程世勇

（首都師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)系，北京 100089）

一、文獻(xiàn)研究和土地邊際效率的相關(guān)問題

我國30年體制變遷過程中，商品市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、技術(shù)交易市場(chǎng)、經(jīng)理人市場(chǎng)獲得了快速發(fā)展，要素的流動(dòng)和配置效率不斷得到改善，我國經(jīng)濟(jì)總量在較短的時(shí)間內(nèi)就位居世界前列。但地權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展滯后也在很大程度上制約著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。雖然20世紀(jì)80年代我國的經(jīng)濟(jì)體制變遷從農(nóng)村集體土地制度開始，但30年來改革的核心主要是圍繞著如何完善農(nóng)村集體土地經(jīng)營性地權(quán)，一系列的體制創(chuàng)新始終在城鄉(xiāng)分割這種封閉的農(nóng)村系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行。

隨著城市化進(jìn)程的加速，城鄉(xiāng)人口比例經(jīng)歷了動(dòng)態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整；隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，城市第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主力，由此形成的城市土地短缺問題進(jìn)一步制約著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而同時(shí)，農(nóng)村的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、開發(fā)區(qū)用地等建設(shè)用地由于人口的流出和產(chǎn)業(yè)的衰敗而大量閑置。我國的農(nóng)村建設(shè)用地總量是城市的4.6倍。這種城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)上的不平衡，客觀上要求農(nóng)村建設(shè)用地資源通過流轉(zhuǎn)提高其配置效率和實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益。楊志榮（2009）基于DEA模型對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地利用效率進(jìn)行了實(shí)證分析。測(cè)度的結(jié)果表明，我國建設(shè)用地對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率顯著低于勞動(dòng)和資本要素。[1]Samuel等（2004）指出，由于我國農(nóng)村集體建設(shè)用地增量要顯著高于城市建設(shè)用地，土地粗放利用模式將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)不平衡。[2]學(xué)者們基于C-D生產(chǎn)函數(shù)、CES、VES和邊界生產(chǎn)函數(shù)進(jìn)一步驗(yàn)證了此結(jié)論。而曲福田（2004）、黃祖輝（2002）、Kai-sing Kung（2002）從制度的角度分析認(rèn)為，政府管制和征地權(quán)壟斷是農(nóng)村建設(shè)用地閑置及建設(shè)用地粗放利用的根源。主張以放松政府管制為核心推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，消除城鄉(xiāng)建設(shè)用地的身份差異。[3-5]而龍登高（2009）、周其仁（2004）、劉守英（2008）從農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的角度出發(fā)，認(rèn)為突破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，加速培育農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，依靠市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國有土地和集體建設(shè)用地“同地”、“同價(jià)”、“同權(quán)”是提高城鄉(xiāng)土地要素配置效率的關(guān)鍵。[6-8]綜上分析，無論哪種方案，我國目前的土地制度的約束都是一個(gè)既定的前提，這決定了短期內(nèi)在制度選擇上不能與國際直接接軌。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地體制外流轉(zhuǎn)的雙重制度約束

（一）國家法律制度和宏觀政策的雙重束縛

一是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在著國家法律制度的障礙。1982年《憲法》第10條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。雖然《憲法》歷經(jīng)了四次修訂，但城市土地國有壟斷性的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)始終沒有改變。二是作為下位法的《土地管理法》在歷經(jīng)了“放”和“收”后的制度傾向還不明朗。1988年第一次修訂后的《土地管理法》規(guī)定國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。而1998年《土地管理法》的再次修訂，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)又實(shí)行了一次嚴(yán)“收”。其中規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地。目前《土地管理法》的第三次修訂還在進(jìn)行中，是“解”是“禁”，說法不一。三是雖然《物權(quán)法》對(duì)不同所有權(quán)主體的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)進(jìn)行了“平等”化的法律認(rèn)定，但還需要部門法的充實(shí)。但鑒于目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的不均衡和城市化進(jìn)程中的土地短缺，今后對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)該還是遵循有條件的解禁原則。

