黃前柏

如同北京這個(gè)異常的春天，時(shí)常在遭遇“倒春寒”。

對(duì)于各地的政府投融資平臺(tái)來(lái)說，短短一年時(shí)間，卻是經(jīng)歷了冰火兩重天。從2009年年初的“融資盛宴”到如今的“人人自危”。一場(chǎng)整肅政府投融資平臺(tái)的風(fēng)暴已經(jīng)來(lái)臨，在這場(chǎng)風(fēng)暴中，監(jiān)管層、銀行和地方政府都成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

記者獲悉，4月中旬，在銀監(jiān)會(huì)召開的2010年二季度經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)會(huì)議上，地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)問題位列首位。5月份，審計(jì)署對(duì)地方投融資平臺(tái)的審計(jì)調(diào)查也將在全國(guó)全面展開。

規(guī)范化or妖魔化

“從2009年下半年開始，就感覺到到銀行貸款不那么容易了，監(jiān)管部門也經(jīng)常下來(lái)調(diào)研?！币晃槐狈匠鞘械胤酵度谫Y平臺(tái)經(jīng)理告訴記者。

地方政府投融資平臺(tái)，這種伴隨著金融危機(jī)成長(zhǎng)起來(lái)的產(chǎn)物，似乎都在演繹著一種套路：政府通過劃撥土地、股權(quán)、國(guó)債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款的承諾，以達(dá)到獲得來(lái)自各種渠道資金的目的，然后把這些資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通、電力、化工、機(jī)械等大規(guī)模投資。

甚至有人將政府投融資平臺(tái)刻畫為“先圈錢、再圈地、然后圈項(xiàng)目。”

根據(jù)中金公司研究報(bào)告，截止2009年年底，全國(guó)政府投融資平臺(tái)有8000多家。2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額(不含票據(jù))約為7.2萬(wàn)億元，其中2009年凈新增約3萬(wàn)億元。預(yù)計(jì)2010年和2011年后續(xù)貸款約為2萬(wàn)一3萬(wàn)億元，2011年底達(dá)到約10萬(wàn)億元。地方投融資平臺(tái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起多方面的關(guān)注，相關(guān)部門的監(jiān)管政策也是頻繁出臺(tái)。

2009年9月份，銀監(jiān)會(huì)主席劉明康特地給各省省長(zhǎng)寫信，提醒各地方切實(shí)規(guī)范投融資平臺(tái)的還款來(lái)源、貸款期限等方面的風(fēng)險(xiǎn)問題。

“前不久收到財(cái)政部關(guān)于《地方投融資平臺(tái)基本處理意見(初步)》的文件，雖然我們省本級(jí)沒有政府投融資平臺(tái)，但對(duì)各州縣融資平臺(tái)的調(diào)查也已經(jīng)著手?！辟F州省財(cái)政廳廳長(zhǎng)李岷接受記者采訪時(shí)透露。

據(jù)了解，該文件在保證在建項(xiàng)目完工的前提下，將地方融資平臺(tái)分為三大類。“新老劃斷”、“分類而治”是最令人關(guān)注的地方。

2010年3月1日成為新老劃斷的時(shí)間點(diǎn)，即對(duì)3月1日前形成的存量債務(wù)，原則上通過現(xiàn)有還款渠道還款，不改變?cè)袀鶛?quán)債務(wù)關(guān)系。3月1日后，政府可通過發(fā)行政府債券進(jìn)行舉債。

該文件規(guī)定，對(duì)承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)和融資任務(wù)，主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)，完成在建項(xiàng)目后，不再承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，其相關(guān)業(yè)務(wù)和資產(chǎn)應(yīng)剝離；對(duì)整頓后繼續(xù)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)，以及主要承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)融資任務(wù)的融資平臺(tái)、要規(guī)范運(yùn)作；對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)不承擔(dān)建設(shè)任務(wù)、主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)，堅(jiān)決予以取消。

而根據(jù)4月6日財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于地方財(cái)政部門積極做好融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)相關(guān)管理工作的意見》，繼財(cái)政擔(dān)保被叫停、地方人大出具的擔(dān)保函也被宣告無(wú)效之后，地方政策性擔(dān)保公司又成為中央部委新的監(jiān)控對(duì)象。

同時(shí)，為加強(qiáng)對(duì)政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的控制，銀監(jiān)會(huì)也在快馬加鞭。

今年年初，銀監(jiān)會(huì)要求，各商業(yè)銀行必須在對(duì)平臺(tái)公司貸款進(jìn)行自查的基礎(chǔ)上，對(duì)各平臺(tái)公司資產(chǎn)包逐個(gè)拆解。并要求，在6月底之前，做到“逐包打開、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”，針對(duì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的情況，要采取分類處置。

