□文/申現(xiàn)杰

京津冀地區(qū)指北京、天津和河北全省，面積218，336.5平方公里，占全國國土面積的2.27%。2007年京津冀區(qū)域生產(chǎn)總值為28，129億元，占全國生產(chǎn)總值的11.4%。其中，北京是全國的政治中心和北方的經(jīng)濟(jì)中心，天津是我國重要的工業(yè)和商品生產(chǎn)基地和出海港口，河北是我國重要的工業(yè)和資源大省，是京津兩市重要的經(jīng)濟(jì)腹地，京津冀地區(qū)是繼珠三角和長三角之后中國經(jīng)濟(jì)增長的第三極。

一、京津冀之間的競爭現(xiàn)狀

長期以來，京津冀地區(qū)是一個(gè)聯(lián)系緊密、相互依托、不可分離的區(qū)域，已經(jīng)成為我國未來最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)之一。但是，在京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，三地區(qū)存在著嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象。從北京、天津、河北制定的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃看，所確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向也基本相同。因此，京津冀之間展開了在資源、資本、政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境等領(lǐng)域的一輪又一輪的競爭，制約了京津冀經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程。（表1）

（一）北京和天津之間的競爭。進(jìn)入2000年以來，伴隨著天津經(jīng)濟(jì)增長勢頭的重新恢復(fù)和天津優(yōu)勢的顯現(xiàn)，北京也愈發(fā)的增加了對天津的顧忌，近年來北京舍近求遠(yuǎn)投資河北建設(shè)京唐港和北京企業(yè)遷移至河北境內(nèi)就可以看出來，北京并不想使天津在自己身旁坐大。在京冀合作備忘錄中，北京除了在電力、天然氣和新能源、可再生能源上優(yōu)先與河北合作外，并優(yōu)先鼓勵北京市企業(yè)向河北轉(zhuǎn)移。比如，北京和河北省政府目前主要打造唐山曹妃甸液化天然氣一期工程（600萬噸/年）建設(shè)，企業(yè)遷移方面比如首鋼遷移至唐山、北京市化學(xué)建材廠遷址保定高碑店等。

作為京津冀區(qū)域核心的天津，距離北京的城際列車通勤時(shí)間僅半個(gè)小時(shí)，天津無疑也將位于其東北部的北京當(dāng)作自己需要小心提防的“敵人”和最大的競爭對手。為了防止北京把共同腹地的資源都吸收為己有，天津一直以來小心翼翼地保護(hù)著自己的行政主權(quán)和自然、地理、社會及經(jīng)濟(jì)資源。因此，京津塘走廊上，天津更愿意撇開北京，向西聚焦于行政區(qū)內(nèi)部以求內(nèi)生發(fā)展。而國務(wù)院“建設(shè)天津?yàn)I海新區(qū)”的最新政策導(dǎo)向，使得天津這種內(nèi)生發(fā)展動力變得更加強(qiáng)烈。比如，具有港口優(yōu)勢的天津在貨運(yùn)上也沒有多大熱情同對手北京分享自己的港口優(yōu)勢，更不愿意由于資源共享而導(dǎo)致自己的有利要素流向北京。故而，對于北京共建新國際機(jī)場的提議，天津卻有自己的戰(zhàn)略選擇。在兩市直線距離不足百公里的形勢下，北京卻又?jǐn)U建了3號航站樓，在天津的機(jī)場面臨吃不飽的情形下，天津?yàn)I海國際機(jī)場也在稍后進(jìn)行了加速擴(kuò)建，與北京展開了新一輪的航空爭奪戰(zhàn)。

表1 京津冀地區(qū)“十一五”期間產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)

（二）天津和河北之間的競爭。河北由11個(gè)地級市組成，其中四個(gè)城市具有港口優(yōu)勢，為爭奪貨物，河北的港口與天津港展開了激烈的競爭，比如天津市“十一五”規(guī)劃提出將天津港建設(shè)成為“北方國際航運(yùn)中心”；河北省“十一五”規(guī)劃綱要指出：“統(tǒng)籌秦皇島港、唐山港和黃驊港的建設(shè)與發(fā)展，在確保煤炭運(yùn)輸大通道暢通的同時(shí)，積極發(fā)展鐵礦石、雜貨、集裝箱、原油、天然氣等大型專業(yè)化運(yùn)輸?！e極推進(jìn)曹妃甸重化工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)，建設(shè)現(xiàn)代化的重化產(chǎn)業(yè)基地和國際物流中心。加快黃驊港臨港工業(yè)區(qū)開發(fā)，建設(shè)以化工為主的綜合工業(yè)園區(qū)?！边@種定位對天津臨海產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

從唐山市來看，其境內(nèi)的曹妃甸港，具有無與倫比的深海港條件，是天津港的強(qiáng)勁競爭對手。同時(shí)，唐山擁有著工業(yè)和資源優(yōu)勢，一直以來，都把自身定位為北方的重化工工業(yè)基地，而北京首都鋼鐵廠遷往曹妃甸無疑使這個(gè)目標(biāo)大幅度向前推進(jìn)。再有八十年代初實(shí)施的“引灤入津”工程，將唐山上游潘家口水庫的部分水資源分配給天津使用，在面臨新發(fā)展機(jī)遇、自身用水量不斷提升的唐山，在用水上也逐步地展開與天津的競爭，與此類似的還有河北的滄州市，也希望國家能減少對京津兩市的供水量，轉(zhuǎn)而補(bǔ)給自己的港口工業(yè)建設(shè)。（表2）