國家宏觀政策對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策約束可分為幾個(gè)階段。第一階段是1992年至2000年的“禁”。1992年國發(fā)[1992]61號(hào)文嚴(yán)令禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制和轉(zhuǎn)型的背景下，為了防止地方亂占耕地、違法批地、浪費(fèi)土地，1997年中央又出臺(tái)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》 （中發(fā)[1997]11號(hào)）。第二階段是2000年至2006年的“放”。標(biāo)志性的政策文件是中發(fā)[2003]3號(hào)文和國發(fā)[2004]28號(hào)文。同時(shí)2004年中央一號(hào)文件提出：“嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍。積極探索引導(dǎo)集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的途徑和辦法”，在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。第三階段是2006年至今的“收緊”階段。由于一放就亂、一收就死，村委會(huì)等基層利益集團(tuán)常常為了獲取超額收益，通過“以租代征”等違規(guī)方式將集體農(nóng)地進(jìn)行非農(nóng)化流轉(zhuǎn)，威脅國家糧食安全。為了遏制集體土地的無序流轉(zhuǎn)，2007年國發(fā)71號(hào)文規(guī)定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，僅限于企業(yè)破產(chǎn)、兼并范圍。雖然2008年10月十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，將農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作為中央的“核心政策”寫入了黨的重要文件。但需要明確的是，作為核心政策硬核的基本理念和作為具體政策相機(jī)抉擇的“制度調(diào)控”二者并不矛盾，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在短期內(nèi)依然面臨著國家法律制度和宏觀政策的雙重束縛。

（二）城市土地短缺、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

雖然存在法律和宏觀政策的雙重束縛，但在地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力和集體組織經(jīng)濟(jì)利益訴求的雙重誘導(dǎo)下，特別是國家土地壟斷所形成的土地相對(duì)價(jià)格的升高增加了農(nóng)村建設(shè)用地地權(quán)流轉(zhuǎn)的潛在需求，地方政府和農(nóng)村集體組織主導(dǎo)下的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在很多土地需求旺盛的區(qū)域內(nèi)自發(fā)進(jìn)行了。[9]根據(jù)對(duì)京、津、冀、魯、豫、粵、蘇、吉八省市同區(qū)位國有土地和農(nóng)民集體土地市場(chǎng)交易價(jià)格的隨機(jī)抽樣所獲得的微觀數(shù)據(jù)樣本，發(fā)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格和國有產(chǎn)權(quán)土地的價(jià)格之間存在著顯著差異。以農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格作為被解釋變量進(jìn)行計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，體制外的相關(guān)制度因素對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格的影響十分顯著。

通過對(duì)微觀數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)量分析，從模型設(shè)定的擬合效果（R2）看，模型的線性關(guān)系通過了檢驗(yàn)。而根據(jù)各解釋變量參數(shù)估計(jì)值，可得出如下結(jié)論：

1.地方政府對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的管制程度是最大的影響因子，影響著農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。如果地方政府作為中央政府的代理人，嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)二元的土地管制制度，則農(nóng)村建設(shè)用地就會(huì)缺乏流動(dòng)性并且流轉(zhuǎn)價(jià)格會(huì)顯著低于均衡價(jià)格。如果地方政府的效用函數(shù)中主要以地方利益為目標(biāo)，為了獲得充足的建設(shè)用地指標(biāo)，則會(huì)容忍農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，結(jié)果會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格接近均衡價(jià)格。

2.國有土地的批租價(jià)格（P）會(huì)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)格產(chǎn)生影響。國有土地的批租價(jià)格越高，則農(nóng)村建設(shè)用地的出租價(jià)位也越高。其原因主要是由于國有土地的批租價(jià)格決定于土地的市場(chǎng)需求及需求彈性，農(nóng)村建設(shè)用地在一定程度上可以替代國有土地，因此會(huì)產(chǎn)生正相關(guān)的關(guān)系。