4月20日，在銀監(jiān)會(huì)召開的2010年二季度經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)會(huì)議上，出臺(tái)了更為具體的規(guī)范措施：除保證“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的在建和續(xù)建項(xiàng)目，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格限制向地方政府融資平臺(tái)下的新項(xiàng)目發(fā)放貸款；在二季度末前做好有關(guān)貸款的重組和保全；要在三季度末前必須做到對(duì)平臺(tái)貸款的準(zhǔn)確五級(jí)分類；對(duì)發(fā)生資金挪用、抵押率或本金不足、管理混亂的平臺(tái)貸款，至少下調(diào)一個(gè)等級(jí)，相應(yīng)提足撥備；年內(nèi)完成壞賬核銷，并且賬銷案存，不影響繼續(xù)追討。

記者經(jīng)過多方采訪了解到，一張大網(wǎng)已經(jīng)開始逐步收緊。5月份，監(jiān)管當(dāng)局將就融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)整頓向國(guó)務(wù)院做階段性報(bào)告，6月底以前完成對(duì)融資平臺(tái)貸款的自查、整改和保全，7月份上報(bào)結(jié)果。

2010年，從各方面的反應(yīng)來(lái)看，對(duì)于政府投融資平臺(tái)的擔(dān)心有增無(wú)減，甚至恐慌。中國(guó)社科院金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松則認(rèn)為，在2009年中國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的進(jìn)程中，地方政府投融資平臺(tái)帶動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市化進(jìn)程，為中國(guó)內(nèi)需的擴(kuò)張?zhí)峁┝肆己玫膭?dòng)力，也帶動(dòng)了銀行貸款的快速增長(zhǎng)。

“在中國(guó)的快速城市化進(jìn)程中，資金需求非常大，地方政府通過地方投融資平臺(tái)進(jìn)行融資，有其必然性。在當(dāng)前體制下。對(duì)于政府投融資平臺(tái)應(yīng)該規(guī)范化而不是妖魔化?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松認(rèn)為。

同樣，國(guó)家發(fā)改委財(cái)金司司長(zhǎng)徐林前段時(shí)間撰文表示，要避免將地方投融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法，要防止矯枉過正，如果地方投融資平臺(tái)正常運(yùn)營(yíng)的資金鏈斷裂，將導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)的顯性化。

“作為最大的項(xiàng)目審批部門，發(fā)改委看來(lái)深知地方的苦處。”一位長(zhǎng)期關(guān)注地方投融資平臺(tái)的人士認(rèn)為。

銀行的救贖

“如果地方政府投融資平臺(tái)出現(xiàn)什么風(fēng)險(xiǎn)，首先受到影響的就是向其不斷輸血的銀行。”業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為。

2010年，銀行開始變得謹(jǐn)慎。截止2月底，工行、中行、建行今年基本沒有對(duì)地方政府的新增貸款。按各大行公布的年報(bào)，目前工行政府融資平臺(tái)貸款占比最高。按該行內(nèi)部口徑，截至2009年末政府融資平臺(tái)貸款余額約7200億元，占比12.6％，其中2009年投放超過4500億元。

中行以2009年2700億的地方融資平臺(tái)新增貸款位列第二。建行則表示，按自身口徑，2009年政府融資平臺(tái)貸款余額2844億，新增1734億，在全部新增貸款中占比十幾個(gè)百分點(diǎn)；交行稱，去年末該行地方政府融資平臺(tái)貸款達(dá)1390億元，占貸款總額的7.6％。

在今年全國(guó)“兩會(huì)”剛結(jié)束，銀監(jiān)會(huì)要求涉及地方融資平臺(tái)的貸款必須牢牢把握“三條紅線”：嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款；不得與地方政府簽署無(wú)特定項(xiàng)目的大額授信合作協(xié)議；對(duì)出資不實(shí)、治理架構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管理等不健全的，要嚴(yán)格限制貸款。

據(jù)國(guó)開行去年中內(nèi)部調(diào)查，該行對(duì)開發(fā)區(qū)平臺(tái)、國(guó)有資產(chǎn)、土地儲(chǔ)備、城市建設(shè)投資公司、交通投資公司等1900多家融資平臺(tái)，累計(jì)貸款約1.7萬(wàn)億元貸款。國(guó)開行對(duì)這些融資平臺(tái)的內(nèi)部評(píng)級(jí)，六成在BBB級(jí)以下，五成以上還款來(lái)源都依賴財(cái)政支持，平均負(fù)債率接近60％，但不良貸款率只有0.6％，低于開行平均貸款不良率。

“國(guó)開行頗具經(jīng)驗(yàn)的金融債發(fā)行優(yōu)勢(shì)，令其在期限較長(zhǎng)的地方融資平臺(tái)貸款中游刃有余?！眹?guó)海證券銀行業(yè)研

究員?？≌J(rèn)為，國(guó)開行發(fā)行的金融債覆蓋了3個(gè)月至30年期，這種長(zhǎng)期的搭配令其在融資平臺(tái)貸款中不會(huì)面臨太大的風(fēng)險(xiǎn)，即使出現(xiàn)不良，此種債務(wù)和債權(quán)的長(zhǎng)期搭配也能夠予以覆蓋。

