■陳靖云

近年來(lái)，隨著保險(xiǎn)業(yè)的快速發(fā)展，保險(xiǎn)深度和保險(xiǎn)密度不斷提高，保險(xiǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活中，特別是在公共管理方面扮演著越來(lái)越重要的角色。保險(xiǎn)內(nèi)在具有社會(huì)管理功能，在防損減災(zāi)以及事故處理上具備較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)實(shí)力，在事后賠付、迅速恢復(fù)生產(chǎn)以及促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定等方面具有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

目前在歐美、亞洲新興國(guó)家以及南非等國(guó)家和地區(qū)，公共管理職能改革正在轟轟烈烈進(jìn)行著，原來(lái)的單一公共管理模式正嘗試逐漸被公共合作模式 PPP（Public&Private Partnership）所替代；從國(guó)際范圍內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，保險(xiǎn)業(yè)越發(fā)達(dá)，保險(xiǎn)與公共管理就結(jié)合得越緊密，功能發(fā)揮得就越充分。本文旨在通過(guò)對(duì)保險(xiǎn)功能以及保險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共管理理論，就保險(xiǎn)業(yè)參與公共應(yīng)急機(jī)制的必要性以及可行性進(jìn)行分析，并就參與方式進(jìn)行初步探討。

保險(xiǎn)業(yè)參與公共應(yīng)急機(jī)制的動(dòng)因

第一，保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展與公共應(yīng)急機(jī)制現(xiàn)狀及其內(nèi)在矛盾。

2009年，國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)增長(zhǎng)好于預(yù)期，保費(fèi)首次突破1萬(wàn)億元，在2008年基數(shù)較高、2009年外部環(huán)境十分困難的情況下，仍然實(shí)現(xiàn)了13.8%的增速，保險(xiǎn)公司總資產(chǎn)突破4萬(wàn)億元。經(jīng)營(yíng)效益大幅提升，保險(xiǎn)公司利潤(rùn)總額達(dá)到530.6億元。

但是另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也給公共安全帶來(lái)了更多的挑戰(zhàn)。自2003年SARS爆發(fā)以后，國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到建立自上而下的系統(tǒng)性公共應(yīng)急機(jī)制的必要性，并在此之后建立包括國(guó)務(wù)院、各部委以及各級(jí)地方政府在內(nèi)的多層次、多行業(yè)、立體式、全方位的緊急預(yù)案體系，初步建立了國(guó)家公共應(yīng)急機(jī)制。但是囿于各方面客觀實(shí)際情況，我國(guó)公共應(yīng)急機(jī)制在緊急事故預(yù)防、預(yù)警以及處理上功能發(fā)揮不充分，公共支出在應(yīng)付公共事故處理上壓力很大，未盡賠付現(xiàn)象在所難免，這些都為和諧社會(huì)建設(shè)帶來(lái)一定的負(fù)面影響?？傮w上說(shuō)，公共應(yīng)急機(jī)制內(nèi)部存在要求快速發(fā)展但發(fā)展緩慢以及要求巨額資金支持但公共財(cái)政支持有限這兩對(duì)矛盾。

目前，保險(xiǎn)參與社會(huì)重大事故多為商業(yè)性行為，保險(xiǎn)與公共應(yīng)急機(jī)制結(jié)合不緊密，還存在很大的發(fā)展空間。

第二，保險(xiǎn)業(yè)參與公共應(yīng)急機(jī)制的必要性與可行性。

目前，保險(xiǎn)業(yè)參與公共應(yīng)急機(jī)制具備一定的必要性與可行性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，保險(xiǎn)公司在災(zāi)害事故處理方面具備專(zhuān)業(yè)技術(shù)實(shí)力。這樣，有利于從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局。公共突發(fā)事件頻發(fā)，公共突發(fā)事件的預(yù)防以及預(yù)警十分重要，政府可以將保險(xiǎn)納入到公共應(yīng)急體系中，利用保險(xiǎn)公司在防損減災(zāi)方面的技術(shù)實(shí)力，發(fā)揮保險(xiǎn)的社會(huì)“穩(wěn)定器”和“減震器”作用，參與公共突發(fā)事件的預(yù)防和預(yù)警體系構(gòu)建，減少事故發(fā)生率和損失規(guī)模。通過(guò)各類(lèi)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、責(zé)任保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)的發(fā)展，可以為各類(lèi)突發(fā)事件，特別是自然災(zāi)害事故的損失提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

