黃義松,楊家林,孫建軍,武曉玉

(1.南昌市林業(yè)勘察設(shè)計(jì)隊(duì),江西南昌,330038;2.中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院亞熱帶林業(yè)研究所,江西新余 338002)

1 引言

目前世界上主要林業(yè)國(guó)家對(duì)森林功能性分類一般采用兩種方式,將森林分為生產(chǎn)林和非生產(chǎn)林或是將森林分為生產(chǎn)林、非生產(chǎn)林和多用途利用林。我國(guó)將森林分為商品林和生態(tài)公益林,商品林下分用材林、薪炭林和經(jīng)濟(jì)林,生態(tài)公益林下分防護(hù)林和特種用途林,對(duì)應(yīng)不同經(jīng)營(yíng)利用方式,反映我國(guó)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的復(fù)雜性。生態(tài)公益林是在森林資源分類經(jīng)營(yíng)為林業(yè)經(jīng)營(yíng)基本思想的歷史背景下出現(xiàn)的,公益性和社會(huì)性是其根本特征。相應(yīng)在利用上也衍生兩個(gè)特征。非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性,即沒有理由排除他人消費(fèi)這些商品。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下生態(tài)公益林還具有一定的商品特征,需要經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行投資,并有收益要求,必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后,林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)一步分散,相當(dāng)一部分集體林業(yè)被區(qū)劃界定為生態(tài)公益林,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到限制,所有者無法通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)收益;同時(shí)生態(tài)公益林發(fā)揮著涵養(yǎng)水源、保持水土、改善環(huán)境等公益功能,并且后者遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前者。目前我國(guó)主要采取國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆椒?彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)者這部分損失,同時(shí)聘請(qǐng)一定數(shù)量的護(hù)林員對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行管護(hù),確保生態(tài)公益林工程建設(shè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展下去。

2 灣里區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)概況

2.1 灣里區(qū)林業(yè)概況

灣里區(qū)位于南昌西郊西山山脈中段,距市區(qū)18km,東南鄰新建縣,西毗安義縣,北接永修縣。全區(qū)總面積251km2,約占全市國(guó)土總面積的3.2%,在全市有林縣(區(qū))國(guó)土面積最小。全區(qū)總?cè)丝?.4萬(wàn)人,轄2個(gè)街道、3個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)鄉(xiāng),11個(gè)社區(qū)(居委會(huì))、37個(gè)行政村。主要河流有錦江、贛江尾閭和修水支流潦河。灣里區(qū)屬亞熱帶季風(fēng)潮濕天氣,雨量充沛,日照豐沛,年降水量1700mm,年均氣溫14.5～17.6℃。灣里區(qū)旅游資源十分豐富,古“豫章十景”之一的“洪崖丹井”為全國(guó)著名景點(diǎn),梅嶺森林公園,天寧古寺,洗藥湖避暑山莊聞名海內(nèi)外。梅嶺森林公園于2004年被國(guó)務(wù)院列為第五批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。

灣里區(qū)林地面積1.75萬(wàn)hm2,森林覆蓋率73.16%,活立木總數(shù)蓄積52萬(wàn)m3,9986.67hm2,森林資源和生態(tài)公益林資源十分豐富。由圖1可以看出,灣里區(qū)林地和生態(tài)公益林面積比重較高,林業(yè)用地約占國(guó)土總面積的74%,生態(tài)公益林面積約占林地面積的60%,如何建設(shè)好生態(tài)公益林意義重大。

圖1 南昌市各縣區(qū)森林資源面積比較

2.2 灣里區(qū)林業(yè)戰(zhàn)略定位

2.2.1 生態(tài)型林業(yè)

生態(tài)型林業(yè)是從傳統(tǒng)以開發(fā)木材為主的林業(yè)轉(zhuǎn)為以生態(tài)建設(shè)為重點(diǎn)的現(xiàn)代性林業(yè)產(chǎn)物。灣里區(qū)充分利用良好的地理?xiàng)l件和豐富的森林資源,通過對(duì)林分的合理改造,形成以生態(tài)公益林為主體的森林經(jīng)營(yíng)體系,達(dá)到保護(hù)和利用,平衡和發(fā)展,經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益、社會(huì)效益生態(tài)的有機(jī)統(tǒng)一,為當(dāng)?shù)孛癖姷纳婧桶l(fā)展提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),最終實(shí)現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能高效持續(xù)發(fā)展。

