何德旭，史曉琳，饒云清

（中國社會科學院 數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所，北京 100732）

一、引言

2007年爆發(fā)的全球金融危機對經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定帶來的破壞效應(yīng)，再次引發(fā)了人們對危機防范的深度思考。從金融機構(gòu)的中介性質(zhì)、地位和作用及其內(nèi)在的脆弱性來看，金融風險是內(nèi)生的。特別是危機所帶來的金融恐慌加劇了金融傳染效力，增大了其破壞力度。因此，金融安全成為一國或地區(qū)著重關(guān)注的重大問題。鑒于這些原因，各國紛紛采取措施積極應(yīng)對金融風險，其中作為主動的、系統(tǒng)的應(yīng)對機制——金融安全網(wǎng)再次引起各國政府和學術(shù)界的高度關(guān)注。

就對金融安全網(wǎng)的認識而言，不少學者認為金融安全網(wǎng)對金融機構(gòu)來說是一套合約關(guān)系，這一關(guān)系幫助它們應(yīng)對危機和其他經(jīng)濟沖擊（Diamond和Dybvig，1983；Kane，1995）。[1-2]Demirgü?-Kunt和Huizinga（1999）則認為金融安全網(wǎng)是保護金融體系安全的一項制度安排，是防止金融危機發(fā)生和蔓延的保護措施。[3]Kane（2001）做了更進一步的研究，認為每個金融安全網(wǎng)都是一種尋求平衡下列情形產(chǎn)生的成本和收益的多維政策框架，這些情形包括：（1）保護相關(guān)客戶免受金融機構(gòu)破產(chǎn)的危害；（2）限制金融機構(gòu)的過度風險承擔行為；（3）防范和減弱銀行（指存款類金融機構(gòu)）擠兌產(chǎn)生的破壞性后果；（4）篩選和處理問題金融機構(gòu)；（5）當問題金融機構(gòu)關(guān)閉時，在全社會范圍內(nèi)分攤損失。[4]White（2004）提出“安全網(wǎng)”這一術(shù)語則表示運用政策工具（手段）來減輕金融體系問題所帶來的損害。[5]唐黎軍（2009）強調(diào)，“金融安全網(wǎng)是政府用以預防和應(yīng)對金融業(yè)遭受不利沖擊導致傳染性擠兌破壞的一組政策制度設(shè)計，它的功能主要有二：一是危機防范，即降低或控制各類金融機構(gòu)對金融風險的暴露；二是危機管理，即金融危機發(fā)生時，抑制或減輕其破壞性影響。”[6]概而言之，本文認為金融安全網(wǎng)是各國政府為積極應(yīng)對金融風險、防范金融危機而設(shè)定的制度體系和政策框架。

然而，關(guān)于金融安全網(wǎng)的構(gòu)成要素至今沒有一個統(tǒng)一的說法。Hoenig（1998）認為，金融安全網(wǎng)包括存款保險、聯(lián)邦儲備最后貸款人功能和聯(lián)邦儲備銀行間大宗貨幣結(jié)算體系。[7]Demirgü?-Kunt和Huizinga（1999）指出，金融安全網(wǎng)一般包括存款保險制度和中央銀行的最后貸款人功能。[3]White（2004）則強調(diào)，政府用于減輕金融體系問題所帶來的損害的工具有微觀方面的（存款保險、政府擔保、對機構(gòu)的短期流動性支持、危機協(xié)調(diào)和退出政策）和宏觀方面的（寬松的貨幣政策和來自IMF的支持）。[5]Schich（2008）提出金融安全網(wǎng)應(yīng)該包括四個基本要素，除了審慎監(jiān)管、最后貸款人和存款保險制度以外，還應(yīng)有一個破產(chǎn)退出機制。[8]由于思考的側(cè)重點和角度不同以及關(guān)注的制度環(huán)境不同，所以學者們的觀點不盡一致。基于同樣的原因，相關(guān)國際組織也有不同的看法（見表1）。

其實，對于金融安全網(wǎng)的構(gòu)成要素，早在2001年的金融穩(wěn)定論壇（Financial Stability Forum，F(xiàn)SF） 上就有過一種說法，即狹義的金融安全網(wǎng)局限于存款保險制度（Deposit Insurance System） 和最后貸款人（The Lender of Last Resort）功能；而大家普遍接受的說法是包括三個基本要素，即前兩者加上審慎監(jiān)管（Prudential Supervision）框架?；谇叭说难芯?，Marinkovic（2004）提出了更為系統(tǒng)、全面和科學的觀點，即“金融安全網(wǎng)”覆蓋了各種各樣的機構(gòu)、規(guī)則和程序，它們保護著金融中介體系的安全和有序運行；金融安全網(wǎng)應(yīng)該重新設(shè)計以應(yīng)對實際沖擊，并且應(yīng)該隨著沖擊的變化而變化。[9]這意味著，在動態(tài)的金融世界里，金融安全網(wǎng)的設(shè)計應(yīng)該不斷地變化以保持適用性和有效性。因此，金融安全網(wǎng)的構(gòu)成不應(yīng)是一成不變的，而應(yīng)隨著經(jīng)濟和金融體系的發(fā)展變化及時作出調(diào)整。

關(guān)于金融安全網(wǎng)的構(gòu)成，不僅理論界尚無定論，而且各國實踐也不盡相同。從現(xiàn)有的文獻來看，大多側(cè)重于對金融安全網(wǎng)單個構(gòu)成要素的分析。雖然有些文獻對金融安全網(wǎng)各要素之間的內(nèi)在聯(lián)系進行了闡述（如Brock，2000；Fratianni，2008），[10-11]但一般也僅限于分析兩個要素之間的關(guān)系。許多文章雖然強調(diào)了金融安全網(wǎng)構(gòu)成要素相互協(xié)調(diào)的重要性，但也沒有將金融安全網(wǎng)作為一個邏輯體系，對其運行機理進行分析。可以說，目前仍然缺乏把金融安全網(wǎng)各要素看成是一個相互聯(lián)系的整體，從而對它們之間的內(nèi)在聯(lián)系及應(yīng)對危機的協(xié)調(diào)配合進行深入研究的成果。

