宋成舜,周惠萍,劉成武

（1.咸寧學(xué)院資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,湖北咸寧437100;2.咸寧學(xué)院基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)院,湖北咸寧 437100）

土地利用結(jié)構(gòu)指國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門占地的比重及其相互關(guān)系的總和[1]。結(jié)構(gòu)決定功能,合理的土地利用結(jié)構(gòu)能夠保持土地利用系統(tǒng)的良性循環(huán)[2]。土地利用的空間布局合理與否取決于土地利用方式與土地自然構(gòu)成要素空間分布的合理程度[3]。調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局,以實(shí)現(xiàn)土地資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門之間的合理配置,實(shí)現(xiàn)土地綜合效率最大化,是編制土地利用規(guī)劃的重要內(nèi)容[4]。隨著我國(guó)城市化發(fā)展,人口不斷增長(zhǎng),城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模占用耕地規(guī)模日益增大。特別是近年來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高,城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積大幅度增加的同時(shí),農(nóng)村居民點(diǎn)用地并沒有像預(yù)期那樣相應(yīng)減少。2004年與1996年相比,全國(guó)農(nóng)村人口減少了11%,而農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了1.7%。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局,既是節(jié)約和集約用地的重要途徑,又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀需要[5]。研究崇陽(yáng)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局,對(duì)于調(diào)整城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu),確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地的合理規(guī)模,優(yōu)化配置土地資源,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 研究區(qū)概況及研究對(duì)象

1.1 研究區(qū)概況

崇陽(yáng)縣位于湖北省南陲,居湘、鄂、贛三省交界處。地處北緯 29°12′-29°41′,東經(jīng) 113°43′-114°21′。崇陽(yáng)縣地處大幕山、大湖山、大藥姑山之間,屬低山丘陵地區(qū)。崇陽(yáng)縣屬亞熱帶季風(fēng)氣候,日照充足,溫和多雨,無(wú)霜期長(zhǎng),四季分明。冬季北風(fēng),夏季南風(fēng)。常年雨熱同季,雨量集中在春末夏初,伏旱少,秋旱多,一般夏季酷熱持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng),冬季嚴(yán)寒冰凍少見。由于境內(nèi)地貌復(fù)雜和植被差異,低山區(qū)與河谷平畈區(qū)同季不同溫,并形成陰坡、陽(yáng)坡、山?jīng)_、山窩、低山丘陵、河谷平畈等特殊小氣候。

崇陽(yáng)縣面積1 959.83 km2,2005年全縣國(guó)民生產(chǎn)總值為26.50億元,全縣總?cè)丝跒?5.31萬(wàn)人,其中農(nóng)業(yè)人口29.45萬(wàn)人,非農(nóng)業(yè)人口15.86萬(wàn)人。隨著武漢城市圈成為我國(guó)兩型社會(huì)的改革試點(diǎn)區(qū),崇陽(yáng)作為武漢城市經(jīng)濟(jì)圈的重要組成部分,其發(fā)展迎來(lái)了新的歷史機(jī)遇。

1.2 研究對(duì)象

本研究的對(duì)象是崇陽(yáng)轄區(qū)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)和布局。城鄉(xiāng)建設(shè)用地指人們生活和進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的主要場(chǎng)所,其特點(diǎn)是地面上以建筑物為主體的相對(duì)聚集、面狀分布的,在形態(tài)上區(qū)別于交通、水利、軍事等線狀或相對(duì)獨(dú)立分布的建設(shè)用地。在土地利用調(diào)查過(guò)渡分類數(shù)據(jù)中,城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城市、建制鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)、獨(dú)立工礦用地四項(xiàng)的數(shù)據(jù)加總。而城鎮(zhèn)建設(shè)用地是指除農(nóng)村居民點(diǎn)用地以外的城鄉(xiāng)建設(shè)用地,包括城市、鎮(zhèn)和獨(dú)立工礦用地。