2.2.2 景觀型林業(yè)

針對(duì)境內(nèi)森林資源好,地理位置便利、旅游區(qū)位突出的現(xiàn)狀特點(diǎn),該區(qū)大力建設(shè)綠色景觀林業(yè)。緊緊抓住造林綠化“一大四小”工程建設(shè)和“森林城鄉(xiāng)、花園南昌”建設(shè)兩個(gè)有利時(shí)機(jī),搶抓機(jī)遇,加快發(fā)展,不動(dòng)推進(jìn)造林綠化和景觀林業(yè)建設(shè),著重改善樹種單一、結(jié)構(gòu)不合理、質(zhì)量不高的現(xiàn)況,在遵循森林生態(tài)自然演替規(guī)律的基礎(chǔ)上對(duì)樹種進(jìn)行合理配置,科學(xué)改造,力爭(zhēng)達(dá)到“春夏觀花、秋季觀葉”的景觀視覺效果,形成景觀多樣、層次鮮明的高級(jí)森林景觀帶。

2.2.3 科技型林業(yè)

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力,科技發(fā)展加速了林業(yè)發(fā)展。依靠科技發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì),也是林業(yè)發(fā)展的必由之路。該區(qū)積極利用新的科研成果,把3S等信息技術(shù)廣泛應(yīng)用林業(yè)建設(shè)當(dāng)中來,促進(jìn)林業(yè)與信息技術(shù)更好結(jié)合起來,使其生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益得到充分發(fā)揮。

2.2.4 服務(wù)型林業(yè)

推進(jìn)林業(yè)管理方式轉(zhuǎn)變,逐漸由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理型向管理監(jiān)督服務(wù)型轉(zhuǎn)變,不斷剝離林業(yè)主管部門的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)功能,由企業(yè)代為履行,不斷加大服務(wù)功能所占比重,實(shí)現(xiàn)林業(yè)又好又快發(fā)展。

2.3 灣里區(qū)生態(tài)公益林資源概況

2.3.1 區(qū)劃落實(shí)情況

灣里區(qū)在2001年對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行區(qū)劃的基礎(chǔ)上,于2007年新增320hm2省級(jí)生態(tài)公益林,截止到目前為止,全區(qū)生態(tài)公益林實(shí)施規(guī)模已經(jīng)達(dá)到9986.67hm2,其中中央生態(tài)公益林9666.67hm2,占總面積的96.80%,省級(jí)生態(tài)公益林320hm2,占總面積的3.20%。

2.3.2 權(quán)屬劃分

灣里區(qū)生態(tài)公益林權(quán)屬有國(guó)有、集體、個(gè)人三種形式,無國(guó)鄉(xiāng)聯(lián)營(yíng)。其中個(gè)人權(quán)屬公益林所占的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他權(quán)屬類型,個(gè)人權(quán)屬生態(tài)公益林大部分為責(zé)任人,每戶平均不到1.5hm2,戶均生態(tài)公益林面積較小,難以形成規(guī)模效益。

2.3.3 地類和三級(jí)林種分布

根據(jù)實(shí)地調(diào)查和在灣里區(qū)林業(yè)局搜集的資料數(shù)據(jù),灣里區(qū)生態(tài)公益林分布于11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(林場(chǎng))51個(gè)村962個(gè)小班,平均每個(gè)小班10.38hm2,以有林地為主,混交林較為普遍,絕大部分為森林公園內(nèi)的風(fēng)景林?？杉岸容^高,96.8%為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)公益林,保護(hù)等級(jí)高;可及度較高,容易受到侵?jǐn)_和破壞;地類復(fù)雜,地貌復(fù)雜多樣;個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)為主,經(jīng)營(yíng)分散,統(tǒng)一管護(hù)困難(表 1、表2、表3、表4)。