其次，公共突發(fā)事件通常社會(huì)影響面巨大，損失金額高，對(duì)保險(xiǎn)參與存在內(nèi)在需求。預(yù)防和減少重、特大安全生產(chǎn)事故，防止嚴(yán)重危害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的群死、群傷事故發(fā)生，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的前提條件。政府可以以費(fèi)率經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)保險(xiǎn)公司參與承保公共事件，彌補(bǔ)公共補(bǔ)償?shù)牟蛔?，緩解公共?cái)政支出壓力，實(shí)現(xiàn)有效事故賠付處理，促進(jìn)社會(huì)和諧。

最后，保險(xiǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，也逐步表現(xiàn)出參與公共應(yīng)急機(jī)制建設(shè)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。保險(xiǎn)業(yè)規(guī)模越大，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響也就越大，也更應(yīng)該發(fā)揮相應(yīng)的作用。2006年6月15日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》正式發(fā)布，該文件對(duì)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展做出了新的指引，文件第五條指出要充分發(fā)揮保險(xiǎn)在防損減災(zāi)和災(zāi)害事故處置中的重要作用，并明確表示在煤炭開(kāi)采等行業(yè)推行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后逐步在高危行業(yè)、公眾聚集場(chǎng)所、境內(nèi)外旅游等方面推廣，逐步將保險(xiǎn)納入災(zāi)害事故防范救助體系。這是迄今為止，國(guó)務(wù)院第一次以文件形式明確鼓勵(lì)保險(xiǎn)業(yè)參與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制。隨后的2007年7月1日，機(jī)動(dòng)車(chē)輛強(qiáng)制第三者責(zé)任險(xiǎn)開(kāi)始實(shí)施，保險(xiǎn)業(yè)在交通事故處理中開(kāi)始發(fā)揮出巨大的作用。

公共應(yīng)急機(jī)制中保險(xiǎn)業(yè)參與方式

第一，保險(xiǎn)業(yè)參與公共應(yīng)急機(jī)制的前提。

目前，國(guó)內(nèi)的保險(xiǎn)公司除中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司外，其余全部為完全商業(yè)性保險(xiǎn)公司。由于公共應(yīng)急機(jī)制帶有一定的公共性，商業(yè)性保險(xiǎn)公司參與公共應(yīng)急機(jī)制還需要以下前提：

首先，保險(xiǎn)業(yè)參與公共應(yīng)急機(jī)制需要相應(yīng)的行業(yè)政策與國(guó)家法律作為引導(dǎo)和參與依據(jù)。一方面，保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展需要行業(yè)政策指導(dǎo)，尤其在一些重大公共工程中，行業(yè)政策的引導(dǎo)作用尤為明顯；另一方面，國(guó)家法律對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司處理公共突發(fā)事件提供了法律保障和依據(jù)，能明確保險(xiǎn)公司的法律身份，并進(jìn)而有助于有效緩解和解決保險(xiǎn)理賠過(guò)程中的糾紛。

其次，保險(xiǎn)業(yè)參與公共應(yīng)急機(jī)制需要完善的準(zhǔn)入制度。政府部門(mén)應(yīng)根據(jù)承保對(duì)象的特點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)公司的經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力，以自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為根本前提，設(shè)立相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，采用各種形式引導(dǎo)保險(xiǎn)公司參與承保，管理公共事件風(fēng)險(xiǎn)。

再次，保險(xiǎn)業(yè)參與公共應(yīng)急機(jī)制需要適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)。保險(xiǎn)公司參與公共應(yīng)急機(jī)制，不能是無(wú)償性的。無(wú)償性的保險(xiǎn)服務(wù)違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，并從長(zhǎng)期來(lái)看，最終損害的還是國(guó)民經(jīng)濟(jì)本身以及應(yīng)急機(jī)制的運(yùn)行。但鑒于公共應(yīng)急機(jī)制的公共性，政府需要對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)率水平實(shí)行監(jiān)管，并在實(shí)踐基礎(chǔ)上不斷修正費(fèi)率，以確保公共性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)略有盈余。

最后，保險(xiǎn)業(yè)參與公共應(yīng)急機(jī)制有時(shí)甚至需要政府的特別支持。一些大型公共工程保險(xiǎn)，因?yàn)楸ｎ~巨大、風(fēng)險(xiǎn)值高，需要通過(guò)國(guó)際再?；蚍直５男问睫D(zhuǎn)移分散風(fēng)險(xiǎn)。特別情況下，境外（再）保險(xiǎn)公司可能提出苛刻的再（分）保條件，此時(shí)政府擔(dān)保可能更有利于解決問(wèn)題，緩解保險(xiǎn)公司的再（分）保壓力。