本研究所用數(shù)據(jù)均由崇陽(yáng)縣國(guó)土資源局和崇陽(yáng)縣統(tǒng)計(jì)局提供。

2 城鄉(xiāng)用地變化及評(píng)價(jià)

2.1 城鄉(xiāng)用地變化

2.1.1 數(shù)量變化 近幾年來(lái),崇陽(yáng)全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積逐年穩(wěn)步增加。1996年城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為4 981.59 hm2,2005年增加到5 239.92 hm2,10年來(lái)建設(shè)用地共增加258.33 hm2,增長(zhǎng)了5.19%,年平均增長(zhǎng)率0.52%。

2.1.2 結(jié)構(gòu)變化 土地利用結(jié)構(gòu)處于動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程中,其變化既受自然因素的制約,也受人們自身改造自然能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科學(xué)技術(shù)水平的制約。根據(jù)1996-2005年崇陽(yáng)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查報(bào)告,可以看出崇陽(yáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化不大,城鎮(zhèn)和獨(dú)立工礦占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例分別增加了0.85%和1.07%,而農(nóng)村居民點(diǎn)面積雖然增加了112.12 hm2,但其在城鄉(xiāng)建設(shè)用地中的比例卻下降了 1.92%(表 1)。

表1 1996年和2005年崇陽(yáng)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)

式中:K——研究時(shí)段內(nèi)某一土地利用類型動(dòng)態(tài)度;Ua、Ub——分別為研究期初及研究期末某一種土地利用類型的數(shù)量;T——研究時(shí)段長(zhǎng)。

根據(jù)2005年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查報(bào)告,崇陽(yáng)縣城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)、獨(dú)立工礦的土地利用動(dòng)態(tài)度分別為1.32%,0.27%,2.28%,在城鄉(xiāng)用地中,獨(dú)立工礦的變化速度最大,城鎮(zhèn)變化速度其次,農(nóng)村居民點(diǎn)變化速度最小,城市化進(jìn)程的加快、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是崇陽(yáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的主要?jiǎng)右颉?/p>

2.2 城鄉(xiāng)用地評(píng)價(jià)

2.2.1 農(nóng)村居民點(diǎn)用地比例大 城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)不合理,農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積比例偏高,城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積比例較低。農(nóng)村居民點(diǎn)用地不但沒有減少,反而在增加,建設(shè)用地總體效率沒有相應(yīng)提高。以2005年為例,依據(jù)土地利用變更調(diào)查的數(shù)據(jù),崇陽(yáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為5 239.92 hm2,其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地4 217.13 hm2,占80.48%;而城鎮(zhèn)建設(shè)用地1 022.79 hm2,僅占19.52%。以常住人口計(jì)算,農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?5%,因此,農(nóng)村居民點(diǎn)用地所占比例明顯偏高,而且根據(jù)崇陽(yáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)

2.1.3 速度變化 土地利用變化的速度可以用單一土地利用類型動(dòng)態(tài)度來(lái)表示。單一土地利用類型動(dòng)態(tài)度表達(dá)的是某研究區(qū)一定時(shí)間范圍內(nèi)某種土地利用類型的數(shù)量變化情況。其表達(dá)式為[6]際情況,崇陽(yáng)工業(yè)化、城市化進(jìn)程較快,農(nóng)村人口逐年減少,相反農(nóng)村居民點(diǎn)用地仍在逐年擴(kuò)張,城鄉(xiāng)用地掛鉤困難,用地結(jié)構(gòu)不夠協(xié)調(diào)。

2.2.2 城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地較少 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展,崇陽(yáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積也逐年增長(zhǎng),但人均用地面積卻呈下降趨勢(shì)。1996年,城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積876.58 hm2,城鎮(zhèn)總?cè)丝?.14萬(wàn)人,人均建設(shè)用地面積為122.77 m2;2005年,城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積1 022.79 hm2,城鎮(zhèn)總?cè)丝?5.86萬(wàn)人,人均建設(shè)用地面積減少到64.49 m2,比 1996年減少了58.28 m2。雖然在某些年份略有起伏,從總體上說(shuō),崇陽(yáng)城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地仍然偏少,并且城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積較前一年均大幅度地減少。

