■文/陳榮章 黃俊平

案 情

S縣質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員于2008年8月份對S縣L鎮(zhèn)所有網(wǎng)吧經(jīng)營者送達了《關于對全縣電腦銷售、維修行業(yè)及網(wǎng)吧經(jīng)營場所使用的電腦進行執(zhí)法檢查的通知》的通知，并得到當?shù)卣耐夂?，?009年4月對該鎮(zhèn)的十幾家網(wǎng)吧進行了監(jiān)督檢查，檢查發(fā)現(xiàn)部分網(wǎng)吧使用的電腦整機均未經(jīng)過認證并未標注3C標志，S縣質(zhì)監(jiān)局依據(jù)《認證認可條例》（以下簡稱《條例》）、《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）的規(guī)定，于2009年5月8日對這些網(wǎng)吧分別進行了處罰告知程序，L鎮(zhèn)的網(wǎng)吧協(xié)會提出了要求聽證的書面申請，因網(wǎng)吧協(xié)會不是行政相對人，不符合聽證程序。部分網(wǎng)吧有主動消除違法行為后果，縣質(zhì)監(jiān)局先后于2009年6月29日、7月13分別作出了責令改正，限期實施認證，并處2000元罰款的行政處罰。多數(shù)網(wǎng)吧業(yè)主接受了處理，但有5家網(wǎng)吧業(yè)主因不服縣質(zhì)監(jiān)局的行政處罰，于2009年9月7日依法向S縣人民政府申請行政復議?？h人民政府認定縣質(zhì)監(jiān)局作出的行政處罰事實清楚、證據(jù)確鑿、適用依據(jù)正確、程序合法、內(nèi)容適當。于2009年11月7日作出了維持縣質(zhì)監(jiān)局的行政處罰決定。

訴 訟

2009年11月15日，5家網(wǎng)吧業(yè)主不服該縣人民政府的行政復議決定，而以該縣質(zhì)監(jiān)局為被告而提起行政訴訟。五個原告以認定事實不清，決定中所述與事實不符、被告的行政處罰超過了法定時效、被告對原告的行政處罰權的主體資格不適合為由，訴訟請求撤銷被告的行政處罰決定，并承擔全部訴訟費用，且賠償原告的經(jīng)濟損失100元。經(jīng)該縣人民法院受理后，其中一網(wǎng)吧業(yè)主郭某自愿拆回起訴，其余四個行政訴訟案件，于2010年3月16日上午在縣人民法院進行了開庭審理，縣人民法院認為：被告作出的行政處罰決定事實清楚、證據(jù)確鑿、適用法規(guī)正確、符合法定程序、依法予以維持。原告提出的行政訴訟請求，因原告未能向法院提交相應的事實證據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持。據(jù)此，縣人民法院于2010年4月8日依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款第（一）項和《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條之規(guī)定，判決如下：1.維持縣質(zhì)監(jiān)局作出的行政處罰決定。2.駁回原告的其它訴訟請求。

思 考

一是關于違法事實的認定問題。原告認為在經(jīng)營活動中使用的電腦配件均有3C標志，2009年4月20日是被告第一次來網(wǎng)吧進行監(jiān)督檢查，并非是該決定中所述的“日常監(jiān)督檢查”，且網(wǎng)吧整機的3C認證不由其經(jīng)營者承擔實施認證義務。這完全是一種錯誤的理解，四個案件中，縣質(zhì)監(jiān)局認定的違法事實清楚，這是因為：1.被告處罰的對象是對組裝電腦整機，而不是針對微機配件實施的處罰，筆者認為查清這個事實，是解決這四個行政訴訟案件的關鍵。網(wǎng)吧在經(jīng)營活動中使用的微型計算機組裝電腦整機（以下統(tǒng)稱電腦）是屬于國家質(zhì)檢總局和國家認監(jiān)委發(fā)布的《目錄》中的產(chǎn)品，根據(jù)《條例》、《規(guī)定》，列入《目錄》的產(chǎn)品必須經(jīng)過認證，并標注3C標志后，方可出廠、銷售、進口，或者在其他經(jīng)營活動中使用。所以，四個原告在經(jīng)營活動中使用的電腦，必須經(jīng)過認證，并標注認證標志。2.四個訴訟案件中，爭議的實質(zhì)是如何準確理解“在其他經(jīng)營活動中使用”的概念，《條例》的立法本意首先是規(guī)范廠家的出廠產(chǎn)品，未經(jīng)強制認證，不能出廠、銷售，也不能進口。其次，為了進一步堵塞漏洞，《條例》有針對性地對經(jīng)營活動也進行了規(guī)范。四個原告經(jīng)營網(wǎng)吧使用無認證標志的電腦，且電腦為經(jīng)營的主要設施，是不可缺乏的關鍵要素，而且網(wǎng)吧均取得了營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動，應當認定為“在經(jīng)營活動中使用”。3.日常監(jiān)督檢查的涵義是：各級質(zhì)監(jiān)部門根據(jù)實際情況、消費者投訴、群眾舉報，或者上級有關部門的指導或意見等，對某種產(chǎn)品或者某種產(chǎn)品組織的日常執(zhí)法監(jiān)督檢查活動。實施日常監(jiān)督檢查，不以被檢查產(chǎn)品已存在問題為先決條件，而且縣質(zhì)監(jiān)局對網(wǎng)吧實施強制性產(chǎn)品認證執(zhí)法檢查前，于2008年8月給所有網(wǎng)吧經(jīng)營者送達了要進行執(zhí)法檢查的通知，網(wǎng)吧經(jīng)營者均在簽收單上簽了名，要求網(wǎng)吧經(jīng)營者先自查自改，逾期不改將按《條例》、《規(guī)定》進行查處。四個原告作為經(jīng)營者，從事經(jīng)營活動必須購買已經(jīng)認證，且標注有3C標志的電腦，而不是先購買無3C標志的電腦后，再申請認證。