事實上，客觀認識并準確把握金融安全網(wǎng)的內(nèi)在運行機理是十分重要的。只有充分認識金融安全網(wǎng)的運行機理，才能更好地發(fā)揮各個要素的作用，并在具體的運行過程中，根據(jù)實際情況進行動態(tài)調(diào)整；只有對金融安全網(wǎng)的運行機理進行深入的分析，才能為優(yōu)化金融安全網(wǎng)設(shè)計打下一個堅實的基礎(chǔ)。本文基于一般的經(jīng)濟制度環(huán)境來探討金融安全網(wǎng)運行過程中的審慎監(jiān)管、最后貸款人、存款保險制度①和金融機構(gòu)市場退出機制。當然，根據(jù)各國經(jīng)濟運行狀態(tài)的不同，有些程序可以省略，有些程序則應(yīng)該增強。②

表1 相關(guān)國際組織對金融安全網(wǎng)構(gòu)成要素的觀點

二、金融安全網(wǎng)各構(gòu)成要素的內(nèi)在聯(lián)系

從流程上看，金融安全網(wǎng)包括預防性管理、應(yīng)急管理和市場退出管理三部分。其中，預防性管理主要是對金融機構(gòu)的市場準入、經(jīng)營行為的監(jiān)督管理，以及公眾信心穩(wěn)定機制和安全預警機制的構(gòu)建；應(yīng)急管理主要是對困境中的金融機構(gòu)進行救助，以穩(wěn)定金融系統(tǒng)；市場退出管理主要是對經(jīng)營失敗且救助無效或救助成本過高的金融機構(gòu)進行處理，也即金融機構(gòu)的市場退出。金融安全網(wǎng)所使用的制度工具有審慎監(jiān)管、最后貸款人、存款保險制度、金融機構(gòu)市場退出機制等，這些要素構(gòu)成一個緊密銜接、有機結(jié)合的整體（王剛、李赫，2007）。[12]

一般而言，審慎監(jiān)管由監(jiān)管當局實施，通過市場準入、資本充足率、現(xiàn)場及非現(xiàn)場監(jiān)管等風險監(jiān)管措施來維護金融體系安全，是一種事前防范措施；最后貸款人由中央銀行實施，主要通過貼現(xiàn)窗口和公開市場購買等手段提供流動性援助來維護金融體系安全，是一種事前防范、事中干預、事后減震措施；存款保險制度由存款保險機構(gòu)實施，主要通過監(jiān)管和提供保險支付等手段來保護存款人利益，穩(wěn)定公眾信心，進而維護金融體系安全，是一種事前防范、事中干預、事后減震措施；金融機構(gòu)市場退出機制由政府指定的市場退出執(zhí)行機構(gòu)實施（可以由監(jiān)管部門執(zhí)行，也可以由專門的指定機構(gòu)執(zhí)行），主要通過合并重組或者清算等手段阻斷金融風險的傳染，從而維護金融體系安全，是一種事前防范③、事后阻斷措施。可見，這些要素具有不同的特點并通過不同的方式、渠道為維護金融體系安全服務(wù)，在實踐中存在著相互配合的可能性和必要性。

（一）審慎監(jiān)管與最后貸款人、存款保險制度

Fratianni（2008）認為金融安全網(wǎng)④與審慎監(jiān)管是一枚硬幣的兩個方面，政府在向金融業(yè)提供“保護傘”的同時要監(jiān)管其行為以減少風險；最后貸款人、存款保險制度和審慎監(jiān)管在金融體系的發(fā)展過程中是相輔相成的。[11]近年來，與審慎監(jiān)管一樣，金融安全網(wǎng)也在不斷延伸或擴展。例如，飽受最嚴重銀行危機影響的美國就展開了多方面的改革（包括1993年出臺的《格拉斯—斯蒂格爾法》），不僅建立了聯(lián)邦存款保險公司（FDIC），而且還限制銀行在地域上和功能上的擴張（如把商業(yè)銀行的活動與投資銀行業(yè)務(wù)分開），并通過利率限制銀行競爭。事實上，金融風險的內(nèi)生性以及最后貸款人和存款保險制度自身無法克服的道德風險的存在，需要通過審慎監(jiān)管來減輕這些負面影響；同樣，信息不對稱產(chǎn)生的監(jiān)管漏洞也需要最后貸款人和存款保險制度來予以彌補。一般而言，金融安全網(wǎng)容易鼓勵過度風險承擔，這就成為審慎監(jiān)管力求與之互補、至少是控制風險的原因；而審慎監(jiān)管也有其內(nèi)在的不健全性，如證據(jù)顯示，審慎監(jiān)管是傾向于堵住“漏洞”的滯后行為（這一漏洞產(chǎn)生于金融創(chuàng)新和金融業(yè)規(guī)避監(jiān)管的動機）。造成這一結(jié)果既與監(jiān)管機構(gòu)信息不對稱、監(jiān)管人員素質(zhì)存在差異有關(guān)，也可能是監(jiān)管者與他們所監(jiān)管的行業(yè)達成認同，并且在危機期間來自政治領(lǐng)域的壓力使其變得更加寬容。因此，無論是在理論上還是在實踐過程中，審慎監(jiān)管與最后貸款人、存款保險制度之間是互為補充的，它們之間的內(nèi)在聯(lián)系難以割裂。

