■ 辛 毅 程琦隆

2008年7月，筆者在沿海某省A市的一個擬建高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的被征地農(nóng)村進行普查性調(diào)研。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行農(nóng)村征地補償政策存在諸多問題，其中以被征地農(nóng)民群眾對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性和生活性用地賠償標準的不滿意程度最高，而這種情況在全國具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。因此，有必要對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的主要問題進行總結(jié)和分析，以期對全國各地同樣問題得以有效解決有所助益。

被征地農(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)和受教育情況分析

A市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)征地數(shù)量較大，此次調(diào)研的D村和S村這兩個行政村的絕大部分土地將被征收，因此當(dāng)?shù)?000多名農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式將被徹底改變，他們將從農(nóng)民變成市民，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者變成非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)者，而他們作為勞動者所具備的基本素質(zhì)將對他們是否能夠順利完成農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要影響。

年齡結(jié)構(gòu)和受教育水平能夠反映被調(diào)查農(nóng)民的基本素質(zhì)，具體情況見表1。從表中可知，總體上31-50歲年齡段的農(nóng)民比例約占60%，即多數(shù)農(nóng)民是適齡勞動力人口。其中D村農(nóng)民的平均年齡為45.4歲，S村為39.1歲，被調(diào)查農(nóng)民的平均年齡為42歲。

從受教育水平來看，D村和S村有較顯著的差異，D村農(nóng)民約55%為初中文化程度；S村則50%以上的農(nóng)民只有小學(xué)文化水平，文化程度在高中及以上者不足10%?？傮w上看，兩村中初中文化程度者不足50%，初中及以下文化程度農(nóng)民的比重高達72%，說明被征地農(nóng)民的總體受教育水平較低。

一般而言，被征地農(nóng)民的年齡越大，受教育水平越低，則尋求非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位的難度越大。上述調(diào)查情況表明，被征地農(nóng)民群眾平均年齡超過40歲，受教育水平相對較低，這就使得征地后被征地農(nóng)民依靠自身能力實現(xiàn)對其長期基本生活進行保障的可能性降低。

被征地農(nóng)民對政府征地的態(tài)度分析

政府征地是一種強制性行為，但被征地農(nóng)民對政府征地的態(tài)度對政府有效推進征地工作進程有重要影響。

表2是被調(diào)查農(nóng)民對政府征地的總體態(tài)度情況的反映，從表中可見，兩村有59.24%的農(nóng)民對政府征地持反對態(tài)度，有35.03%的農(nóng)民不反對征地，也就是說多數(shù)農(nóng)民不贊成征地。

從反對征地的理由來看，人均耕地少、今后生活無保障、補償水平低于土地被征收后非農(nóng)化增值水平等實際上都反映了認為現(xiàn)行征地政策補償標準偏低的問題。如人均耕地少會導(dǎo)致農(nóng)戶家庭獲得總體補償偏低；目前可能獲得的一次性征地補償金額過少直接影響將來的家庭成員基本生活保障；認為現(xiàn)行征地補償水平低于被征收的土地未來的非農(nóng)化增值水平，則是認為農(nóng)民獲得的補償從被征收土地未來非農(nóng)業(yè)開發(fā)收益中分割的份額太少。因此，現(xiàn)行征地政策確定的征地補償標準低是影響農(nóng)民對政府征地態(tài)度的關(guān)鍵性因素。

被征地農(nóng)民群眾對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的意愿補償標準分析

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地數(shù)量和種類結(jié)構(gòu)情況分析

當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地分為水田、旱田、旱地和園地等四類，其中水田、旱田和旱地均屬耕地。各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的劃分標準主要是土地灌溉設(shè)施的完善程度和土地的平整程度，土質(zhì)差別并不明顯。

從表3可見，被征地農(nóng)戶中的90.45%擁有水田，39.49%的農(nóng)戶擁有旱田，35.03%的農(nóng)戶擁有園地。包括水田、旱田和旱地在內(nèi)的人均耕地為1.01畝，包括耕地和園地在內(nèi)的人均主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地為1.39畝。

2.被征用地塊年產(chǎn)值基本情況分析

被征地農(nóng)村地區(qū)自然、氣候與地理條件優(yōu)越，主要農(nóng)作物均為一年三熟，因此該地長期以來是中國北方省區(qū)最重要的反季節(jié)蔬菜和水果供應(yīng)基地之一。當(dāng)?shù)胤N植模式一般為“兩季水稻+一季瓜菜”，其中水稻主要是農(nóng)戶自食，蔬菜和水果主要是銷往北京、東三省等北方市場，