（三）北京和河北之間的競爭。位于京津以北生態(tài)敏感帶中的張家口和承德，由于歷史和先天稟賦的制約，既要作為北京的水源地，又要承擔(dān)維護(hù)整體生態(tài)環(huán)境的諸多責(zé)任，為此河北不得不投巨資改善生態(tài)環(huán)境，加大對這一地區(qū)資源開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制，因此相較失去了諸多平等的發(fā)展機(jī)會。張家口地處“環(huán)京津貧困帶”，其貧困縣數(shù)量達(dá)到了11個(gè)之多，涉及農(nóng)業(yè)人口95.4萬，而北京根據(jù)協(xié)議規(guī)定而補(bǔ)償給張家口供水的金額遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)河北治理環(huán)境和供水喪失發(fā)展一些工業(yè)的損失。廊坊和保定適于城市建設(shè)，又直接毗鄰京津兩市，較多地接受了來自京津地區(qū)的輻射，人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷提升。廊坊的主要發(fā)展被動地依附于北京和天津，時(shí)時(shí)都面臨著被吃掉合并的危險(xiǎn)。

（四）京津冀三者之間的競爭。在京津冀地區(qū)開發(fā)區(qū)建設(shè)布局中，以發(fā)展工業(yè)為主的開發(fā)區(qū)更是遍地開花。以京津塘為例。京津塘地區(qū)共有44個(gè)市級以上各類開發(fā)區(qū)，其中北京有27個(gè)開發(fā)區(qū)，天津有13個(gè)開發(fā)區(qū)，廊坊有4個(gè)開發(fā)區(qū)。在繼天津?yàn)I海新區(qū)成為國家級開發(fā)區(qū)后，河北渤海唐山新區(qū)也開始計(jì)劃申報(bào)成為國家級開發(fā)區(qū)，為了爭奪客戶，這些相鄰的開發(fā)區(qū)競相在土地使用、稅費(fèi)、市場準(zhǔn)入和環(huán)境保護(hù)等方面降低門檻，在競爭中造成資源的流失和優(yōu)勢的相互抵消，這種低水平無序競爭使得各類開發(fā)區(qū)整體規(guī)模都不大，開發(fā)區(qū)中產(chǎn)業(yè)分布的指向性和集中性不明顯，各類企業(yè)分布在眾多的開發(fā)區(qū)中，而沒有形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)集群。

此外，在京津冀地區(qū)金融方面，根據(jù)有關(guān)報(bào)道，北京要建“具有國際影響力的金融中心”；天津要建設(shè)區(qū)域金融中心、離岸金融中心；石家莊也要力爭建成區(qū)域性金融中心。可以看出，未來圍繞金融中心的爭奪戰(zhàn)也會在京津冀地區(qū)蓬勃地展開。

二、京津冀之間政府競爭原因分析

在非規(guī)范市場體制下，京津冀區(qū)域內(nèi)地方政府既是地區(qū)政治功能的責(zé)任主體、又是區(qū)域經(jīng)濟(jì)功能的責(zé)任主體，每個(gè)城市政府始終存在依據(jù)行政區(qū)劃和各種行政手段追求自身利益最大化的可能性，利益的需求使得地方政府為了保護(hù)本地利益，防止稅源外流，就經(jīng)常采用行政手段干預(yù)生產(chǎn)要素的流動，人為制造區(qū)域壁壘。這就使京津冀政府間形成了一種非市場化、非規(guī)范化且彼此鼓勵的惡性競爭，增加了互無隸屬關(guān)系的中心城市之間的矛盾、沖突和摩擦，并在非合作博弈格局下，勢必在信息、制度、產(chǎn)業(yè)等方面增加相互封鎖和各自為政的趨勢，進(jìn)一步強(qiáng)化政府間競爭的態(tài)勢。

在跨省的京津冀都市圈內(nèi)部，缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督和制衡機(jī)制而導(dǎo)致的城市政府行政權(quán)力異化（權(quán)力濫用與商品化），為跨省都市圈內(nèi)部各自為政、惡性競爭提供了有力的運(yùn)行保障。在政府間橫向關(guān)系方面地方政府間不存在上下級關(guān)系，因而不存在行政上的直接監(jiān)督和制約。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》雖未明確規(guī)定府際爭議可通過行政訴訟解決，因此一旦縱向的或橫向的政府競爭發(fā)生矛盾時(shí)，由于目前行政法府際爭議調(diào)節(jié)的缺失，尚處于無法調(diào)節(jié)的局面。