同時也應(yīng)該看到，審慎監(jiān)管與最后貸款人、存款保險制度在職能上存在著一定的交叉，因為最后貸款人與存款保險制度也有某種監(jiān)管職能。當然，最后貸款人與存款保險制度的監(jiān)管職能是這兩種制度的執(zhí)行機構(gòu)，出于保護本部門利益而形成的對獲利方（獲得存款保護的銀行或獲得最后貸款的金融機構(gòu)）的一種自覺監(jiān)管，而且這種監(jiān)管能夠在有效減少受援機構(gòu)道德風險的同時，產(chǎn)生較少的委托—代理問題。特別值得注意的是，由于最后貸款人與存款保險制度這兩者本身的職責所在，所以當金融機構(gòu)真正出現(xiàn)問題時，它們一般要實施救助。從這一角度來說，其監(jiān)管是不徹底的，難以真正杜絕道德風險問題，因而需要進行強制性的審慎監(jiān)管。然而，審慎監(jiān)管作為政府為避免系統(tǒng)性金融風險而建立的監(jiān)管體制，它以國家強制力為保障，也容易產(chǎn)生監(jiān)管機構(gòu)的委托—代理問題⑤和監(jiān)管寬容⑥。因此，如果能夠使審慎監(jiān)管與最后貸款人、存款保險制度的監(jiān)管職能很好地配合起來，將會發(fā)揮國家強制力與自覺監(jiān)管的雙重優(yōu)勢，進而產(chǎn)生良好的監(jiān)管效果。

（二）最后貸款人與存款保險制度

作為救助問題金融機構(gòu)的核心手段，最后貸款人和存款保險制度實施的對象都以商業(yè)銀行為主。當金融機構(gòu)發(fā)生危機后，這兩者都有向其提供緊急貸款援助的職能，因而存在互相補充、配合的基礎(chǔ)。在極端情況下，當最后貸款人在存款保險機構(gòu)缺乏資金時，還可以向其提供緊急貸款；而存款保險制度的存在，事實上減輕了最后貸款人的負擔。

雖然最后貸款人和存款保險制度都有保護存款人利益、維護金融穩(wěn)定的作用，但它們在救助目標、救助條件、救助對象、救助時機和所產(chǎn)生的經(jīng)濟效應(yīng)等方面仍然存在差異。從救助目標來看，最后貸款人著重于解決金融機構(gòu)暫時的流動性不足問題（即缺乏流動資金，但仍具有償付能力）；而存款保險制度著重于解決商業(yè)銀行的清償能力不足問題（即負債超過資產(chǎn)以致于金融機構(gòu)的凈資產(chǎn)為負）。從救助條件來看，最后貸款人要求救助的金融機構(gòu)提供合格抵押品并接受懲罰性利率；而存款保險制度要求會員銀行交納保費。從救助對象來看，最后貸款人向陷入流動性危機的所有符合條件的金融機構(gòu)提供援助；而存款保險制度僅對符合條件的會員銀行提供援助。從救助時機來看，只要銀行還在運行，最后貸款人功能就要相應(yīng)存在；而存款保險制度的支付功能，只有在無償付能力的會員銀行關(guān)閉后才執(zhí)行（Schich，2008）。[8]從所產(chǎn)生的經(jīng)濟效應(yīng)來看，最后貸款人是間接的（多取決于中央銀行的裁決），通過提供流動性來穩(wěn)定信心、防止擠兌；而存款保險制度是直接的、法定的（王剛、李赫，2007），[12]通過保護存款人利益來穩(wěn)定信心、防止擠兌。

正是這些差異性的存在，使得最后貸款人和存款保險制度的職能互補和配合更具可行性。其實，中央銀行在執(zhí)行最后貸款人職能時，往往容易與貨幣政策發(fā)生沖突；而存款保險制度雖然可以防止銀行擠兌，但并不能避免其他形式的流動性沖擊（如同業(yè)貸款、到期商業(yè)票據(jù)展期及其他短期債務(wù)要求）。這也說明，單一的制度安排無法有效保障金融安全，必須理順最后貸款人與存款保險制度在處理銀行危機時的關(guān)系，強化兩者的協(xié)調(diào)與配合，并劃清兩者出資救助的時間和順序（顏海波，2005）。[13]在這一點上，Repullo（2000）提出，面對較小的流動性沖擊，應(yīng)以最后貸款人為主進行救助；反之，則以存款保險制度的救助為主。[14]Kahn和Santos（2005）在信息不對稱條件下拓展了Repullo的研究，強調(diào)兩者具有信息不共享的激勵，應(yīng)根據(jù)信息優(yōu)勢進行危機救助和監(jiān)管權(quán)力分配。[15]很顯然，最后貸款人和存款保險制度的配合是必然的、必須的，但應(yīng)進行恰當?shù)穆毮芊峙洹?/p>

關(guān)于最后貸款人和存款保險制度的職能分配，在理論與實踐上還有不一致的地方。比如，從理論上說，最后貸款人與存款保險制度的職能分配是直接而明確的；而在實踐中，兩者的界線并不是很清楚，因為人們經(jīng)常難以區(qū)分流動性風險與清償風險。對此，Goodhart早在1988年甚至提出，關(guān)于區(qū)分流動性缺乏和無力償付的建議是荒謬的。[16]Frydl和Quintyn（2000）也指出，原則上最后貸款人只能向有償付能力、只是短期內(nèi)遇到流動性問題的銀行提供支持；而在危機的早期階段，是很難區(qū)分流動性和清償能力的?；诖耍麄兲岢?，人們應(yīng)該注意到流動性缺乏可能預示著無力償付，甚至可能迅速轉(zhuǎn)化為清償危機，這是因為銀行需要立刻償還其債務(wù)，它不得不以極低的價格出售其資產(chǎn)，而資產(chǎn)的損失過大可能導致其凈資產(chǎn)為負。[17]因此，在實際操作中，僅依靠區(qū)別流動性風險與清償風險不足以劃分最后貸款人和存款保險制度的職能，應(yīng)綜合考慮兩者的救助目標、救助條件、救助對象、救助時機和所產(chǎn)生的經(jīng)濟效應(yīng)來決定由誰實施救助。

（三）金融機構(gòu)市場退出機制與審慎監(jiān)管、最后貸款人、存款保險制度

市場退出機制作為金融安全的最后一道防線，是審慎監(jiān)管、最后貸款人和存款保險制度的重要補充。在實踐中，即使有效實施了上述各種手段，但仍不能完全避免金融風險，仍有可能出現(xiàn)救助無效的金融機構(gòu)或者救助成本過高、或者救助后更易出現(xiàn)系統(tǒng)性風險，因此需要及時對該問題金融機構(gòu)施行市場退出程序。這樣不僅可以阻斷金融風險的進一步擴散，而且還可以減輕存款保險制度和最后貸款人的負擔，減輕審慎監(jiān)管不力帶來的不良影響。特別是金融機構(gòu)市場退出機制的存在，對金融機構(gòu)也形成了一種硬約束，有利于減輕金融機構(gòu)的道德風險問題，從而更好地發(fā)揮其他金融安全網(wǎng)要素的功能。此外，通過市場退出機制中的清算程序，能夠?qū)ψ詈筚J款人和存款保險制度因援助產(chǎn)生的損失提供補償。