2.2.3 城鎮(zhèn)建設(shè)用地比例失調(diào) 現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地比例失調(diào)且功能混雜。主要體現(xiàn)在,居住用地比例達(dá)47%,嚴(yán)重偏高;綠地比例過(guò)低,僅2.2%,天城鎮(zhèn)城區(qū)僅有一處綠化廣場(chǎng),缺少公園、生產(chǎn)綠地、街頭綠地及小游園,居民難覓體閑游憩場(chǎng)所;文化娛樂(lè)用地較少,體育用地基本是空白。分析其原因,主要是居民自建房比例較大,同時(shí)規(guī)劃對(duì)建設(shè)行為缺乏有效的引導(dǎo)和控制。公共設(shè)施用地布局零散,導(dǎo)致高效的中心體系難以形成。工業(yè)用地與居住用地等其它用地混雜,影響了城區(qū)的生活居住環(huán)境。現(xiàn)狀老城區(qū)建設(shè)強(qiáng)度大,建筑密度高,巷道狹窄,出入不便,防災(zāi)條件差,而城北新區(qū)和城南工業(yè)園區(qū)內(nèi),建筑稀疏、零散。

2.2.4 城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約度低 崇陽(yáng)縣土地集約利用的問(wèn)題必須給予高度重視。一方面城鎮(zhèn)土地資源緊缺,另一方面粗放利用,浪費(fèi)嚴(yán)重。崇陽(yáng)天城鎮(zhèn)城區(qū)普遍存在著建筑陳舊、基礎(chǔ)設(shè)施落后、土地產(chǎn)出率低,導(dǎo)致土地長(zhǎng)期處于低效利用狀態(tài),土地閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重,土地利用率和產(chǎn)出率大多處在較低水平。崇陽(yáng)城市總平均容積率大約為0.3。初步測(cè)算,崇陽(yáng)城區(qū)尚有45%左右的容納能力,說(shuō)明崇陽(yáng)城市用地內(nèi)涵潛力很大。另一方面,現(xiàn)有的村莊分布零亂,不僅土地利用率低,而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的優(yōu)質(zhì)土地。

3 城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案

3.1 城鄉(xiāng)用地規(guī)模的確定

3.1.1 城鎮(zhèn)用地預(yù)測(cè) 崇陽(yáng)縣土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,2005年城鎮(zhèn)建設(shè)用地為1 022.79 hm2,人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為64.49 m2。根據(jù)《城市人均建設(shè)用地指標(biāo)》(GBJ-137),同時(shí)考慮崇陽(yáng)縣土地利用情況和規(guī)劃內(nèi)產(chǎn)業(yè)對(duì)土地的需求,確定崇陽(yáng)縣規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地人均水平調(diào)整為:2010年和2020年均為75 m2。

根據(jù)人口預(yù)測(cè)以及城市化水平分析,到2010年、2020年崇陽(yáng)縣城鎮(zhèn)人口分別為21.50萬(wàn)人、27.10萬(wàn)人,而2010年、2020年城鎮(zhèn)用地規(guī)模分別為1 612.50 hm2和 2 032.50 hm2,分別比 2005年新增774.68 hm2和1 194.68 hm2。

3.1.2 農(nóng)村居民點(diǎn)用地預(yù)測(cè) 利用土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù),2005年崇陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為4 217.13 hm2,農(nóng)村人口29.45萬(wàn)人,人均建設(shè)用地面積為143.20 m2;根據(jù)《村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標(biāo)》(GB50188-93),結(jié)合農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約程度不斷提高的情況,確定到2010年、2020崇陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)人均建設(shè)用地水平分別為140 m2、135 m2。結(jié)合人口預(yù)測(cè)以及城市化水平分析,到2010年、2020年崇陽(yáng)縣域農(nóng)村人口分別為28.50萬(wàn)人、25.90萬(wàn)人。