3.農(nóng)村集體建設(shè)用地的交易量越大，則土地出租的價(jià)格就會(huì)越高。這是市場(chǎng)環(huán)境變化給價(jià)格帶來的影響。作為農(nóng)村地權(quán)市場(chǎng)發(fā)育程度重要指標(biāo)的農(nóng)村建設(shè)用地年度市場(chǎng)交易量對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格的影響已經(jīng)超過傳統(tǒng)供求因素對(duì)價(jià)格所施加的反向影響。這表明土地作為一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)，區(qū)域市場(chǎng)的發(fā)育狀況作為外在環(huán)境對(duì)資產(chǎn)的有效定價(jià)將產(chǎn)生影響。其次，地方經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)即GDP總量越高的地區(qū)，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價(jià)格也較高。這主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于區(qū)域產(chǎn)業(yè)和要素的聚集使資產(chǎn)價(jià)格相對(duì)較高。因此，沿海和南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地的出租價(jià)格要高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

表1 農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格影響因素模型分析結(jié)果

4.農(nóng)村基層組織的腐敗頻率對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地出租價(jià)格的影響也是十分顯著的。腐敗頻率高的區(qū)域，由于所支付的交易費(fèi)用較高，因此導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的外部價(jià)格就相對(duì)較低。土地增值收益從地方政府轉(zhuǎn)移到農(nóng)村基層組織內(nèi)部后，少數(shù)人控制或內(nèi)部人控制成為集體建設(shè)用地的增值收益的主要分配模式，集體所有權(quán)的不確定導(dǎo)致的財(cái)富分布的多元化和不確定性，[10]從而導(dǎo)致與當(dāng)年國有企業(yè)改革所面臨的相同問題。有些村鎮(zhèn)的集體土地資產(chǎn)收益已達(dá)到十幾個(gè)億，并成立了投資公司和資產(chǎn)管理公司。但土地資產(chǎn)的迅速膨脹和資產(chǎn)分配的不確定性這一矛盾已經(jīng)凸顯。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所形成的巨額收益有些集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體一級(jí)，有些集中在村集體一級(jí)，而有些集中在村民小組一級(jí)。這種財(cái)富分布的不確定性直接導(dǎo)致了集體內(nèi)部利益分配的巨大差異。

毋庸置疑，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和區(qū)域分割的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是缺乏效率的。地方政府為了加速地方固定資本投資和稅收總量，通過和集體組織進(jìn)行合謀，即以聯(lián)營、合營、入股、股份合作、出租等打擦邊球的模式引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量。甚至用“以租代征”等違法手段對(duì)農(nóng)地進(jìn)行違規(guī)轉(zhuǎn)用。這種以地方政府為本位的區(qū)位利益最大化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，誘發(fā)了粗放型的經(jīng)濟(jì)增長。粗放型增長的結(jié)果常常是國家土地宏觀調(diào)控制度的失靈和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)。

三、地票交易：體制內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整下的產(chǎn)業(yè)聚集模式

（一）地票交易：制度框架下集體建設(shè)用地實(shí)物資產(chǎn)向證券化資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換

農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)這種體制外的制度變遷，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了土地的增值、要素配置效率的提高、藏富于民和農(nóng)村居民收入的增長。但集約化和規(guī)?；慕?jīng)濟(jì)發(fā)展模式卻很難實(shí)現(xiàn)。地方基層組織盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)，短線投資、生產(chǎn)力布局混亂、產(chǎn)業(yè)間缺乏協(xié)同和關(guān)聯(lián)效應(yīng)，導(dǎo)致要素浪費(fèi)、環(huán)境污染等問題。這些問題和20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展產(chǎn)生的問題相似。因此，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)于大中城市周邊地區(qū)具有顯著的制度創(chuàng)新功能，而對(duì)于遠(yuǎn)離城市的村鎮(zhèn)這種一般意義上的區(qū)位特征，“地票”交易是體制內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源進(jìn)行動(dòng)態(tài)最優(yōu)配置的一種優(yōu)化的制度設(shè)計(jì)。