從職能上看，存款保險制度也涉及到問題金融機構(gòu)的市場退出機制設(shè)計。因此，合理界定兩種市場退出機制的邊界，增強兩種市場退出機制的互補與合作就顯得十分重要。原因在于：第一，存款保險制度的退出機制是一種市場化的手段，而金融機構(gòu)市場退出機制既可以采用政府行政手段，也可以采用市場手段；第二，存款保險制度主要針對參保銀行，而金融機構(gòu)市場退出機制則針對所有金融機構(gòu)；第三，由于兩者面對的退出對象存在差異，所以在具體操作程序上也有很大的不同；第四，存款保險制度的退出機制是為了增強對參保銀行的管理（退出將使其損失特許權(quán)價值⑦）、保護存款保險機構(gòu)的自身利益，而金融機構(gòu)市場退出機制則是政府為了阻斷金融風險的進一步擴散，即出于公共利益而采取的措施。盡管存在這些差異，但不可否認的是，兩者既然都涉及金融機構(gòu)的市場退出，就必然存在某種內(nèi)在的一致性。例如，兩種退出機制在采用的退出方式上基本一致——都采取合并重組或清算手段；兩者都有助于阻斷金融風險的蔓延等。

一般而言，商業(yè)銀行的市場退出由存款保險機構(gòu)來執(zhí)行，這有利于保障存款保險機構(gòu)的利益；而且，由于存款保險制度有一系列的事前監(jiān)管、事中干預和事后減震方案，也有利于提高效率。當然也要看到，由存款保險機構(gòu)來實施市場退出存在著一些不利因素。例如，容易產(chǎn)生內(nèi)部角色沖突⑧問題。存款保險機構(gòu)出于對自身利益的考慮，當清算收益小于保費支出時，可能不會關(guān)閉問題金融機構(gòu)，這樣就不利于金融風險的迅速阻斷。此時，就更需要一個專門的金融機構(gòu)市場退出執(zhí)行機構(gòu)來采取果斷措施。

從上述分析中可以看出，雖然金融安全網(wǎng)各個要素都有其內(nèi)在特征和設(shè)計目標，但是由于金融風險的復雜性，它們的職能存在某種程度的交叉。可以說，這幾大元素互為前提、互相補充、互相配合，共同促進金融安全。強有力的審慎監(jiān)管不僅可以減輕存款保險制度、最后貸款人和金融機構(gòu)市場退出機制的負擔，而且還可以減少存款保險制度和最后貸款人可能產(chǎn)生的消極影響；最后貸款人和存款保險制度不僅可以彌補由于監(jiān)管漏洞出現(xiàn)的差錯，而且還可以減輕問題金融機構(gòu)造成的各種損失；合理的金融機構(gòu)市場退出機制可以妥善解決前三者遺留的各種問題，把危機造成的負面影響降到最低。當然，金融機構(gòu)市場退出機制應(yīng)以前三大要素的有效運行為前提，不能遇到金融機構(gòu)有了問題就一“關(guān)”了之。金融安全網(wǎng)各要素間的內(nèi)在邏輯關(guān)系見圖1。

金融安全網(wǎng)各要素之間具有復雜的內(nèi)在聯(lián)系，這與復雜的經(jīng)濟環(huán)境和迅速的金融發(fā)展相適應(yīng)。由于金融安全網(wǎng)是一個復雜的邏輯體系，所以在具體操作過程中，各要素應(yīng)該權(quán)衡交替使用。

圖1 金融安全網(wǎng)的邏輯體系

三、金融安全網(wǎng)的運行機理

金融安全網(wǎng)作為一個龐大的、復雜的體系，通過明晰的制度安排使其構(gòu)成要素聯(lián)系緊密且相互補充和配合，從而形成金融安全網(wǎng)內(nèi)在的邏輯體系和獨特的運行機理。

（一）審慎監(jiān)管的實施

審慎監(jiān)管是防范金融風險的最重要屏障，它側(cè)重于事前防范，本質(zhì)上是一種積極主動的制度安排。通常情況下，各國政府對金融體系的審慎監(jiān)管都會參照《新巴塞爾協(xié)議》的規(guī)定制定一套符合本國國情的監(jiān)管制度和政策，如嚴格的市場準入制度、資本充足率要求等等。

（1）設(shè)立市場準入門檻。市場準入是金融監(jiān)管體系中的一個重要環(huán)節(jié)，是審慎監(jiān)管的第一步；嚴格的市場準入有利于從源頭上控制金融風險的產(chǎn)生。市場準入的門檻主要是頒發(fā)金融行業(yè)執(zhí)業(yè)許可證并對金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍作出明確規(guī)定?！缎掳腿麪枀f(xié)議》規(guī)定，頒發(fā)執(zhí)業(yè)許可證需要審查的內(nèi)容至少包括：銀行的所有權(quán)結(jié)構(gòu)、董事會成員和高級管理層的資格、銀行的戰(zhàn)略和經(jīng)營計劃、銀行的公司治理情況、內(nèi)部控制和風險管理狀況，以及包括資本金規(guī)模在內(nèi)的預期財務(wù)狀況等。通過對執(zhí)業(yè)許可證的嚴格審查，就可以把品質(zhì)較差的機構(gòu)排除在金融系統(tǒng)以外，保持金融主體的穩(wěn)健和優(yōu)良資質(zhì)，避免由單個金融機構(gòu)的經(jīng)營失敗而影響到整個金融體系；通過對金融機構(gòu)經(jīng)營范圍的嚴格限制，可以避免金融機構(gòu)過度從事高風險活動。因此，這一措施不僅可以篩選合格的金融從業(yè)者，而且還可以增加金融機構(gòu)的特許權(quán)價值，增加其破產(chǎn)關(guān)閉的成本，減少其從事高風險業(yè)務(wù)的激勵。