城市化進(jìn)程中,部分農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn),有些在擁有城鎮(zhèn)住房的同時(shí)并沒有放棄原有的農(nóng)村住房,近期取遷移人口的50%作為不放棄農(nóng)村住房的人口數(shù),遠(yuǎn)期取遷移人口的40%作為不放棄農(nóng)村住房的人口數(shù)。推算城鎮(zhèn)人口擁有農(nóng)村居民點(diǎn)面積為

2010年城鎮(zhèn)人口擁有農(nóng)村居民點(diǎn)面積=(29.45-28.50)×50%×140=66.50 hm2

2020年城鎮(zhèn)人口擁有農(nóng)村居民點(diǎn)面積=(29.45-25.90)×40%×135=191.70 hm2推算出農(nóng)村人口擁有的農(nóng)村居民點(diǎn)面積為2010年農(nóng)村人口擁有的農(nóng)村居民點(diǎn)面積=28.50×140=3 990.00 hm2

2010年農(nóng)村人口擁有的農(nóng)村居民點(diǎn)面積=25.90×135=3 496.50 hm2

2010年末崇陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積=3 990.00+66.50=4 056.50 hm2

2020年末崇陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積=3 496.50+191.70=3688.20 hm2

為全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),考慮到新農(nóng)村建設(shè)在農(nóng)村居民點(diǎn)整理的過(guò)程中仍需新占部分土地。崇陽(yáng)縣有207個(gè)行政村,每村預(yù)留1.20 hm2建設(shè)用地,需要預(yù)留248.40 hm2作為居民點(diǎn)搬遷所用,即2005-2010年新增建設(shè)用地100.00 hm2,2010-2020年新增建設(shè)用地148.40 hm2。

由此得出2010年、2020年崇陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積分別為4 156.50 hm2和3 836.60 hm2。

為實(shí)現(xiàn)對(duì)深度、航向角等數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)管理，需要增加數(shù)據(jù)庫(kù)功能。文獻(xiàn)[17]在Qt基礎(chǔ)上移植了MySQL數(shù)據(jù)庫(kù)。由于只需要簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)庫(kù)操作，用戶操作軟件選擇輕型的SQlite數(shù)據(jù)庫(kù)。

3.1.3 獨(dú)立工礦用地預(yù)測(cè) 根據(jù)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù),崇陽(yáng)2005年獨(dú)立工礦用地面積為394.17 hm2,在1996-2005年的9 a間,崇陽(yáng)縣獨(dú)立工礦用地共增加73.06 hm2,年均增加8.11 hm2。崇陽(yáng)縣對(duì)獨(dú)立工礦用地的需求保持著較為穩(wěn)定的增長(zhǎng),而且這種需求將在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)存在,考慮到工業(yè)用地強(qiáng)度的提高和逐步向工業(yè)園區(qū)集中,預(yù)測(cè)規(guī)劃期間獨(dú)立工礦用地年均增加9.00 hm2,2005-2010年崇陽(yáng)縣獨(dú)立工礦用地將新增45.00 hm2,2005-2020年崇陽(yáng)縣獨(dú)立工礦用地將新增135.00 hm2,到2010年、2020年獨(dú)立工礦用地總規(guī)模分別為429.17 hm2和529.17 hm2。

3.2 城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化

在土地節(jié)約與集約利用準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上,根據(jù)建設(shè)用地的控制標(biāo)準(zhǔn)和崇陽(yáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,結(jié)合崇陽(yáng)縣的實(shí)際情況,制定出規(guī)劃期間崇陽(yáng)縣城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案(表2)。