“地票交易”是指建設(shè)用地指標(biāo)的交易和流轉(zhuǎn)，是城市土地需求主體和農(nóng)村建設(shè)用地供給主體就建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行交易的一種證券化的資產(chǎn)交易。“地票交易”的兩個(gè)既定的制度前提，一是國家宏觀土地調(diào)控對(duì)城市建設(shè)用地總量的控制，從而使建設(shè)用地指標(biāo)成為一種“稀缺性”的資源。二是農(nóng)村有大量的閑置建設(shè)用地，由于區(qū)位特征其資產(chǎn)價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)。只有同時(shí)滿足這兩個(gè)條件，城鄉(xiāng)雙方才具有地票交易的內(nèi)在激勵(lì)。在我國目前的城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，正是面臨這兩個(gè)基本的制度約束。目前農(nóng)村的建設(shè)用地總量是城市的4.6倍。而隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的破產(chǎn)和人口向城市遷移，農(nóng)村的企業(yè)用地、宅基地等建設(shè)用地還將會(huì)大量閑置。另一方面是城市居住用地、工業(yè)用地、公共設(shè)施用地等用地需求的不斷膨脹。在國家嚴(yán)格的用地總量指標(biāo)管制下，城市土地價(jià)格的攀升增加了城市化和工業(yè)化的成本。農(nóng)村建設(shè)用地由于其空間位置的凝固性，不像普通投資品能進(jìn)行移動(dòng)和運(yùn)輸，其作為不動(dòng)產(chǎn)是一種具有特殊屬性的商品。因此，基于“短缺”和“過?！边@一矛盾，“地票交易”作為一種體制內(nèi)的制度選擇，是調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率的一種有效的制度設(shè)計(jì)（如圖1）。

（二）地票交易相關(guān)利益主體的選擇和資產(chǎn)價(jià)格機(jī)制的形成

圖1 地票指標(biāo)交易流程圖

“地票交易”的流程分為“地票”的生產(chǎn)、供給、需求和貨幣支付四個(gè)環(huán)節(jié)。（1）“地票”的生產(chǎn)者——農(nóng)村基層組織或基層政府。遠(yuǎn)離大城市且區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯的縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)由于多年來累積了大量的農(nóng)村建設(shè)用地，又缺乏相關(guān)的產(chǎn)業(yè)支撐，有內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)成為生產(chǎn)“地票”的主體并通過“地票”交易實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)貨幣化。如果指標(biāo)交易的價(jià)格大于“地票”生產(chǎn)的成本，這些地區(qū)將通過撤村并鎮(zhèn)建立中心村和中心鎮(zhèn)的方式，將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾后轉(zhuǎn)為農(nóng)用地，通過減少農(nóng)村建設(shè)用地存量的方式，最大化生產(chǎn)出可供交易的建設(shè)用地指標(biāo)。（2）“地票”的供給方——省市級(jí)政府成立的交易中介結(jié)構(gòu)。由于“地票”的生產(chǎn)主體分散，并且信息不對(duì)稱，省級(jí)政府需要成立中介機(jī)構(gòu)作為各小額“地票”生產(chǎn)者統(tǒng)一的代理人。中介機(jī)構(gòu)集合所有可交易的“地票”后作為統(tǒng)一的供給方，努力實(shí)現(xiàn)“地票”生產(chǎn)者資產(chǎn)價(jià)值和資產(chǎn)貨幣收入的最大化。（3）“地票”的需求主體——大城市潛在的產(chǎn)業(yè)或商業(yè)投資的企業(yè)或其他法人機(jī)構(gòu)。為什么會(huì)產(chǎn)生“地票”的需求主體？因?yàn)槠髽I(yè)無論進(jìn)行何種投資，都需要先選擇投資的區(qū)位并購買對(duì)應(yīng)區(qū)位的土地使用權(quán)。作為“地票”的需求主體，在城市發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃下有優(yōu)先選擇投資區(qū)位的權(quán)利。并且，購買“地票”所支付的成本已經(jīng)內(nèi)在地成為購買土地使用權(quán)所支付的土地出讓金的一部分，并不存在任何的超額支付或超額成本。（4）統(tǒng)一競(jìng)價(jià)和交易后對(duì)“地票”的貨幣支付。企業(yè)作為“地票”的購買主體，相互進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性競(jìng)價(jià)，最終價(jià)高者得。獲得“地票”就意味著合法獲得了新增城市建設(shè)用地的指標(biāo)。地方政府依據(jù)“地票”提供的建設(shè)用地面積，可以在城市周邊進(jìn)行土地征用和產(chǎn)業(yè)投資?！暗仄薄苯灰椎慕Y(jié)果，實(shí)現(xiàn)了土地和產(chǎn)業(yè)在空間上的要素動(dòng)態(tài)組合和產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)。在集約使用土地資源的同時(shí)，優(yōu)化了城市產(chǎn)業(yè)布局，產(chǎn)生了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和集聚效應(yīng)，避免了長期天女散花的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展模式。而企業(yè)購買“地票”的貨幣支出作為“地票”生產(chǎn)者的純收益流回農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)物資本的貨幣化過程。而另一方面，在保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量不變的條件下，城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)用地的減少實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)平衡。