（2）管理資本充足率。資本充足率⑨是各國金融監(jiān)管當局普遍采取的監(jiān)管措施。各國監(jiān)管當局一般在不低于巴塞爾協(xié)議所劃定的界限的前提下，制定本國具體的監(jiān)管措施。有了充足的資本金作保證，金融機構(gòu)就可以正常營業(yè)、沖銷意外損失、穩(wěn)定存款人信心，從而可以實現(xiàn)銀行的穩(wěn)健經(jīng)營。因此，金融監(jiān)管當局都會強制執(zhí)行資本充足率規(guī)定，對不達標的金融機構(gòu)通常會采取限制資本擴張、限制分支機構(gòu)的設(shè)立、限制利潤分配等措施進行嚴厲懲罰。實踐中，資本充足率要求已經(jīng)得到廣泛使用，這主要是因為資本充足率管理已經(jīng)成為保障銀行穩(wěn)健經(jīng)營的重要舉措，同時資本充足率有明確的數(shù)量規(guī)定，便于相關(guān)各方的操作。

（3）確立信息披露機制。由于信息不對稱問題的存在，道德風險、逆向選擇始終是金融發(fā)展過程中的難題；既阻礙金融業(yè)的發(fā)展，也容易成為風險產(chǎn)生的助推器。因此，準確、及時、充分的信息披露是監(jiān)管當局對金融機構(gòu)的一個基本要求。這就需要建立強制性的信息披露機制，并且監(jiān)管當局要對金融機構(gòu)信息披露的可信性予以確認，以消除虛假信息的出現(xiàn)。在這個過程中，信息披露也是督促金融機構(gòu)進行自查、防范風險的一個重要途徑。

（4）監(jiān)督金融機構(gòu)內(nèi)部風險管理。加強金融機構(gòu)內(nèi)部風險的監(jiān)督管理是金融監(jiān)管當局的一項重要任務(wù)。如果各金融機構(gòu)都有運行良好的風險管理機制，那么整個社會應(yīng)對金融風險的能力將大大增強。根據(jù)《新巴塞爾協(xié)議》的要求，金融機構(gòu)應(yīng)該有一套符合自身特點的風險管理程序，具體包括：擁有自己的內(nèi)部控制和審計制度；密切關(guān)注流動性風險、市場風險、信用風險、利率風險及操作風險；重點關(guān)注有問題的資產(chǎn)及關(guān)聯(lián)方的風險暴露；對大額風險暴露限額作出明確規(guī)定等。

必須指出的是，《新巴塞爾協(xié)議》僅僅是為金融監(jiān)管當局提供了一個范本，各國的監(jiān)管機構(gòu)必須結(jié)合本國金融體系的內(nèi)在特征和發(fā)展態(tài)勢進行監(jiān)管模式設(shè)計。例如，美國由原來的多元監(jiān)管模式轉(zhuǎn)為傘形監(jiān)管和功能監(jiān)管；日本由原來的行政指導型監(jiān)管轉(zhuǎn)為單一混業(yè)監(jiān)管；英國由分業(yè)自律監(jiān)管轉(zhuǎn)為單一監(jiān)管模式；德國則采用全能型銀行下的分業(yè)監(jiān)管模式；中國也面臨著由分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變的趨勢。可以看出，金融監(jiān)管模式不是固定不變的，它將隨著金融體系的發(fā)展而變化。特別是在后金融危機時代，金融體系面臨著新的調(diào)整，金融監(jiān)管也應(yīng)作出相應(yīng)的改變。從趨勢上看，現(xiàn)代金融監(jiān)管將更多地強化功能監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管；金融監(jiān)管框架將進一步完善，并建立有效的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)；對金融創(chuàng)新產(chǎn)品將制定專門的規(guī)則；金融監(jiān)管的國際合作以及金融機構(gòu)跨境監(jiān)管將得到加強。可以說，只有跟上金融發(fā)展的步伐、適應(yīng)金融形勢變化的需要，審慎監(jiān)管才能保持并發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用。

（二）最后貸款人功能的發(fā)揮

盡管審慎監(jiān)管是金融安全網(wǎng)中成本最低、效果最明顯的措施，但信息不對稱的存在使其必然存在監(jiān)管漏洞，難以準確預料和完全規(guī)避所有風險。特別是在金融危機爆發(fā)以后，審慎監(jiān)管發(fā)揮作用的空間極為有限，從而需要金融安全網(wǎng)的其他要素發(fā)揮作用。

眾所周知，當一些金融機構(gòu)有償付能力但出現(xiàn)暫時流動性不足時，中央銀行可以通過貼現(xiàn)窗口或公開市場操作兩種方式向這些機構(gòu)發(fā)放緊急貸款（這就是中央銀行的最后貸款人功能），但是需要它們提供良好的抵押品并繳納懲罰性利率（較一般貸款利率要高）。中央銀行對流動性不足的金融機構(gòu)進行資金融通，則可以在一定程度上緩和公眾對現(xiàn)金短缺的恐懼，遏制公眾的恐慌情緒，從而避免公眾的一些過激行為。當然，最后貸款人功能的實施開始于對求助金融機構(gòu)清償能力的判斷。

（1）確定金融機構(gòu)的償付能力。只有在確定這家金融機構(gòu)具有償付能力、只是由于暫時流動性不足而出現(xiàn)問題時，最后貸款人才會予以救助，因為對陷入清償性危機的金融機構(gòu)進行救助將使最后貸款人面臨很大的損失資產(chǎn)的可能性。中央銀行的最后貸款人功能經(jīng)常包含很多高風險貸款，盡管實踐中很難區(qū)分金融機構(gòu)的流動性不足和清償能力問題，但是中央銀行總會采取一切措施來確定金融機構(gòu)的償付能力，盡可能減少損失。