但是目前國(guó)開行也在努力走市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型道路，就是根據(jù)市場(chǎng)化的原則來(lái)進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債的匹配，但目前其持有的大量地方融資平臺(tái)債權(quán)顯然和市場(chǎng)化的方向相悖。?？≌J(rèn)為，對(duì)于國(guó)開行來(lái)說，信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)證券化兩種手段可以大膽嘗試。

對(duì)于整個(gè)銀行業(yè)來(lái)講，關(guān)注焦點(diǎn)過度集中在負(fù)面因素上。國(guó)金證券發(fā)布最新研究報(bào)告認(rèn)為，“實(shí)際情況沒那么恐怖，應(yīng)該更為客觀地來(lái)看待這個(gè)問題”。

事實(shí)上，2009年新增的融資平臺(tái)貸款集中在上半年，下半年開始銀監(jiān)會(huì)對(duì)融資平臺(tái)貸款開始緊縮，只要經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)過渡，這些貸款并不是必然要出現(xiàn)問題。因?yàn)橹袊?guó)整體負(fù)債率相對(duì)于國(guó)際仍然不高，就算加上融資平臺(tái)的貸款，中國(guó)政府的負(fù)債率也就在35％左右，在國(guó)際上屬于比較低的水平。

地方政府融資路在何方

“因?yàn)樵煅δ茏顬槿笔Вh級(jí)政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)最大，也是目前監(jiān)管層重點(diǎn)規(guī)范的對(duì)象?！睆挠浾叩牟稍L了解來(lái)看，這一點(diǎn)已經(jīng)取得了初步共識(shí)。而縣級(jí)政府又是財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配最為突出的地亢如何保衛(wèi)融資渠道，將成為地方政府與中央政府博弈的焦點(diǎn)。

地方政府少了融資平臺(tái)這一“找錢”渠道，今年的投資如何進(jìn)行?去年保增長(zhǎng)大量上馬的項(xiàng)目是否會(huì)遭遇“爛尾”?新上馬的項(xiàng)目是否會(huì)胎死腹中?

“去年中央保增長(zhǎng)，地方政府大量項(xiàng)目上馬，等項(xiàng)目已經(jīng)上了，今年又改成調(diào)控了，首先砍的就是地方融資渠道，地方政府本來(lái)財(cái)力有限，這樣一來(lái)，搞建設(shè)的資金更緊缺了。”一位地方發(fā)改委官員向記者大倒苦水。

2009年下半年來(lái)，地方融資平臺(tái)的運(yùn)作模式出現(xiàn)了新變化，例如一些地方政府通過政府平臺(tái)將分散在各地國(guó)資委等部門的地方性銀行、證券、保險(xiǎn)、信托及租賃機(jī)構(gòu)的股權(quán)，整合成金融控股公司，利用各種金融工具為地方建設(shè)提供杠桿融資服務(wù)。

還有一些地方政府也在努力尋找融資的突破口，比如重慶、福建等地利用中央政策，爭(zhēng)取到一些區(qū)域發(fā)展的“大概念”，就是地方政府保衛(wèi)融資渠道的成功例子。

既然地方政府融資這么困難，為什么不允許地方政府發(fā)債?

“這在目前來(lái)看，是肯定不可行的，不符合我國(guó)的政治體制和現(xiàn)行國(guó)情，首先《預(yù)算法》上就通不過。”貴州財(cái)政廳廳長(zhǎng)李岷認(rèn)為，可以如同2009年一樣，中央代地方發(fā)行2000億地方債，這倒是一種有益嘗試。

從深層次上講，中央對(duì)地方政府發(fā)債的謹(jǐn)慎源于中國(guó)的財(cái)政分權(quán)在制度供給失衡的環(huán)境中的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。1994年的分稅制改革加強(qiáng)了中央財(cái)政的調(diào)控能力，但也產(chǎn)生了一個(gè)矛盾：收入的層層上繳和支出責(zé)任的層層下壓。地方政府事權(quán)增加又未獲得足夠的預(yù)算內(nèi)收入。地方政府千方百計(jì)大量增加預(yù)算外收入，且“不負(fù)責(zé)任”地借債。

“目前地方政府發(fā)行債券是否放行，涉及的是政府的職能如何定位的問題。在目前信用評(píng)級(jí)制度和監(jiān)管體制不完善的情況下，在未理清思路和搭建相應(yīng)的體制框架之前，不能輕言放開地方政府債券?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，如果允許地方實(shí)行赤字政策，很有可能導(dǎo)致地方政府盲目發(fā)債，強(qiáng)化政府配置資源的能力，進(jìn)而提高政府配置資源的份額，擠壓市場(chǎng)配置資源的空間。

“最需要改變的，是財(cái)稅體制。”劉尚希說。