（三）城鄉(xiāng)“地票交易”的福利效果分析

1.實(shí)現(xiàn)了城市建設(shè)用地總量的擴(kuò)張。目前宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容之一是城市土地調(diào)控。由于中央對(duì)城市征地指標(biāo)的配額管理，在很大程度上成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的重要掣肘。而“地票”交易在總量不變的前提下，通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整，巧妙地實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“增減掛鉤”。這種掛鉤以市場(chǎng)交易機(jī)制為依托，突破了傳統(tǒng)的項(xiàng)目捆綁式的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的、區(qū)域內(nèi)的、行政化的高成本的指標(biāo)交易掛鉤模式，從空間上和交易機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域、市場(chǎng)化的資源配置方式，節(jié)省了交易成本，提高了土地要素的流動(dòng)性和配置效率。農(nóng)村2.4億畝的建設(shè)用地將有2/3（約1.6億畝）可以通過“地票”交易制度，將其建設(shè)用地指標(biāo)流向城市（如圖2）。根據(jù)2020年城市化水平要達(dá)到60%的目標(biāo)，城市每年需要新增戶籍人口1000萬左右。在保證18億畝耕地的制度約束下，城市建設(shè)用地供給缺口將達(dá)到1.2億畝。因此，地票交易通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地的存量調(diào)劑，能夠有效緩解城市化進(jìn)程中的土地短缺難題。

圖2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間置換

2.農(nóng)民通過初次分配直接享受了貨幣化的土地增值收益。通過“地票”交易，農(nóng)民可直接獲得指標(biāo)交易后的貨幣化收入。掛鉤區(qū)域的級(jí)差收益越大，農(nóng)民可直接獲得的貨幣性財(cái)產(chǎn)收入就越多。農(nóng)民享有土地增值收益的初次分配權(quán)，財(cái)富能在很大程度上落到土地?fù)碛姓叩氖种?。而農(nóng)村建設(shè)用地的實(shí)物流轉(zhuǎn)中初次分配的所占比重較低，同時(shí)由于基層組織的監(jiān)管不力，再分配中出現(xiàn)的問題比較嚴(yán)重。而“地票”交易能夠很好地避免這一問題。“地票”交易的總收益主要進(jìn)行如下分配：一是農(nóng)地復(fù)墾成本的支付。“地票”交易量越大，農(nóng)地復(fù)墾的面積就越大。因此，“地票”交易的一部分需要支付農(nóng)用地的復(fù)墾成本。二是對(duì)農(nóng)民的直接貨幣補(bǔ)貼。指標(biāo)交易主要來源于撤村并鎮(zhèn)，因此農(nóng)民建房支出占“地票”收益的絕大部分。農(nóng)戶通過“地票”交易實(shí)現(xiàn)了土地資產(chǎn)的貨幣化并且改善了住房條件。三是剩余部分是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和區(qū)縣進(jìn)行補(bǔ)償。從資產(chǎn)貨幣化的分配結(jié)構(gòu)看，農(nóng)民通過初次分配就能直接享受土地增值的貨幣收益。而城市周邊指標(biāo)落地的被征地農(nóng)民，也可通過土地的級(jí)差收益直接獲得資產(chǎn)的貨幣化收入。