（2）實施監(jiān)督管理。最后貸款人的監(jiān)管通常貫穿于金融危機發(fā)生的事前、事中和事后。通過事前監(jiān)管并與監(jiān)管機構(gòu)信息共享來獲取問題金融機構(gòu)的信息，評估金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況，判斷其是否陷入流動性風險，決定是否救助以及救助方案，并把握提供最后貸款的最佳時機，避免貸款資源的浪費；通過事中的現(xiàn)場檢查和抵押品評估來確定最佳貸款規(guī)模，而出于資源節(jié)約的考慮，也可與監(jiān)管部門配合工作；通過事后的監(jiān)管來對接受救助的問題金融機構(gòu)進行持續(xù)性監(jiān)管，以保障其資產(chǎn)安全和防范道德風險，如果發(fā)現(xiàn)問題金融機構(gòu)的情況進一步惡化，最后貸款人有權(quán)采取嚴格的資產(chǎn)保全措施。

（3）確保資金來源。中央銀行作為最后貸款人實施救援需要強大的資金作后盾。中央銀行的資金主要來自于各項存款、各個會員銀行繳納的存款準備金、貨幣發(fā)行、央行票據(jù)和抵押品的清算等。中央銀行在實施最后貸款人職責時要承擔一定的風險，特別是對于那些無償付能力的金融機構(gòu)，由于其抵押品價值可能會低于貸款價值，故中央銀行面臨的風險會更大。Goodhart（1999）認為，因援助問題銀行而造成的資產(chǎn)負債表惡化會減弱中央銀行貨幣政策的獨立性和靈活性。[18]有鑒于此，許多國家的中央銀行都不愿單獨承擔這種風險，通常會要求政府財政給予擔保和資金支持。

（4）提供最后貸款。商業(yè)銀行在面臨短期流動性短缺時，一般會持有已貼現(xiàn)但尚未到期的商業(yè)匯票向中央銀行申請再貼現(xiàn)，以得到中央銀行的融資支持；中央銀行也可以通過在公開市場上購買央行票據(jù)、國債和金融債券等方式，向金融機構(gòu)注入流動性；當金融機構(gòu)陷入嚴重的流動性困境時，中央銀行還會對合格的問題金融機構(gòu)提供緊急貸款援助。通過實施貸款援助，可以幫助問題金融機構(gòu)擺脫困境，保障整個金融體系的安全。同時中央銀行也會對受援金融機構(gòu)的經(jīng)營管理行為進行監(jiān)督，以保證自身的資產(chǎn)安全。

（三）存款保險制度的運行

設(shè)計良好的存款保險制度對問題金融機構(gòu)是一種救助手段，對存款人則是一種保障方式，有助于增強存款人的信心、穩(wěn)定金融機構(gòu)乃至整個金融體系。

（1）確定會員資格。存款保險制度采用會員制，會員資格可以是強制性的，也可以是自愿的。強制性會員資格有助于減輕逆向選擇問題⑩，但是容易產(chǎn)生道德風險問題(11)；自愿性會員資格則同時存在這兩方面的問題。實踐中，銀行權(quán)衡成本收益后，有的會選擇加入存款保險體系，而有的會選擇不加入存款保險體系。對于大銀行來說，由于實力雄厚，它們自身應(yīng)對風險的能力也較強，即使發(fā)生危機，國家也會因“太大而不能倒”而施以救助，因此它們一般不會自愿加入存款保險體系。此時，為了維護金融體系的穩(wěn)定，也為了創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，政府一般都會采用強制性存款保險體系會員制度。(12)不管采取哪種方式，存款保險機構(gòu)都應(yīng)該有一套合適的制度設(shè)計來細化會員進入的標準、程序和時間進度，以最終確定存款保險體系的會員資格。

（2）合理收取和管理保費。為了維持正常的日常運行和賠償存款人的損失，存款保險機構(gòu)必須有足夠的資金作保證。資金通常來源于會員銀行繳納的保費、發(fā)行債務(wù)所獲資金、資產(chǎn)管理的利得收入、清算問題機構(gòu)的收益、最后貸款人的緊急援助等等。由于會員銀行是主要獲益方，所以來自于它們的保險費收入就構(gòu)成了存款保險機構(gòu)的主要資金來源。收取保費必然涉及到保險費費率的確定問題。實踐中，各存款保險機構(gòu)對投保銀行收取統(tǒng)一的保險費費率。這一方式雖然操作簡單，但也存在問題，因為它沒有區(qū)分不同風險偏好及不同品質(zhì)的投保銀行，容易使風險偏好型或品質(zhì)較差的銀行產(chǎn)生道德風險，而風險規(guī)避型或品質(zhì)良好的銀行出現(xiàn)逆向選擇問題；同時，這一方式也不利于激勵銀行自發(fā)地從事低風險的經(jīng)濟活動。一些學者發(fā)現(xiàn)，人們之所以愿意收取統(tǒng)一的保險費費率，是受到信息不對稱的限制（Freixas和Rochet，1998）。[19]由于缺乏所需要的信息，存款保險機構(gòu)往往無法正確區(qū)別銀行的不同特質(zhì)。目前來看，這仍然是一個有待解決的技術(shù)難題。因此，有必要加強存款保險制度與審慎監(jiān)管的合作，減少因保費收取問題產(chǎn)生的道德風險和逆向選擇。需要指出的是，在經(jīng)濟狀況良好時，存款保險機構(gòu)不需要支付賠償，因而需要對其內(nèi)部積累的資金進行資產(chǎn)管理，使其增值。這不僅可以增強存款保險機構(gòu)自身的實力，而且還可以減輕會員銀行的負擔，增強整個社會的流動性。當然在進行資產(chǎn)管理時，存款保險機構(gòu)要投資于低風險、高流動性的資產(chǎn)，以確保資金的安全和可隨時支取。