表2 崇陽(yáng)城鄉(xiāng)用地規(guī)模預(yù)測(cè) hm2

4 城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化方案

根據(jù)前面的分析預(yù)測(cè),以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提,以嚴(yán)格控制建設(shè)用地為重點(diǎn),以節(jié)約和集約利用土地為核心,依照崇陽(yáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)和總體戰(zhàn)略,制定出規(guī)劃期間崇陽(yáng)城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地和獨(dú)立工礦用地的優(yōu)化布局方案。

4.1 城鎮(zhèn)用地布局優(yōu)化

根據(jù)城鎮(zhèn)體系布局現(xiàn)狀,崇陽(yáng)縣城鎮(zhèn)用地要進(jìn)一步拓展城市發(fā)展空間,拉開城市框架,強(qiáng)化城市功能,推進(jìn)區(qū)域空間格局發(fā)展,構(gòu)建“中心城區(qū)-片區(qū)重點(diǎn)鎮(zhèn)-農(nóng)民集中居住區(qū)”的新型城鎮(zhèn)體系,完善產(chǎn)業(yè)區(qū)、居民區(qū)等功能區(qū)的空間布局,合理劃分空間單元分布,形成中心帶動(dòng)、片區(qū)聯(lián)動(dòng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

崇陽(yáng)縣未來(lái)城鎮(zhèn)用地主要以天城鎮(zhèn)為中心,以106國(guó)道為主軸,依托京珠高速公路聯(lián)絡(luò)線(新崇蒲公路)、橫路公路、白界公路、天青公路南北輻射。東南部和西北部山體生態(tài)區(qū),要控制城鎮(zhèn)用地的發(fā)展;中部耕地保護(hù)區(qū),城鎮(zhèn)用地要按照內(nèi)涵挖潛和外延擴(kuò)張相結(jié)合的思路,適度發(fā)展;崇陽(yáng)中部狹長(zhǎng)地區(qū)是將來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)用地的重點(diǎn)區(qū)域。

中心城區(qū)作為優(yōu)化開發(fā)區(qū),要調(diào)整用地結(jié)構(gòu),以內(nèi)涵挖潛為主、外延擴(kuò)張為輔,城區(qū)用地規(guī)劃布局要形成“行政向城北集中,工業(yè)向城南集中,商業(yè)向老城區(qū)集中,居住向四周疏散”的城市發(fā)展格局。城鎮(zhèn)用地適度向南、東、北拓展。城鎮(zhèn)用地重點(diǎn)布局在白霓鎮(zhèn)、沙坪鎮(zhèn)和青山鎮(zhèn)。

4.2 農(nóng)村居民點(diǎn)用地布局優(yōu)化

針對(duì)崇陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散且占地過(guò)多的現(xiàn)狀,堅(jiān)持集中原則,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的規(guī)劃,引導(dǎo)發(fā)展方向,控制用地范圍;加大農(nóng)村居民點(diǎn)整理力度,促進(jìn)退宅還耕和居民點(diǎn)集中連片建設(shè),降低人均建設(shè)用地水平,提高土地集約利用程度;通過(guò)村莊規(guī)劃,形成中心村和基層村,杜絕空心村和零星居民點(diǎn)。

根據(jù)崇陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)布局的現(xiàn)狀及特點(diǎn),主要是沿著106國(guó)道、新崇蒲公路、橫路公路、白界公路、天青公路發(fā)展。公路沿線交通方便,農(nóng)民作業(yè)半徑合理,其周圍的零星居民點(diǎn)用地要盡量向中心村集中。因此,規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)用地主要沿交通線布局,其他地方的零星居民點(diǎn),特別是在基本農(nóng)田中間的零星用地要逐步遷出,加強(qiáng)整理。