常年種植反季節(jié)蔬菜和水果為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來了可觀的經(jīng)濟收益。從表4可見，當(dāng)?shù)胤N植黃瓜、苦瓜、豆角和茄子等家常蔬菜的經(jīng)濟效益很高，包括水田、旱田、旱地和園地在內(nèi)的主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的每畝凈收益不低于3400元。盡管2007年由于中國南方省區(qū)出現(xiàn)普遍雪災(zāi)，造成當(dāng)年北方省區(qū)蔬菜價格高漲，也使得被調(diào)查地區(qū)的蔬菜和水果收購價格高于其他年份。但即使不考慮2007年的特殊因素，被調(diào)查地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的經(jīng)濟效益一向并不低，據(jù)調(diào)查，2005年至2007年這3年的被征用土地畝均產(chǎn)值為9729元。

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3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的現(xiàn)行補償標準分析

按照A市現(xiàn)行征地補償政策，被征地農(nóng)戶將獲得的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的最高補償標準為水田每畝79800元，旱田、旱地、園地的補償標準則分別為56150元、32500元和不超過20796元。參照全國各地的征地補償標準來看，79800元/畝的補償標準不能算低，但仍然不能達到以當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的實際產(chǎn)值水平計算的補償標準。

按照《土地管理法》的規(guī)定，征地補償包括土地補償費和安置補助費，是按照被征土地的前三年平均年產(chǎn)值乘以若干倍數(shù)來確定，并規(guī)定土地補償費和安置補助費合計上限為30倍。若據(jù)此以當(dāng)?shù)卣鞯厍叭甑霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地畝均年產(chǎn)值9729元計算，每畝農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的最高補償限額應(yīng)為291870元。此外，A市規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的分類賠償標準之間差距顯著，水田補償標準與旱田、旱地、園地補償標準最少相差分別為30%、59%和74%。但實際上各類主要生產(chǎn)性用地的種植結(jié)構(gòu)一致，畝均產(chǎn)值也相差無幾。

A市出臺的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地補償標準的計價基礎(chǔ)是認為每畝耕地年產(chǎn)值在1000元到2000元之間，略高于按照水田上每年種兩季水稻計算的畝均凈收益，但與調(diào)研計算的包括園地在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地畝均年產(chǎn)值9729元相差到8000元左右。

“征地補償標準應(yīng)確保被征地農(nóng)民生活水平不降低”是《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見〉的通知》（國土資發(fā)［2004］238號）政策文件提出的制定征地補償標準的基本原則。但調(diào)查表明，有59.24%的被調(diào)查農(nóng)民認為現(xiàn)行補償標準不足以維持原有生活水平。農(nóng)民生活水平的高低可以由其收入來反映，據(jù)調(diào)查，被調(diào)查農(nóng)戶2007年的戶均純收入為49349元，戶均人口數(shù)為5.8人，其人均家庭純收入約為8508元，顯著高于同期全國平均水平的4140元，顯然按照目前的征地補償標準計算的平均每個被征地農(nóng)民獲得的補償金額不能達到不低于8508元的年收入水平。

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4.農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的意愿補償標準

表5是被征地農(nóng)民群眾對主要生產(chǎn)性用地的意愿補償標準情況。被調(diào)查的157戶農(nóng)戶中有110戶明確給出了他們期望的補償標準。從表中可見，51.82%的農(nóng)戶提出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的補償標準為平均每畝10萬元，20.91%的農(nóng)戶要求補償平均每畝20萬元，11.82%的農(nóng)戶要求補償平均每畝50萬元，其中要求平均每畝補償10萬元到20萬元的農(nóng)戶占到被調(diào)查農(nóng)戶的72.73%，因此可以認為大部分農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地意愿補償標準為15萬元左右，而這個標準與A市政府提出的耕地最高補償標準高出88%。

此外有11戶農(nóng)戶提出按家庭人口數(shù)量而不是按照家庭土地數(shù)量進行補償，理由是農(nóng)戶中間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地數(shù)量差別較大，若按土地數(shù)量補償，人均土地數(shù)量多的家庭獲得的補償額將顯著高于人均土地數(shù)量少的家庭，但后者未來的生活負擔(dān)顯然更為沉重。他們提出的具體補償金額為每人30萬元到50萬元，平均為每人40萬元。