第二，保險(xiǎn)業(yè)以何方式參與公共應(yīng)急機(jī)制。

目前國(guó)內(nèi)有近百家保險(xiǎn)公司，其中從規(guī)模上，大的保險(xiǎn)控股集團(tuán)與新興小保險(xiǎn)公司并存；在經(jīng)營(yíng)內(nèi)容上，綜合性保險(xiǎn)集團(tuán)公司與專(zhuān)業(yè)性保險(xiǎn)公司互補(bǔ)長(zhǎng)短，境內(nèi)外再保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)互擔(dān)，較為完備的保險(xiǎn)格局正初步建立。在此基礎(chǔ)上，保險(xiǎn)業(yè)參與公共應(yīng)急機(jī)制可選擇方式較多，保險(xiǎn)公司主要扮演以下三種角色：

（1）減損防災(zāi)技術(shù)輸出者。政府部門(mén)利用保險(xiǎn)公司在減損防災(zāi)方面的技術(shù)實(shí)力，讓保險(xiǎn)公司參與制定、完善應(yīng)急預(yù)案。通過(guò)防災(zāi)防損活動(dòng)，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，避免各種突發(fā)事件的發(fā)生或減輕各種事故的損失。這樣做，一方面，保險(xiǎn)公司的介入有利于提高對(duì)公共緊急事件的預(yù)防、預(yù)警效果，減小災(zāi)害發(fā)生以及損失；另一方面，社會(huì)資源得到有效配置，避免資源浪費(fèi)，提升經(jīng)濟(jì)資源使用效率。各級(jí)政府應(yīng)高度重視保險(xiǎn)在突發(fā)公共事件管理中的積極作用，提高運(yùn)用保險(xiǎn)手段解決突發(fā)公共事件的能力，將保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局統(tǒng)一謀劃。

（2）災(zāi)害事故處理者。在重大災(zāi)害事故發(fā)生后，由政府部門(mén)牽頭，建立專(zhuān)門(mén)的災(zāi)害事故處理小組，并吸納保險(xiǎn)公司參與事故處理。各政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作、通力合作，不斷提高保險(xiǎn)在突發(fā)公共管理中的滲透度和參與度。在事故損失確認(rèn)、賠付方式、賠付金額以及災(zāi)害事故總結(jié)等方面，保險(xiǎn)公司具有政府部門(mén)所不具備的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)災(zāi)后損失補(bǔ)償，盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活，將各類(lèi)突發(fā)性災(zāi)害所導(dǎo)致?lián)p失降低到最小程度。通過(guò)給予自然災(zāi)害和突發(fā)事故中的保戶以及時(shí)、準(zhǔn)確的賠付，使其加速災(zāi)后重建和恢復(fù)正常生活秩序，保障社會(huì)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行。

（3）風(fēng)險(xiǎn)承包方。在上述各項(xiàng)參與前提下，通過(guò)立法、制定政策以及設(shè)置準(zhǔn)入條件等形式，充分發(fā)揮保險(xiǎn)費(fèi)率的激勵(lì)約束作用，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司參與公共風(fēng)險(xiǎn)承保，逐步健全安全生產(chǎn)保障和突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制。當(dāng)前，要盡快將保險(xiǎn)納入國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、防汛指揮委員會(huì)、安全生產(chǎn)委員會(huì)、抗旱救災(zāi)委員會(huì)等組織體系之中。力爭(zhēng)使保險(xiǎn)公司承保金額占國(guó)民財(cái)富的比重逐步提高，保險(xiǎn)賠付額度占整個(gè)社會(huì)災(zāi)害事故損失比重逐步加大。

公共突發(fā)事件通常影響范圍廣，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，為政府公共管理帶來(lái)了很大的挑戰(zhàn)。然而，現(xiàn)有的公共應(yīng)急機(jī)制還存在一定的矛盾，不能充分發(fā)揮應(yīng)急機(jī)制的內(nèi)在職能，亟需完善。政府部門(mén)應(yīng)該通過(guò)將保險(xiǎn)行業(yè)納入公共應(yīng)急體系的方式，逐步增強(qiáng)應(yīng)急機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、預(yù)警能力以及災(zāi)害事故處理能力，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)和諧?！?/p>