表1 權(quán)屬劃分

表2 可及度調(diào)查

表3 地類分布

表4 三級(jí)林種分布

2.4 生態(tài)公益林的管護(hù)

2.4.1 管護(hù)內(nèi)容

(1)管護(hù)宣傳。向全社會(huì)區(qū)特別是林區(qū)農(nóng)戶宣傳當(dāng)前國(guó)家生態(tài)公益林保護(hù)方針、政策以及管護(hù)知識(shí)。

(2)森林防火。加強(qiáng)林火管理是生態(tài)公益林管護(hù)過程中一項(xiàng)重要內(nèi)容,及時(shí)清理林地內(nèi)的雜物,建設(shè)森林防火林帶,一旦發(fā)生火災(zāi),組織指揮撲救。

(3)病蟲害防治。按照“預(yù)防為主、綜合治理”的方針,立足于“預(yù)防”,并采取綜合治理措施(森林植物檢疫、監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、生物防治、物理防治、化學(xué)防治)加強(qiáng)森林病蟲害防治檢疫。

(4)撫育管理。通過施肥、清雜、間伐等一整套林業(yè)生態(tài)經(jīng)營(yíng)手段,使生態(tài)公益林資源數(shù)量增長(zhǎng)、林分質(zhì)量提高、結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化,生態(tài)公益林林分更加健康穩(wěn)定。

(5)保護(hù)。主要是防止在生態(tài)公益林區(qū)進(jìn)行亂砍濫伐、亂捕濫獵、亂采濫挖、偷盜樹木、放牧毀林、采沙取土等破壞行為。

2.4.2 管護(hù)機(jī)構(gòu)

良好的管護(hù)機(jī)制和管理機(jī)構(gòu)對(duì)于協(xié)調(diào)生態(tài)公益林各監(jiān)管部門的關(guān)系,促進(jìn)工程建設(shè)具有一定的推動(dòng)作用。灣里區(qū)生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制比較一般,區(qū)政府為第一責(zé)任人,林業(yè)主管部門具體負(fù)責(zé),補(bǔ)償資金和管護(hù)支出由財(cái)政部門直接下發(fā),執(zhí)法由林政、林業(yè)工作站、森林公安局負(fù)責(zé)執(zhí)行,監(jiān)測(cè)由勘察規(guī)劃部門管,日常維護(hù)主要有林權(quán)者所有者和由村、組聘請(qǐng)的專(兼)職護(hù)林員來進(jìn)行日常管護(hù),“多龍治水”的現(xiàn)象比較突出,整體效果不太理想(圖2)。

圖2 灣里區(qū)生態(tài)公益林管理機(jī)構(gòu)示意圖

2.4.3 管護(hù)模式

生態(tài)公益林按經(jīng)營(yíng)措施可以分為造林更新型、封禁管護(hù)型、補(bǔ)植改造型、封山育林型、封山護(hù)林型、生態(tài)疏伐型、生態(tài)擇伐型和生態(tài)經(jīng)濟(jì)利用型等8個(gè)類型。灣里區(qū)結(jié)合自身特點(diǎn),發(fā)揮封山育林成本低的優(yōu)點(diǎn),結(jié)合實(shí)際,因地制宜,形成以封山育林型為主、生態(tài)經(jīng)濟(jì)利用型為輔、其他類型為支撐的生態(tài)公益林保護(hù)模式。灣里區(qū)還根據(jù)其生態(tài)公益林中有林地面,大力開展森林旅游業(yè),適宜開發(fā)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、休閑娛樂等產(chǎn)業(yè),既保護(hù)好資源,又創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益,實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益并舉,經(jīng)濟(jì)效益促進(jìn)防護(hù)效益提高。

