陳統(tǒng)奎

制定“大學章程”，讓學術(shù)、行政、政治三權(quán)各歸其位，不折騰，已經(jīng)不是大學校長的個人愿望，國家已授權(quán)復(fù)旦大學等高校進行試點。

去年10月，在西安，北京大學、清華大學、南京大學、復(fù)旦大學、浙江大學、哈爾濱工業(yè)大學、上海交通大學、中國科技大學和西安交通大學9所第一批985工程的高校聯(lián)合成立“C9聯(lián)盟”，被媒體稱為“中國的常青藤”。

今年10月，C9再次集結(jié)，8位校長和上海交通大學黨委書記在復(fù)旦大學開了一天一流大學研討會，又看了一天世博會，還聯(lián)合HK3(香港大學、香港中文大學、香港科技大學)3位校長開了一天聯(lián)誼會，儼然是一個休閑工作兩不誤的“C9教育家集團”。他們時而貶損自己，時而倒苦水，其實他們談?wù)摰氖菢O其嚴肅的命題：大學管治與治理。

大學“管辦分離”得做了

演講時，首先使用“管治”這個中文詞匯的是香港大學校長徐立之。浙江大學校長楊衛(wèi)也說，比起輿論非常關(guān)心的學術(shù)問題，更復(fù)雜的問題是“學校的governance”。

要理解校長們目前面臨的“管治困境”，不得不提1952年的院系調(diào)整。經(jīng)此變革，“我們的大學成為了清一色的國立大學，教育成了國家的壟斷教育”，形成了有中國特色的公立大學管治模式，行政化長驅(qū)直入。C9等直屬教育部的高校，教育部就是它們的“婆婆”，“婆婆”掌家，辦大學的許多權(quán)力都集中在“婆婆”手中。

在西安交大校長鄭南寧看來，現(xiàn)在中國大學面臨的首要問題是“從計劃經(jīng)濟體制下的大學轉(zhuǎn)型為市場經(jīng)濟體制下的大學”，計劃經(jīng)濟體制下的大學“往往是服從命令的”。

去年，鄭南寧和幾位大學校長一起去東瀛考察，日本大學法人化改革令他反復(fù)思索。法人化改革前的100多年，日本國立大學是文部科學省管轄的一級行政組織，校長是文部科學省任命的，包括學校事務(wù)局局長(相當于中國大學主管后勤的常務(wù)副校長)都是由文部科學省任命的，這個局長在法律上受校長領(lǐng)導(dǎo)，但他可以越過校長直接向文部科學省匯報。

日本國立大學由中央政府設(shè)置和集中管理，國立大學的教師身份是屬于國家公務(wù)員，政府提供充足辦學經(jīng)費，不干預(yù)校內(nèi)學術(shù)活動?！按髮W自身只需要專心致志做好教育教學和教育研究等工作，對辦學經(jīng)費不用擔心，大學的行政管理運營也不會占用過多的精力。”鄭南寧分析道，“這種完全中央集權(quán)式的行政管理模式，使得大學的‘學術(shù)群體在一個規(guī)范、清晰的管理下進行?！比毡居纱私⒘伺c西方大學并駕齊驅(qū)的高等教育實力，法人化改革之前日本的國立大學就已經(jīng)擁有16位諾貝爾獎獲得者。今年，又添加了兩位諾貝爾獎獲得者。

成績卓著，日本為什么還要推行大學法人化改革呢?鄭南寧提供的答案是，這是“小政府改革”的一個重要組成部分，另外20世紀90年代以來日本的經(jīng)濟處于低迷狀態(tài)，公共財政支持大學出現(xiàn)困難，法人化改革后大學可以多元化籌款。再者，日本國立大學運營機制僵化，無法適應(yīng)大學的創(chuàng)新能力作為國家競爭力的要求。

2004年4月，日本國立大學正式啟動了法人化改革，國立大學不再作為政府直接管理下行政組織的一部分，成為獨立自主運營的法人實體，政府與大學之間形成了一種新的管理體制，就是“管辦分離”。政府充分發(fā)揮撥款機制的作用，在保證非競爭性撥款的同時，引入有導(dǎo)向性的撥款，實現(xiàn)政府對大學的間接管理，政府對大學的管理不是靠行政命令，而是靠經(jīng)費。令鄭南寧驚訝的是，這場改革“對日本的社會沒有造成多大的動蕩，日本學校的內(nèi)部是這一次改革的主要力量，也沒有形成很有力量的抱怨”。原因在于，立法先行，“不僅可以避免失誤，而且使得大學少走彎路”。

鄭南寧認為，中國可以借鑒日本，立法先行，在法律的形式下確定政府和大學之間的權(quán)利與責任關(guān)系，政府可以“通過撥款機制的改變來體現(xiàn)政府對大學的控制”。這便是建立市場經(jīng)濟體制下的大學，“管辦分離”，政府按教育規(guī)律辦學?！皠?chuàng)造條件，避免行政部門對大學管得過嚴過死?！编嵞蠈幷f，“大學自身要成為獨立思考和負責任的教育機構(gòu)?！苯衲陝倓偼ㄟ^的國家教育中長期規(guī)劃也已明確了“政校分離”、“管辦分離”的方向，接下來是落實的問題。