3.集約型的城市化發(fā)展道路。證券化的“地票”交易的結(jié)果是形成了一個(gè)正反饋的“馬太效應(yīng)”。工業(yè)越來越趨向于集中在城市，而農(nóng)村要利用更多的土地發(fā)展農(nóng)業(yè)。隨著土地、資本向城市集中，農(nóng)村的勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的步伐也將加快，大中城市發(fā)展的步伐將進(jìn)一步加快。通過發(fā)展大中城市來轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化，不僅避免了村、鎮(zhèn)、縣建設(shè)用地的粗放利用，而且遏制了地方基層組織盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)和短線投資，從而避免了生產(chǎn)力布局混亂、缺乏產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)以及要素浪費(fèi)和環(huán)境污染等問題。因此，“地票”交易按照市場(chǎng)機(jī)制的基本原則，通過吸引稀缺性生產(chǎn)要素向城市聚集的方式，提升資產(chǎn)的價(jià)值，同時(shí)在規(guī)?；?jìng)爭(zhēng)中優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)布局模式和城市化模式。

（四）“地票交易”實(shí)踐中面臨的問題

“地票”交易制度是從體制內(nèi)探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性調(diào)整的一種路徑。通過“地票”交易，實(shí)現(xiàn)了實(shí)物資產(chǎn)的證券化，完成了實(shí)物資產(chǎn)的貨幣化過程。通過級(jí)差收益的分配，實(shí)現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村的利益分配格局。重慶市土地交易所自2008年底成立以來，共成交了44宗地票，總計(jì)交易了8300畝建設(shè)用地指標(biāo)，總交易金額達(dá)到7.38億元。2009年預(yù)計(jì)將8000畝農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，并準(zhǔn)備后期的“地票”交易。表2是“地票”交易所成立初期“地票”交易的相關(guān)數(shù)據(jù)。但從長期來看，“地票”交易所引發(fā)的深層次體制問題仍然需要關(guān)注。

1.效率和公平二者的關(guān)系問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，通過“地票”交易獲得了充足的建設(shè)用地指標(biāo)來發(fā)展工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。而區(qū)位條件差和經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域，雖然短期內(nèi)通過“地票”交易實(shí)現(xiàn)了土地資產(chǎn)的貨幣化收入，但卻喪失了今后進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)和工業(yè)化建設(shè)的用地指標(biāo)。雖然理論上仍然可以繼續(xù)通過“地票”交易獲得，但無疑將來發(fā)展的成本會(huì)大大增加。因此，“地票”交易在提高效率的同時(shí)，未必能有效地兼顧公平?！暗仄薄苯灰缀?，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政收入雖然在短期內(nèi)有所增加，但在一定程度上喪失了長期發(fā)展的基礎(chǔ)?！暗仄薄苯灰滓乐埂榜R太效應(yīng)”的發(fā)生。

表2 重慶2008-2009年度土地交易所部分地票交易數(shù)據(jù)

2.“地票”模式的單一性問題。地票交易實(shí)質(zhì)上是集體建設(shè)用地國有化的一種制度探索?！暗仄薄蓖ㄟ^對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)這一稀缺性資源的交易，一次性買斷了集體建設(shè)用地的指標(biāo)并完成了建設(shè)用地所有權(quán)主體的轉(zhuǎn)換。地權(quán)交易的結(jié)果是交易的形式由多元退化到一元，在一定程度上扼殺了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多樣性的產(chǎn)權(quán)交易模式，如農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)出租、入股、聯(lián)營等多種交易形式。在土地稀缺的條件下，雖然“地票”交易采取市場(chǎng)化的競(jìng)價(jià)方式，但其指標(biāo)價(jià)值是否能代表集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值還有待進(jìn)一步的探討。

3.“地票”交易客觀上可能會(huì)造成地方政府對(duì)土地的超額儲(chǔ)備?！暗仄薄碑a(chǎn)生以前，地方政府的土地儲(chǔ)備要受到建設(shè)用地指標(biāo)的限制。而隨著“地票”交易的活躍，地方政府就有了更充裕的建設(shè)用地指標(biāo)，可能會(huì)“事先”更大規(guī)模地儲(chǔ)備農(nóng)地，這進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府壟斷土地發(fā)展權(quán)的非均衡的利益分配模式?！暗仄薄苯灰缀螅r(nóng)民就近轉(zhuǎn)移的城市化路子被堵死，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城市化進(jìn)程中的職業(yè)轉(zhuǎn)變和身份轉(zhuǎn)變需要在大城市解決，政府將面臨更大的民生壓力。