3 生態(tài)公益林管護(hù)限制性因子分析

3.1 生態(tài)公益林管護(hù)隊(duì)伍復(fù)雜

3.1.1 年齡結(jié)構(gòu)偏大

根據(jù)《江西省森林條例》、《江西省生態(tài)公益林保護(hù)管理辦法》和《江西省生態(tài)公益林補(bǔ)償資金管理辦法》有關(guān)規(guī)定,對(duì)生態(tài)公益林的管護(hù)人員的年齡(18～55歲)有嚴(yán)格的限制,管護(hù)面積也有明確規(guī)定(100～200hm2/人)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,灣里區(qū)全區(qū)共有專、兼職生態(tài)公益林護(hù)林員146名,管護(hù)人員年齡偏大的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。平均年齡在18～30歲之間的管護(hù)人員占到總?cè)藬?shù)的2.05%,平均年齡在31～45歲之間的占到了19.86%,46～55歲之間的管護(hù)人員所占的比例為77.40%,60歲以上的所占的比例為0.69%。管護(hù)人員年齡結(jié)構(gòu)老齡化在一定程度上限定了生態(tài)公益林的管護(hù)效果,但是人均管護(hù)面積特別是國(guó)有林場(chǎng)護(hù)林人員管護(hù)面積較小,從一定程度上彌補(bǔ)年齡偏大的不足。

表5 年齡結(jié)構(gòu)分布

3.1.2 管護(hù)人員專業(yè)素質(zhì)偏低

從調(diào)查結(jié)果來看,生態(tài)公益林管護(hù)隊(duì)伍中,護(hù)林員的文化層次從小學(xué)到高中不等,以初中文化程度為主(小學(xué)文化程度的有15人,初中文化水平的有70人,高中文化有53人),大專及以上文化的護(hù)林員8人。從專業(yè)素質(zhì)來看,熟悉一般林業(yè)知識(shí)有95人,約占65.07%,熟悉一般生態(tài)公益林管護(hù)知識(shí)的有68人,約占46.58%,文化水平偏低,知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理。

由于生態(tài)公益林管護(hù)工資低,工作強(qiáng)度大,地方偏遠(yuǎn),當(dāng)?shù)匚幕礁叩哪贻p人通常會(huì)考慮待遇較高的其他就業(yè)途徑,基本不會(huì)從事生態(tài)公益林管護(hù)工作。管護(hù)人員通常為一般林場(chǎng)職工和村、組內(nèi)年齡大、低學(xué)歷的當(dāng)?shù)鼐用?流動(dòng)性較大。

3.1.3 專兼職結(jié)構(gòu)不合理

在2004年以前,灣里區(qū)基本沒有專職生態(tài)公益林護(hù)林員,大多都是村委兼職、村委推薦的人或林場(chǎng)職工選來?yè)?dān)當(dāng)。林權(quán)制度改革后,為加強(qiáng)生態(tài)公益林管理工作,逐步規(guī)范了生態(tài)公益林護(hù)林員隊(duì)伍建設(shè),共聘請(qǐng)了102名村級(jí)專職生態(tài)公益林護(hù)林員,占總數(shù)70%,結(jié)構(gòu)不合理,專職過多,人均管轄范圍小,護(hù)林員護(hù)林收入少,積極性不高(表6、圖3)。

表6 不同類型護(hù)林員利弊分析

圖3 護(hù)林員聘用理想效果圖

3.2 經(jīng)營(yíng)主體參與性不強(qiáng)

林權(quán)制度改革后,山林分山到戶,林農(nóng)成了林地的主人,由于收益較高,林農(nóng)經(jīng)營(yíng)商品林積極性較高。而對(duì)于經(jīng)營(yíng)公益林的林農(nóng)來說,由于分到的山林嚴(yán)禁被采伐,參與生態(tài)公益林管護(hù)的積極性嚴(yán)重受阻,甚至產(chǎn)生抵觸心理,使得生態(tài)公益林管理保護(hù)重任落在了村集體和少數(shù)護(hù)林員身上。

3.2.1 生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

以經(jīng)營(yíng)杉木用材林為例,每年平均純收益約800元/hm2,根據(jù)2010年江西省生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),生態(tài)公益林林權(quán)所者每年補(bǔ)償收入120元/hm2,總體較低。針對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的現(xiàn)狀,江西省財(cái)政廳、江西林業(yè)廳加大了林業(yè)惠農(nóng)政策支持,先后三次提高生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但還是不能彌補(bǔ)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失,使得他們參與生態(tài)公益林建設(shè)熱情不高,部分林農(nóng)甚至產(chǎn)生了抵觸情緒。根據(jù)調(diào)查走訪,當(dāng)前灣里區(qū)林農(nóng)能夠普遍接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大概在20～30元/667m2。