綜上所述，被征地農(nóng)民在補償標準和補償方式上與現(xiàn)行征地補償政策有顯著分歧，這種現(xiàn)象在中國具有相當(dāng)普遍性，是造成農(nóng)村征地矛盾的根源。

被征地農(nóng)民群眾對生活性用地的意愿補償標準分析

A市與中國海南省以及西南一些省份一樣，長期以來沒有對農(nóng)村宅基地的登記、規(guī)劃、統(tǒng)一分配和統(tǒng)計等基礎(chǔ)性管理工作，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民也普遍沒有宅基地觀念，所以生活性用地主要是指農(nóng)村居民居住的房屋面積。

1.被征地農(nóng)村存在普遍的搶建住房現(xiàn)象

調(diào)查發(fā)現(xiàn)被征地農(nóng)村存在普遍的搶建住房現(xiàn)象，搶建住房的目的當(dāng)然是通過突擊擴大住房面積以牟取更高的住房補償金額。搶建住房主要有兩種類型，一種是將舊平房擴建成樓房或者加蓋平房，以及在舊樓房基礎(chǔ)上加蓋樓層；另一種是在村莊內(nèi)外的空地上興建房屋，以2至3層的樓房為主。搶建現(xiàn)象的發(fā)生與對被征地村莊的征地公告發(fā)布時間相同，大規(guī)模的搶建現(xiàn)象在征地公告發(fā)布以后出現(xiàn)并且愈演愈烈。當(dāng)時已經(jīng)進入征地程序的S村的搶建現(xiàn)象最為嚴重，而尚未被政府公布為被征地區(qū)域的D村則僅搶建現(xiàn)象很少。

表6中的“有舊房又加蓋新房”和“村內(nèi)空地上建造新房”現(xiàn)象均屬于搶建住房行為，其比重為53.03%，說明超過半數(shù)的被征地農(nóng)民采取搶建住房的做法，這顯然會增大政府推進征地工作的難度。

從搶建后的新增住房面積可以進一步看出搶建現(xiàn)象的嚴重程度。表7是對S村全村的現(xiàn)有舊房和新房情況進行實地考察和計算以后得出的結(jié)果，從表中可見，雖然并非全村農(nóng)戶都有搶建行為，但占全村農(nóng)戶數(shù)量67.31%的搶建住房農(nóng)戶獲得新增住房面積為189.73平方米，是全村舊房戶均面積的1.38倍。這就是說，部分農(nóng)戶的搶建住房行為的結(jié)果是凈增一個新的住房面積更大的村莊。從搶建房屋的投入費用上看，搶建的房屋盡管因為通過趕工期擴建面積以牟取高額住房賠償為目的，所以建造質(zhì)量普遍低劣，但其總投入水平還是相當(dāng)高的，達到12.75萬元，相當(dāng)于每平方米投入672元。按照當(dāng)?shù)卣F(xiàn)行住房補償標準計算，新建房屋估值總額達到21.68萬元，其中有70%左右的增值空間。同時，新建房屋的估值總額為現(xiàn)有舊房的估值總額的1.3倍，這在一定程度上反映了被征地農(nóng)民希望獲得的理想住房補償水平。

以上情況表明，被征地農(nóng)民搶建政府固然是違反征地政策的行為，事實上農(nóng)民也不可能完全按照搶建房屋估值水平獲得賠償，但嚴重的搶建現(xiàn)象之所以普遍存在，反映了被征地農(nóng)民對現(xiàn)行住房補償標準不滿意，因此政府將來在處理搶建問題時需要相當(dāng)謹慎。

2.政府現(xiàn)行住房補償標準分析

表8是關(guān)于被征收土地上的房屋拆遷的補償標準。從表中可見，政策文件上并未明確規(guī)定房屋等級標準的識別標志，在實際操作中主要是以新舊程度來區(qū)分，即新房比舊房的等級高。同時，補償標準與建筑面積掛鉤，即建筑面積越大，獲得的拆遷補助就越高。因此，現(xiàn)行住房補償政策的上述兩項規(guī)定在某種程度上助長了被征地農(nóng)民搶建房屋以獲取高額補償?shù)男袨椤?/p>