增加政府財(cái)稅收入既是京津冀地區(qū)地方政府追求自身利益最大化的主要因素，它同時(shí)也反映經(jīng)濟(jì)增長水平，是上級政府政績考核指標(biāo)中的重要組成部分。京津冀區(qū)內(nèi)的地方政府越努力，比如：加快制度創(chuàng)新、擴(kuò)大招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，地方經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出就越大，這樣財(cái)政收入就會增長，使自己在晉升中取得有利地位，因?yàn)樵谝越?jīng)濟(jì)業(yè)績?yōu)橹鞯脑u價(jià)體系中，工資、地位、成就感及其他待遇都與一個(gè)人的職位有關(guān)，政府官員關(guān)心的主要是他們在職業(yè)生涯中進(jìn)一步晉升或者避免被淘汰出局的問題，城市政府官員也就沒有進(jìn)行跨省都市圈合作的激勵。而目前都市圈內(nèi)各自為政的城市規(guī)劃，不僅限制了區(qū)域?qū)用嬉?guī)劃機(jī)制的形成和進(jìn)展，而且為政府間競爭提供了強(qiáng)有力的外在能力。

表2 京津冀地區(qū)沿海港口直接經(jīng)濟(jì)腹地一覽表

總的來看，在以上諸原因的驅(qū)使下，每個(gè)省、市、縣都力圖建立大而全、小而全的經(jīng)濟(jì)體系，把產(chǎn)業(yè)鏈的全部鏈條都囊括到本地區(qū)來，從而客觀上形成了政府間消極競爭的局面，使得京津冀地區(qū)本該按照城市功能定位不同構(gòu)建的實(shí)現(xiàn)梯次轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)布局走向破產(chǎn)，導(dǎo)致京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭有力而合作不足的現(xiàn)狀。

三、關(guān)于加快京津冀經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的政策建議

要改善現(xiàn)狀，就要打破原有的博弈均衡，從制度根源上消除影響京津冀一體化的障礙和不良因素。

（一）改進(jìn)政府績效考核機(jī)制。在京津冀區(qū)域發(fā)展中，要堅(jiān)持五個(gè)統(tǒng)籌要求，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀；確立對政府官員的科學(xué)評價(jià)體系，在任期考核指標(biāo)中除了經(jīng)濟(jì)GDP要求之外，還應(yīng)引入綠色GDP、人文GDP及合作效果等綜合指標(biāo)；同時(shí)，加快干部制度改革，使綜合考核的結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)，以此來加強(qiáng)京津冀地區(qū)間協(xié)作體系，減少地方政府間招、投資惡性競爭行為，對政府官員胡亂招、投資行為和作秀工程實(shí)施問責(zé)。

（二）完善區(qū)域協(xié)調(diào)和管理機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)機(jī)制可以最大限度地發(fā)揮京津冀經(jīng)濟(jì)一體化的正外部性，并能盡量減少負(fù)外部性和摩擦，可以使競爭方從低收益的均衡共同邁向高收益的均衡，設(shè)立由中央和京津冀區(qū)域內(nèi)地方政府共同參與的具有權(quán)威性和實(shí)質(zhì)性的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。中央政府可把過去直接負(fù)責(zé)的區(qū)域治理職能委托給區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如一些區(qū)域宏觀調(diào)控權(quán)、區(qū)域內(nèi)重大項(xiàng)目的審批權(quán)和區(qū)域內(nèi)財(cái)政的部分轉(zhuǎn)移支付權(quán)力，以及外貿(mào)配額權(quán)力等，地方政府也將自己的一些涉及外部性的職能轉(zhuǎn)移給區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。此外，也可由地方和中央共同設(shè)立由區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)支配的區(qū)域發(fā)展基金，以激勵哪些合作的城市政府，使得區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能夠?qū)ι婕皡^(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的惡性的政府競爭進(jìn)行有權(quán)威的調(diào)解。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能。隨著京津冀區(qū)域一體化的發(fā)展，過度的政府參與，只能阻礙京津冀一體化客觀動力機(jī)制作用的發(fā)揮，因此要按照政府與市場分工的原則，政府逐步退出競爭性的生產(chǎn)領(lǐng)域，從直接干預(yù)市場轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒑途S護(hù)有效的市場體系，讓市場機(jī)制在微觀層面上能夠充分地發(fā)揮作用。

（四）促進(jìn)區(qū)域性的法律法規(guī)建立。解決京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長過程中的地區(qū)利益沖突和無序競爭，必須通過立法來規(guī)范政府間的橫向關(guān)系，為區(qū)域政府間合作和競爭構(gòu)建必要的法律依據(jù)，通過構(gòu)建區(qū)域規(guī)劃、發(fā)展和管理方面的法律，明確各級管理機(jī)構(gòu)與組織的權(quán)限，調(diào)節(jié)區(qū)域之間利益的沖突和競爭，保障中央和地方以及地方與地方之間能夠按照法律的規(guī)定來處理相互之間的利益關(guān)系，將區(qū)域間政府的競爭納入到一個(gè)正常的軌道上來。

[1]陳宣慶，張可云.統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略問題與政策研究 [M].中國市場出版社，2007.1.1.

[2]陶希東.轉(zhuǎn)型期中國跨省市都市圈區(qū)域治理——以行政區(qū)經(jīng)濟(jì)為視角[M].上海社會科學(xué)出版社，2007.9.1.

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