3.2.2 補(bǔ)償模式單一

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,83%林農(nóng)反映當(dāng)前生態(tài)公益林的補(bǔ)償模式過于簡(jiǎn)單化,不管林分質(zhì)量好壞,不管生態(tài)區(qū)位重要與否,不管蓄積量多少區(qū)位主次,有林地、無林地、火燒跡地、宜林等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致,這種平均主義的補(bǔ)償機(jī)制使林農(nóng)參與度無法進(jìn)一步提高(表 7、表 8、表 9)。

表7 2007～2009年灣里區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 元/年/667m 2

表8 商品林經(jīng)營(yíng)過程中林農(nóng)參與態(tài)度調(diào)查表

表9 生態(tài)公益林規(guī)劃林農(nóng)參與態(tài)度調(diào)查表

3.3 投入嚴(yán)重不足

生態(tài)公益林的非商品性和社會(huì)公共收益性這一特點(diǎn),要求其投資應(yīng)由國(guó)家、各級(jí)地方政府、受益者和全社會(huì)共同承擔(dān),要體現(xiàn)“誰(shuí)受益,誰(shuí)投入”的原則。目前,生態(tài)公益林建設(shè)資金主要是通過國(guó)家和省級(jí)投入來完成,市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府尚未建立制度化的補(bǔ)償機(jī)制,亦未建立生態(tài)受益機(jī)制,社會(huì)參與度不高。由于資金來源方式過于單一,資金投入絕對(duì)數(shù)量偏少,導(dǎo)致資金投入嚴(yán)重不足。目前盡管國(guó)家和省級(jí)政府對(duì)生態(tài)林建設(shè)有一定補(bǔ)償資金投入,但與實(shí)際建設(shè)要求相比,缺口太大。由此可見,資金的不足和繁重的建設(shè)、管護(hù)任務(wù)嚴(yán)重影響和制約了生態(tài)公益林建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量。

3.4 木材需求導(dǎo)致管護(hù)壓力增加

森林產(chǎn)業(yè)是山區(qū)的林農(nóng)主要收入來源,隨著林權(quán)制度改革的實(shí)施,國(guó)家對(duì)商品林放活經(jīng)營(yíng),降低林木產(chǎn)品稅費(fèi),加上市場(chǎng)木材價(jià)格升溫,在一定程度上提高了林農(nóng)的務(wù)林的積極性,開始大量采伐木材來獲取經(jīng)濟(jì)收入。由于灣里用材林面積和蓄積量偏低(表10、表11),在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,部分林農(nóng)盜伐生態(tài)公益林的沖動(dòng)日增,偷盜現(xiàn)象頻繁發(fā)生,給生態(tài)公益林的管護(hù)工作也帶來較大壓力。

表10 灣里區(qū)某林場(chǎng)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)成本表

表11 灣里區(qū)有林地資源情況一覽表

4 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)公益林建設(shè)在灣里區(qū)林業(yè)建設(shè)中具有重要地位,比重大、數(shù)量多,灣里區(qū)地貌多樣,森林分布不均、林種復(fù)雜,管護(hù)難度大,具有一定的代表意義,但管護(hù)模式單一,補(bǔ)償方式不靈活,林農(nóng)參與度不高,政府投入偏低,護(hù)林員知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理是限制生態(tài)公益林建設(shè)主要限制因子,管護(hù)工作沒有明確的指導(dǎo)性方案和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行量化考核。因此,應(yīng)進(jìn)一步加大政府投入,科學(xué)制定合理的指導(dǎo)性方案和工作考核標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建因地制宜的生態(tài)公益林管護(hù)模式,實(shí)行靈活實(shí)際的補(bǔ)償方式,并建設(shè)一個(gè)高素質(zhì)的護(hù)林員隊(duì)伍是管好生態(tài)公益林的必由之路。

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[2]林 進(jìn).公益林與商品林分類指標(biāo)體系幾項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究[M].北京:北京林業(yè)出版社,1998.

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