（3）實施監(jiān)督管理。加入存款保險體系的會員銀行必須接受存款保險機構(gòu)的監(jiān)督和管理。存款保險機構(gòu)通過這一監(jiān)督管理職能的發(fā)揮，可以防止會員銀行的道德風險，保護存款人和自身利益不受侵害。通常情況下，各國法律都賦予存款保險機構(gòu)對會員銀行進行非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場檢查的權(quán)力，各存款保險機構(gòu)都有一個合理合法的規(guī)則體系，包括監(jiān)測規(guī)則、評價指標體系、操作規(guī)程等。通過這套規(guī)則，存款保險機構(gòu)可以監(jiān)督每個會員銀行的資本狀況、資產(chǎn)運作、日常經(jīng)營活動等。通過日常的監(jiān)督管理，存款保險機構(gòu)能夠及時發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)存在的問題，并督促問題銀行進行整改。

（4）施行干預、救助和處理。當存款保險機構(gòu)通過監(jiān)測系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)風險產(chǎn)生的跡象時，可以向問題銀行發(fā)出提示和警告，使其自行規(guī)制自己的不當行為；當金融機構(gòu)的問題爆發(fā)且資本充足率低于巴塞爾協(xié)議規(guī)定的標準或者違反審慎監(jiān)管要求時，存款保險機構(gòu)就要發(fā)揮其救助和處理功能。此時，存款保險機構(gòu)可以向投保銀行提供緊急貸款、或者購買其不良資產(chǎn)，幫助其恢復到正常狀態(tài)，穩(wěn)定其經(jīng)營活動；當不能通過救助使問題銀行恢復正常時，存款保險機構(gòu)就需要采取強制合并和重組措施，包括選擇有收購意向的經(jīng)營良好的金融機構(gòu)實施兼并和收購，并對其進行直接資助或者通過購買問題銀行不良資產(chǎn)進行間接資助；當問題銀行狀況十分嚴重且影響面很大時，存款保險機構(gòu)就必須對問題銀行采取破產(chǎn)關(guān)閉措施。此時，存款保險機構(gòu)必須對存款人進行賠償。當存款保險機構(gòu)發(fā)現(xiàn)關(guān)閉問題銀行所獲得的清算收益不足以彌補其損失時，可能會產(chǎn)生不關(guān)閉問題銀行的激勵。如果問題特別嚴重，就需要強制性金融機構(gòu)市場退出機制的介入。

（四）金融機構(gòu)市場退出機制的運行

當金融機構(gòu)問題十分嚴重，甚至可能對金融體系穩(wěn)定造成很大威脅時，就需要對該問題金融機構(gòu)采取市場退出措施。金融機構(gòu)市場退出機制，一般是在問題金融機構(gòu)的財務(wù)狀況惡化到一定程度（如資本金被侵蝕達60%以上、不良資產(chǎn)達15%以上、三年連續(xù)虧損10%、不能償還到期債務(wù)等）且出現(xiàn)支付困難時，由其自身或監(jiān)管當局明令要求進行并購重組或破產(chǎn)關(guān)閉，停止其經(jīng)營金融業(yè)務(wù)，并按照市場原則，公開、公平、公正地處理債權(quán)債務(wù)，最終注銷法人資格的過程（閻維杰，2006）。[20]金融機構(gòu)市場退出機制的存在本身就是對金融機構(gòu)過度風險行為的一種警示，可以避免金融機構(gòu)“太大而不能倒”的理想依賴。金融機構(gòu)市場退出機制不僅是迅速結(jié)束問題金融機構(gòu)不良影響的有效手段，而且也是對其他金融安全網(wǎng)要素的保護措施，可以在一定程度上避免承擔不必要的負擔，鎖定其成本。

（1）確定市場退出標準。確定金融機構(gòu)市場退出標準是確保金融機構(gòu)市場退出機制有效運作的前提。由于各國情況不同，特別是由于各金融機構(gòu)具有不同的特性，所以退出標準也存在一定的差異。多年來，金融機構(gòu)市場退出遵循的一般原則是：陷入危機的金融機構(gòu)具有不可救助性；救助的成本遠遠大于其收益；或救助后將引起系統(tǒng)性風險和地區(qū)性風險的發(fā)生。從目前情況來看，雖然還難以就金融機構(gòu)市場退出的普遍標準達成共識，但各國監(jiān)管部門還是必須制定出適合本國金融體系特點的市場退出標準，否則金融機構(gòu)市場退出將無法可依。應(yīng)該注意的是，金融機構(gòu)市場退出標準的確定不是一勞永逸的事，它應(yīng)該隨著金融業(yè)的發(fā)展及經(jīng)濟環(huán)境的變化不斷修訂、改進和完善。

（2）實施市場退出程序。明確了市場退出標準，就可以對問題金融機構(gòu)采取相應(yīng)的退出程序。金融機構(gòu)市場退出的方式主要有合并重組和破產(chǎn)清算。在選取具體的市場退出方式時，還應(yīng)考慮到如下原則：社會成本最小化；穩(wěn)定市場信心；以相關(guān)部門能夠提供的資金為限。當某個金融機構(gòu)達到市場退出標準時，市場退出執(zhí)行機構(gòu)就要及時對其進行接管，以免出現(xiàn)更多的問題；市場退出執(zhí)行機構(gòu)接管以后，要開展進一步的檢查與核算，以確定問題的嚴重程度，并據(jù)此采取下一步行動。具體采取哪種方式可視情況而定，但各國一般傾向于合并重組，而不愿意輕易啟動破產(chǎn)清算程序。如果問題金融機構(gòu)可以通過合并重組得到解決，并且有經(jīng)營良好的金融機構(gòu)愿意接手，那么市場退出執(zhí)行機構(gòu)會幫助它們完成合并重組；反之，市場退出執(zhí)行機構(gòu)就會對問題金融機構(gòu)進行破產(chǎn)清算。

（3） 分配清算收益。市場退出執(zhí)行機構(gòu)對問題金融機構(gòu)的清算程序必須是合法的、客觀的，這樣才能保證問題金融機構(gòu)有序退出，最大程度地減少社會損失。對問題金融機構(gòu)進行破產(chǎn)清算，可以獲得清算收益，這些收益是施行救助的各方收回投入、彌補損失的一條主要渠道。因此，要按照投入補償原則，對最后貸款人和存款保險機構(gòu)進行收益分配。合理分配清算收益可以保障最后貸款人和存款保險機構(gòu)的權(quán)益，有助于它們實施其他救助方案，也有助于金融安全網(wǎng)的良性循環(huán)運作。