四、結(jié)論：地票交易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期選擇

“地票”交易制度是從體制內(nèi)探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性調(diào)整的一種路徑。通過“地票”交易，實(shí)現(xiàn)了實(shí)物資產(chǎn)的證券化，完成了實(shí)物資產(chǎn)的貨幣化過程。通過城鄉(xiāng)之間的級(jí)差收益的分配，實(shí)現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村的利益分配格局。但從長期來看，“地票”交易作為一種制度創(chuàng)新，仍然不能完全取代農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域的后發(fā)優(yōu)勢(shì)和增加農(nóng)民收入，還必須關(guān)注基本的制度層面的問題。

（一）我國城鄉(xiāng)土地二元制度的改革。城鄉(xiāng)土地制度的改革是先推進(jìn)市場(chǎng)化，還是先進(jìn)行產(chǎn)權(quán)體制改革仍然是問題的核心。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和城市經(jīng)濟(jì)體制改革有著某種程度的相似之處，10年前的城市國有企業(yè)改革也曾經(jīng)對(duì)這個(gè)問題有過激烈的爭(zhēng)論，出現(xiàn)了吳“市場(chǎng)”、厲“股份”。而隨著改革的深化，無論是從效率的角度還是從公平的角度，當(dāng)前的土地制度在城市化進(jìn)程中需要進(jìn)一步的制度變革，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)體制改革有助于短期繁榮，產(chǎn)權(quán)制度改革有助于長期穩(wěn)定。地票交易制度雖然充分利用了市場(chǎng)體制的優(yōu)勢(shì)，但卻阻滯了農(nóng)村集體土地參與城市化進(jìn)程。因此，要兼顧好市場(chǎng)體制改革和產(chǎn)權(quán)改革二者的關(guān)系。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的可能選擇。根據(jù)中國國情，土地產(chǎn)權(quán)改革的路線圖既不是私有化也不是國有化，而是在集體產(chǎn)權(quán)制度框架下尋求一個(gè)有效的自主治理模式。無論是馬克思的自由人聯(lián)合體理論，還是奧爾森或奧斯特羅姆的小集團(tuán)自治理論，都從理論和實(shí)際中找到了特定經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部有效治理的模式。[11]雖然從建國初期到改革開放前，我國土地制度呈現(xiàn)由農(nóng)民家庭私有化向集體化演變的路徑；而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化，土地產(chǎn)權(quán)制度又按照生產(chǎn)效率的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行反向的路徑演化。但簡(jiǎn)單的私有化或者國有化必然產(chǎn)生高昂的制度成本和制度風(fēng)險(xiǎn)，在目前集體土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部推進(jìn)民主化的治理模式和約束機(jī)制能夠最大程度地降低改革的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變必須依托于規(guī)范的土地制度。一方面要依托于土地市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的完善，城鄉(xiāng)二元的土地價(jià)格體制的最終破除；而另一方面集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的制衡機(jī)制也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長模式的關(guān)鍵，集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)部完善的治理機(jī)制是土地有效供給和定價(jià)的基礎(chǔ)。完善集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的治理機(jī)制，通過轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層組織的代理模式，將多頭代理轉(zhuǎn)變?yōu)閱我淮頇C(jī)制，避免公共權(quán)力對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的層級(jí)嵌套。在此基礎(chǔ)上消除城鄉(xiāng)二元的土地價(jià)格體制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)性地權(quán)制度，并通過地權(quán)的抵押、證券化和股份化等金融產(chǎn)品創(chuàng)新，以加速城鄉(xiāng)建設(shè)用地地權(quán)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性地權(quán)的資本化，從而最大限度地增加交易雙方的財(cái)富總量并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的集約高效增長。

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