4.3 獨(dú)立工礦用地布局優(yōu)化

根據(jù)國(guó)家政策、崇陽(yáng)縣規(guī)劃期間工業(yè)用地應(yīng)向天城工業(yè)園、青山工業(yè)園、石城工業(yè)園等區(qū)塊集中。天城工業(yè)園位于城南新106國(guó)道兩側(cè),西至崇青公路,東至赤通公路,總用地面積8.00 km2。106國(guó)道及規(guī)劃支路橫貫整個(gè)工業(yè)園區(qū)。工業(yè)園區(qū)建設(shè)總體布局,結(jié)合各個(gè)企業(yè)生產(chǎn)工藝流程,布置機(jī)械制造、化工、木材加工、紡織、副食品加工、印刷等相對(duì)集中的工業(yè)組團(tuán)。同時(shí),結(jié)合地形,布置有森林公園、文化公園、綜合市場(chǎng)、商貿(mào)中心、電信大樓等公共服務(wù)設(shè)施,可容納500家企業(yè)的創(chuàng)業(yè)發(fā)展。青山工業(yè)園位于青山鎮(zhèn)境內(nèi),距離縣城15.00 km,規(guī)劃用地面積2.00 km2。石城工業(yè)園位于石城鎮(zhèn)境內(nèi),規(guī)劃用地面積3.00 km2。

5 優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局的措施

5.1 科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是協(xié)調(diào)各類用地的重要依據(jù),編制過(guò)程中要樹立土地資源保護(hù)觀,優(yōu)先保護(hù)耕地,堅(jiān)持動(dòng)態(tài)、協(xié)調(diào)和可操作原則。在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí),應(yīng)充分考慮如何優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu),合理預(yù)測(cè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在總體規(guī)劃指導(dǎo)下,對(duì)居民點(diǎn)內(nèi)部進(jìn)行總體平面規(guī)劃設(shè)計(jì),對(duì)居民點(diǎn)內(nèi)部各項(xiàng)用地要作出近、遠(yuǎn)期總體布局和具體規(guī)劃。

城鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程,要結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)城鎮(zhèn)的規(guī)模、發(fā)展方向、發(fā)展時(shí)序做出統(tǒng)籌安排。因此,土地利用總體規(guī)劃不僅要有預(yù)期性、還要有彈性,為城鎮(zhèn)的發(fā)展留有余地。通過(guò)規(guī)劃的實(shí)施,引導(dǎo)城鎮(zhèn)各類用地的優(yōu)化配置,形成良好的功能分區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的土地利用結(jié)構(gòu)。農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè),應(yīng)在本村所在地的土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)下,引導(dǎo)城郊結(jié)合部的農(nóng)民住宅建設(shè)向城鎮(zhèn)型發(fā)展,對(duì)以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村住宅建設(shè),以合理規(guī)劃、正確引導(dǎo)的原則,規(guī)劃中心村的位置、規(guī)模,引導(dǎo)農(nóng)民逐步向中心村集中。

5.2 加強(qiáng)土地資源管理

規(guī)范管理土地市場(chǎng),建立健全土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。土地管理部門要科學(xué)編制并嚴(yán)格實(shí)施土地供應(yīng)計(jì)劃,嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量,在此基礎(chǔ)上,通過(guò)政策法規(guī)等強(qiáng)化政府對(duì)土地的宏觀調(diào)控,完善政府壟斷城市建設(shè)用地的用地供應(yīng)體制;進(jìn)一步規(guī)范和完善土地市場(chǎng),啟動(dòng)和規(guī)范農(nóng)村二級(jí)土地市場(chǎng);建立規(guī)范有效的基本農(nóng)田補(bǔ)償制度,通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段穩(wěn)定一批高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田;大力推進(jìn)節(jié)約、集約用地,提高土地的綜合生產(chǎn)力和綜合效益。