圖2直觀地展示了金融安全網(wǎng)的運行機理。如圖所示，審慎監(jiān)管、最后貸款人、存款保險制度和金融機構(gòu)市場退出機制都有其內(nèi)在的運行機理，而金融安全網(wǎng)各要素之間又存在著一定的邏輯體系和傳遞機制，而且每一次職能轉(zhuǎn)移都有其特定的條件和順序安排。

圖2 金融安全網(wǎng)的運行機理

四、結(jié)論與建議

本文對金融安全網(wǎng)主要構(gòu)成要素之間的內(nèi)在聯(lián)系進行了剖析，對金融安全網(wǎng)的運行機理進行了闡述。從單個要素來看，每個要素側(cè)重于金融風險的事前、事中、事后的不同環(huán)節(jié)，而各個要素又存在著職能上的交叉，但側(cè)重點不同、功能優(yōu)勢不同，存在相互配合、相互補充的基礎(chǔ)；從金融安全網(wǎng)體系來看，它是一個貫穿金融風險始終的系統(tǒng)的制度安排；在合理的制度設(shè)計下，金融安全網(wǎng)能夠有序運行并有效應(yīng)對金融風險。

根據(jù)以上分析，本文提出如下建議：（1）有必要根據(jù)我國經(jīng)濟體制環(huán)境的特征確定金融安全網(wǎng)的組成要素，以構(gòu)建合理而完整的金融風險應(yīng)對機制，并在此基礎(chǔ)上，進一步厘清金融安全網(wǎng)要素的內(nèi)在聯(lián)系；（2）有必要根據(jù)我國金融安全網(wǎng)要素的內(nèi)在聯(lián)系和金融安全網(wǎng)體系的特征進行金融安全網(wǎng)的優(yōu)化設(shè)計，進一步完善金融安全網(wǎng)的功能；（3）合理界定金融安全網(wǎng)各個要素的職能范圍；（4）注重各個要素的分工與協(xié)作，各部門可以進行信息共享等一些能夠降低成本、減輕金融機構(gòu)負擔的合作；（5）合理分配金融安全網(wǎng)各部門的權(quán)力，這不僅有利于各部門協(xié)調(diào)工作、發(fā)揮效能，而且也有助于建立責任追究和權(quán)力制衡機制；（6）金融安全網(wǎng)的運行是一個有序的過程，必須按照其自身的邏輯體系處理金融風險，減少人為干預，提高處置效率。

注 釋：

① 關(guān)于存款保險有隱性和顯性之分。隱性存款保險是指政府為存款提供擔保，但沒有明確的機構(gòu)和制度安排；相反，具有明確的機構(gòu)和制度安排的存款保險即為顯性存款保險。本文所研究的存款保險制度是指顯性存款保險。

②對于金融機構(gòu)市場退出機制的取舍，本文主要基于這樣的考慮：雖然在以銀行為主體的金融系統(tǒng)中，存款保險制度本身已有市場退出設(shè)計，不需要再重復安排該機制。但是，由于在銀行退出市場時存款保險機構(gòu)可能產(chǎn)生內(nèi)部角色沖突，又由于多元化金融體系不可避免地要面對非存款類金融機構(gòu)的市場退出，因此從金融發(fā)展的角度來看，應(yīng)該建立獨立的金融機構(gòu)市場退出機制。

③ 由于市場退出機制的存在，增加了金融機構(gòu)特許權(quán)損失的可能性，因此金融機構(gòu)會盡量避免從事高風險業(yè)務(wù)。這樣，市場退出機制在事實上形成了事前預防功能。

④ 這里的安全網(wǎng)是指狹義的金融安全網(wǎng)，即最后貸款人和存款保險制度。

⑤ 監(jiān)管機構(gòu)出于維護自身權(quán)威和利益等自私目的，可能會采取損害公眾利益的、不客觀的行為。

⑥ 監(jiān)管寬容是監(jiān)管機構(gòu)出于維護自身權(quán)威等原因，對問題金融機構(gòu)的放松和寬容，這容易產(chǎn)生金融機構(gòu)的適應(yīng)性預期，從而引發(fā)道德風險。

⑦ 特許權(quán)是特許人授予受許人的某種權(quán)利。在該權(quán)利之下，受許人可以在約定的條件下使用特許人的某種工業(yè)產(chǎn)權(quán)和/或知識產(chǎn)權(quán)。它可以是單一的業(yè)務(wù)元素，如商標、專利等；也可以是若干業(yè)務(wù)元素的組合。金融機構(gòu)的特許權(quán)是國家授予金融機構(gòu)的特許營業(yè)權(quán)，其特許權(quán)價值就是金融機構(gòu)擁有金融特許營業(yè)牌照的價格；較高的特許權(quán)價值將增加銀行由于破產(chǎn)而失去特許經(jīng)營的成本。因而，提高金融機構(gòu)特許權(quán)價值是減少其道德風險、增強金融體系穩(wěn)定的有效措施。

⑧ 內(nèi)部角色沖突是指某一機構(gòu)由于身兼二職而產(chǎn)生的激勵沖突問題。此處的內(nèi)部角色沖突是指存款保險機構(gòu)作為存款人的保護者和問題金融機構(gòu)的清算收益人所面臨的激勵沖突。

⑨ 資本充足率是衡量銀行償付能力和流動性的一個重要指標?！缎掳腿麪枀f(xié)議》要求銀行的資本充足率達到8%、核心資本充足率達到4%。

⑩ 如果不強制要求銀行加入存款保險體系，則運行良好的機構(gòu)由于不愿承擔額外的保費成本而放棄加入系統(tǒng)。這樣，參加存款保險的機構(gòu)將是弱質(zhì)的、高風險的。

(11) 參保機構(gòu)進行高風險活動是有利的，因為所獲得的高收益是自己的；而一旦發(fā)生危機，將由存款保險機構(gòu)為其買單。

(12)國際存款保險機構(gòu)協(xié)會（IADI）也在《有效存款保險制度核心原則》中，建議各國存款保險制度采用強制性會員資格。

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