zhí)行上級調(diào)度指令,同時根據(jù)所在地用水需求提出用水計劃和調(diào)水建議等。工程管理運行經(jīng)費按管理權(quán)限承擔(dān)。

3.3 管理方案比選

方案1,統(tǒng)一管理模式對水資源配置調(diào)控力度大,有利于發(fā)揮浙東引水工程的綜合效益,對各地水資源需求信息暢通,便于工程統(tǒng)一調(diào)度。工程實行局、處、所3級管理,管理層級較多,不能充分利用各地水利工程的管理力量。另外工程運行管理經(jīng)費全部由省級承擔(dān),建管不統(tǒng)一,省級負擔(dān)重;工程運行調(diào)度容易受到各地干擾而影響資源調(diào)配的及時性,增加了省地協(xié)調(diào)的難度。

方案2,分散管理模式尊重水利工程管理現(xiàn)狀,充分發(fā)揮了地方參與管理的積極性。但由于沒有設(shè)立專門的管理機構(gòu),對水資源配置調(diào)控力度小,對各地水資源需求信息掌握不暢,不利于工程統(tǒng)一調(diào)度,且容易引起地方之間的矛盾,增加了省級對運行調(diào)度過程中的協(xié)調(diào)決策難度。

方案3,實行分級負責(zé)共同管理,既增強了對水資源配置調(diào)控力度,又在一定程度上尊重水利工程管理現(xiàn)狀,管理力量上既有專門機構(gòu)又充分發(fā)揮各地參與管理的積極性,管理信息比較暢通,有利于實行工程統(tǒng)一調(diào)度。成立了省級專門管理機構(gòu),有利于工程運行調(diào)度過程中遇到的重大問題的及時研究、及時協(xié)調(diào)和有效決策。但有些工程建管不統(tǒng)一。

為了進行進一步比較分析,從水資源調(diào)控能力、水質(zhì)保護難易、與現(xiàn)行水利工程管理現(xiàn)狀相融性、管理機構(gòu)設(shè)置、工程運行調(diào)度、運行管理經(jīng)費分攤等6方面進行綜合分析,詳見表1。

表1 管理方案比較表

3.4 管理方案結(jié)論

至于同屬于浙東引水組成工程中的舟山大陸引水及配套工程,由于引水對像明確,引水功能為解決城市生活用水,因此可以參照比較成熟的市場化運作模式解決。即向自來水制水企業(yè)出讓原水,同時收繳水資源費和工程水費。

4 啟示與經(jīng)驗

4.1 界定跨流域引水工程的性質(zhì)

跨流域調(diào)水工程一般具有多重效益,可以分為以防洪排澇、供水、水環(huán)境改善、航運等公益性為主和以供水發(fā)電等經(jīng)營性為主2類。經(jīng)營性為主的引調(diào)水工程,可以充分發(fā)揮市場配置的作用,在法律框架下,輔以市場化的管理機制。

4.2 界定跨流域引水工程的投資主體

跨流域引水工程的投資主體一般是政府或者企業(yè),或者二者兼而有之。界定跨流域引水工程的投資主體,有利于分清政府和市場在跨流域引水工程運行管理過程中所起的作用。如近幾年邊境地區(qū)出現(xiàn)不少跨流域引水發(fā)電或者跨流域引水引發(fā)的水事糾紛,最終的解決是財政解決公益性的防洪效益,通過相應(yīng)的補償機制,或者進行股份制經(jīng)營等機制來解決。

4.3 必須要有合理的水價機制作為補充

水價直接影響到消費者的消費行為,引導(dǎo)水資源的重新配置,因此是促進供水工程良性運行的重要基礎(chǔ),是規(guī)劃水量水質(zhì)目標實現(xiàn)的重要前提,對跨流域引水工程建成后的運營,保障工程發(fā)揮千秋效益至關(guān)重要。

跨流域、跨行政區(qū)域引水工程管理體制方案研究是復(fù)雜的課題,盡管理論界提出各種管理模式,但實踐過程中會遇到層出不窮的具體問題,必須因工程性質(zhì),因投資主體而異,且經(jīng)長期探索、磨合才會取得成功。