需要指出的是，現(xiàn)行住房補償政策規(guī)定的補償標準是以房屋修建投入成本為計價基礎(chǔ)，所以造成修建年份越早的老舊房屋的補償水平就越低，舊房尤其是5年以上房齡的老舊房屋的當(dāng)時造價標準遠低于現(xiàn)在建造同樣標準房屋的造價標準。而近年來各地城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價格高漲，被調(diào)查地區(qū)的城鎮(zhèn)商品住宅價格和農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民建房成本也很高。因此，以房屋造價為計價基礎(chǔ)對農(nóng)民群眾進行住房補償，顯然使被征地農(nóng)民群眾在征地后的住房安置方面會面臨很大困難。

3.農(nóng)戶對住房的意愿補償標準分析

為簡化研究問題起見，我們僅對被征地農(nóng)民進行了不區(qū)分住房結(jié)構(gòu)類型的綜合住房補償安置標準的調(diào)查。從表9可見，在提出了明確的住房意愿補償標準的73戶被調(diào)查農(nóng)戶中，能夠接受綜合補償標準不低于1500元的農(nóng)戶占到82.19%。

被調(diào)查農(nóng)民所提出的住房綜合補償意愿標準與其意愿居住方式緊密相關(guān)。從表10可見，91.83%的被調(diào)查農(nóng)戶希望由政府在被征地區(qū)域內(nèi)部或者鄰近地區(qū)劃留集中居住安置用地，由被征地農(nóng)民獨立建房。因此，表9所列示的被征地農(nóng)民的綜合住房補償意愿標準實際上反映的是農(nóng)民基于自建住宅的成本價格的估算結(jié)果。

表10的調(diào)查結(jié)果還反映了被征地農(nóng)民希望在征地后的較長時間內(nèi)仍然保持其獨門獨戶的傳統(tǒng)居住習(xí)慣的要求，以及被征地農(nóng)民希望能夠通過合理的居住安置方式以獲得參與被征收土地的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益的機會。

主要結(jié)論和政策性建議

（一）進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地補償標準

現(xiàn)行征地政策執(zhí)行的征地補償標準顯著低于農(nóng)民群眾的受償意愿和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的實際價值水平，被征地農(nóng)民群眾不滿意現(xiàn)行補償標準。建議根據(jù)同地同價的原則，盡量按照在同一片區(qū)的土地根據(jù)區(qū)位、質(zhì)量等因素統(tǒng)一定價的原則，制定補償標準。

（二）按照重視重置成本原則制定對農(nóng)村住房的補償標準

制定農(nóng)村住房補償標準應(yīng)當(dāng)主要考慮新建住房的支出水平，即住房的重置價值?，F(xiàn)行征地補償政策對住房的補償標準是根據(jù)其造價水平制定，這樣就使得農(nóng)民群眾獲得的經(jīng)濟補償很有限，而住房補償水平是對建筑年限越短的房屋補償越多，也會造成對被征地農(nóng)民的住房補償?shù)牟还?。此外，在需要被征地農(nóng)民群眾自行解決征地后居住問題的情況下，僅僅是對現(xiàn)有房屋的建筑成本進行補償，將使農(nóng)民群眾沒有足夠經(jīng)濟能力去購買或者建造新的房屋，從而使其在征地之后的居住水平嚴重低于征地前的居住水平。

（三）在與被征地農(nóng)民進行充分協(xié)商的基礎(chǔ)上制定被征收土地的補償標準

在確定對農(nóng)民群眾的經(jīng)濟補償標準之前，應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民群眾進行有效的溝通，了解農(nóng)民群眾對經(jīng)濟補償?shù)木唧w要求和理由，最終經(jīng)濟補償標準應(yīng)當(dāng)最大限度地體現(xiàn)農(nóng)民群眾的利益訴求。

（四）盡快核實和確定全部農(nóng)村建設(shè)用地的總量及四至邊界

從核實A市全部農(nóng)村建設(shè)用地總量入手，迅速確定用地總量和四至邊界，從而防止被征地農(nóng)民群眾在村莊建設(shè)用地管理確實的狀態(tài)下能夠很方便地找到用于搶建房屋的空間。

（五）居住安置住房建造要提前

借鑒三峽建設(shè)的跨省移民搬遷的成功經(jīng)驗，在征地開始之前就建好農(nóng)民群眾的安置住房，這樣一旦征地開始，農(nóng)民群眾可以方便地搬遷到指定的安置地點的住房，使其感到心里有底，愿意主動配合搬遷，也能夠提高征地效率。