二是關于執(zhí)法主體資格問題。原告根據(jù)國務院2008年8月17日關于國家質(zhì)檢總局職能配置的文件規(guī)定，認為質(zhì)監(jiān)部門的職權范圍是生產(chǎn)領域，而網(wǎng)吧內(nèi)的電腦屬于流通領域，應由工商部門行使處罰權，這種理解也是完全錯誤的。因為：1.經(jīng)國務院批準印發(fā)的《國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局職能配置內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》（國辦發(fā)[2001]56號文）確定的職責分工是對質(zhì)監(jiān)部門和工商部門在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督領域相關行政處罰權限的劃分，3C認證執(zhí)法監(jiān)管不屬于產(chǎn)（商）品質(zhì)量范圍，原告不應將這種劃分擴大到對其他部門法的理解和適用。我國《標準化法》、《計量法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》、《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例》、《特種設備安全監(jiān)察條例》、《認證認可條例》等法律、法規(guī)均對質(zhì)監(jiān)部門作了規(guī)定。質(zhì)監(jiān)部門作為執(zhí)行上述法律、法規(guī)的主管部門，依法具有相應的行政執(zhí)法主體資格，原告不應以生產(chǎn)領域和流通領域作出判斷。2.《行政處罰法》第十六條規(guī)定：國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權?！稐l例》第五十五條第一款規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)監(jiān)部門和國務院質(zhì)檢部門設在地方的出入境檢驗檢疫機構，在國務院認證認可監(jiān)督管理部門的授權范圍內(nèi)，依照本條例的規(guī)定對認證活動實施監(jiān)督管理；第二款規(guī)定：國務院認證認可監(jiān)督管理部門授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)監(jiān)部門和國務院質(zhì)檢部門設在地方的出入境檢驗檢疫機構，統(tǒng)稱地方認證監(jiān)督管理部門。因此，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，縣級質(zhì)監(jiān)部門是《條例》的行政執(zhí)法主體。此外，國家認監(jiān)委先后出臺了兩個文件（國認法函[2004]186號、國認法函[2006]61號）予以明確，屬于授權執(zhí)法的情況。

三是關于行政處罰的時效問題。原告根據(jù)《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，認為被告的行政處罰超過了法定時效。這完全是一種曲解，因為：根據(jù)《行政處罰法》第二款規(guī)定：前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。所謂連續(xù)是指行為人基于同一的或概括的故意，斷斷續(xù)續(xù)地實施數(shù)個獨立的違法行為，觸犯了相同的法律條款。所謂持續(xù)是指從著手實行到終止以前違法行為一直處于不間斷的持續(xù)狀態(tài)。原告雖在兩年之前就已經(jīng)營網(wǎng)吧，但兩年前到查處之日止，一直在使用未經(jīng)認證，無3C標志的電腦從事經(jīng)營活動，屬于處于不間斷的違法行為持續(xù)狀態(tài)，沒有超過時效，應當依法給予行政處罰。

四是條例效力及執(zhí)法中存在的問題?！稐l例》是2003年9月3日國務院第390號令公布，自2003年11月1日起施行。因法律沒有溯及力，質(zhì)監(jiān)部門對網(wǎng)吧執(zhí)法應注意時效問題。比如：2003年10月31日前購買的無“3C”標志電腦，則不能處罰。《條例》中沒有賦予質(zhì)監(jiān)部門封存或扣押的強制措施，執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)未經(jīng)認證的違法行為，只有“責令改正并處罰款”的行政處罰權。如果網(wǎng)吧在今后的經(jīng)營活動中沒有改正，仍然使用被處罰過的電腦，該如何處理？如何從源頭治理、規(guī)范網(wǎng)吧的經(jīng)營行為，切實保護消費者的身心健康，是質(zhì)監(jiān)部門的當務之急。