加強(qiáng)土地資源管理的執(zhí)法監(jiān)督。探索建立各種行政辦事公開制度、內(nèi)部監(jiān)督制度、會(huì)審制度,規(guī)定辦事程序和責(zé)任,把監(jiān)督具體化、顯現(xiàn)化,公正透明,具有可操作性;建立和完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,使土地監(jiān)察部門的專門監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合;全面推行適合國(guó)土資源管理特點(diǎn)的集體會(huì)審、政務(wù)公開、窗口辦公、責(zé)任追究等行政管理制度;建立土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃實(shí)施情況的檢查監(jiān)督制度和占用耕地的預(yù)警預(yù)報(bào)制度,加強(qiáng)土地利用規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)察及動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè);繼續(xù)抓緊配套法規(guī)的建設(shè),制定有關(guān)土地征用、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地復(fù)墾、土地登記、土地監(jiān)察等一系列配套法規(guī)和規(guī)章[7]。

5.3 建立和完善城鄉(xiāng)掛鉤政策

城鄉(xiāng)掛鉤政策指城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤,是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)(簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)),通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾,最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加,耕地面積不減少、質(zhì)量不降低,用地布局更合理的土地整理工作[8]。城鄉(xiāng)掛鉤政策的實(shí)施,對(duì)于加速農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程,優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局,提高土地集約化程度,緩解建設(shè)用地供需矛盾,促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理,加強(qiáng)土地資源保護(hù),貫徹落實(shí)土地利用總體規(guī)劃都具有重要的意義。建立和完善城鄉(xiāng)掛鉤政策,必須充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán),加強(qiáng)農(nóng)村宅基地土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè),切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。完善土地登記,明確土地權(quán)屬,清理多占宅基地,做好新舊宅權(quán)屬注銷替換登記,切實(shí)做到國(guó)家收稅、所有者收租、管理者收費(fèi),征收農(nóng)村宅基地超占費(fèi),運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿制止多占、超占現(xiàn)象,促進(jìn)農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn),建立公平的農(nóng)村土地市場(chǎng)[9]。將市場(chǎng)化機(jī)制和政府主導(dǎo)性作用相結(jié)合,建立農(nóng)村居民點(diǎn)整理資金保障機(jī)制。以政府投入為主,引入市場(chǎng)化運(yùn)作方式,拓寬資金籌措渠道,建立資金保障體系,加大對(duì)農(nóng)村土地整理的金融支持力度。掛鉤政策要銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃,結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行整理和建設(shè)。各地區(qū)要在規(guī)范的基礎(chǔ)上做好城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接工作,要把城市建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái),把農(nóng)民的生活安置和生產(chǎn)發(fā)展放到重要位置,探索出適合不同地區(qū)實(shí)際情況的經(jīng)驗(yàn)[10]。

[1]王萬(wàn)茂.土地資源管理學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2003.

[2]陳江龍,曲福田,王啟仿.發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)變化預(yù)測(cè):以江蘇省江陰市為例[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境,2003,12(4):317-321.

[3]劉彥隨.區(qū)域土地利用優(yōu)化配置[M].北京:學(xué)苑出版社,1999.

[4]王時(shí)東,劉友兆.經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化研究:以江蘇省宿遷市為例[J].國(guó)土資源科技管理,2009,26(2):38-42.

[5]孫文盛.統(tǒng)一思想,明確要求,切實(shí)做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作:在全國(guó)土地利用總體規(guī)劃修編前期工作座談會(huì)上的講話[R].國(guó)土資源部,2005-7-12.

[6]王秀蘭,包玉海.土地利用動(dòng)態(tài)變化研究方法探討[J].地理科學(xué)進(jìn)展,1999,18(1):81-87.

[7]吳彥山,廖和平,王生,等.優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局研究:以重慶市開縣為例[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2006(11):172-175.

[8]國(guó)土資源部.關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見[R].國(guó)土資發(fā)[2005]207號(hào)文,2005-10-01.

[9]張宇,歐名豪,張全景.鉤,該怎么掛:對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策的思考[J].中國(guó)土地,2006(3):23-24.

[10]王麗英.關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的思考[J].國(guó)土資源科技管理,2007,24(6):155-158.