這需要外部環(huán)境的松綁或頂層思考的呼應(yīng)，光靠校長們是做不到的。

制定“大學章程”，不折騰

“決策的權(quán)力、議事規(guī)則和運行機制不清晰，”清華大學校長顧秉林說，“決策不明晰校長就很累，很多事情都要開會討論?！鳖櫛謾z討說，清華大學經(jīng)常有這樣的情況，部處的辦事人員，面對前來辦事的教授，喜歡發(fā)令，說這是校長說的，或者副校長說的，“整個決策過程不清晰，行政對學術(shù)事務(wù)的過多干預(yù)，權(quán)力錯位……從體制機制建設(shè)的角度來講，內(nèi)部還有很多事情要做，體制的設(shè)置和職責的劃分，我們現(xiàn)在的設(shè)置是誰權(quán)力大，就是胡子眉毛一把抓，沒有從長遠的持續(xù)發(fā)展的需要來設(shè)立?！?/p>

“中國的大學治理是一個處在巨大轉(zhuǎn)型中的復(fù)雜系統(tǒng)過程，任何實質(zhì)性的改革都會‘牽一發(fā)而動全身。搞大學內(nèi)部治理的改革，關(guān)鍵是找到恰當?shù)那腥朦c，不能期待萬事俱備后‘一蹴而就，而是要不斷地去嘗試，但是也不要想到完全、徹底的改革，這也不現(xiàn)實，因為條件還不成熟。”顧秉林說。最近讀哈佛大學哈佛學院院長寫的《大學所有者手冊》，顧秉林覺得上面寫的七大守則有些很有道理，比如“有知識的人應(yīng)該有更大的發(fā)言權(quán)”，但是在目前的體制下，這項原則肯定會引起誤解。再比如“有意識地去杜絕利益沖突會改善決策質(zhì)量”，但真要這樣去實踐很難。

與顧秉林的含蓄表達不同，復(fù)旦大學校長楊玉良比較直率，他的演講主題是《法治與民主：大學內(nèi)部治理的兩個原則》。楊玉良舉了一個例子來說明大學內(nèi)部治理的混亂：最近他讓校辦查以前的大學管理條例，要做一個事情就多了一個條例，發(fā)現(xiàn)有1000多個需要廢除，因為大多數(shù)已經(jīng)過期。執(zhí)行的時候，“往往靠領(lǐng)導(dǎo)班子，或者靠校辦的某一個人在操作”。規(guī)范大學內(nèi)部治理，“校領(lǐng)導(dǎo)要帶頭做”。

靠法治，靠民主——楊玉良開出的藥方，一點也不新鮮，比較新鮮的是，他建議制定并出臺大學章程，“大學章程就是大學內(nèi)部的憲章”。不過對楊玉良的提議也有人有不同的意見，認為定了也沒用，有的學校也會不實行。為了說服反對者，楊玉良列舉了目前大學管理的種種風險，包括經(jīng)濟利益上的風險、法律層面上的風險，甚至還有道德和名譽上的風險。這種背景下，大學校長不得不做一個“救火隊長”?！敖鉀Q這些漏洞就是解決學校的‘法治?！睏钣窳颊f，出臺大學章程，才能避免各種各樣的折騰。

楊玉良說，在中國大學中，學術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力、政治權(quán)力三足鼎立，大學章程要解決的核心問題是“不同的權(quán)力在不同的群體當中有不同的分配”，劃清三者的權(quán)

力邊界，先后順序。譬如全球公認大學內(nèi)部，學術(shù)第一，“我們是不是所有的都是學術(shù)第一位，恐怕也不見得，我們下意識就會不把學術(shù)放在第一位。當你面對一個事物的時候，你經(jīng)常會就事論事，(指示)這個事應(yīng)該怎么做，是不是把學術(shù)放在第一位，不好說。”鄭南寧亦指出：“行政管理與學術(shù)管理混為一體，對教師是‘計劃與量化，對學生是‘管制與監(jiān)督?！?/p>

具體來說，比如院系主任的任免，它是一個學術(shù)權(quán)力，而不能看作“一個政府的處長”，否則那就是另外一種任命的方式?！靶ｉL們完全可以在內(nèi)部先去行政化，至少院系的學術(shù)領(lǐng)導(dǎo)首先要恢復(fù)學術(shù)權(quán)力。”鄭南寧說。中國大學實行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，但在一些大學往往變成“黨委書記”領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制。C9聯(lián)盟的去歲今年兩次會議，都能體現(xiàn)這個特征，大型背景板明明寫著“中國大學校長聯(lián)誼會”字樣，本應(yīng)該校長出席的場合，有的學校卻是黨委書記參加。

其中，最困擾的是，一旦黨委書記和校長不和，就會出現(xiàn)更加復(fù)雜的局面。楊玉良說，要讓教育家辦教育?！肮芙逃龖?yīng)該從教育的理念去管，對教育規(guī)律應(yīng)該有敬畏感?！?/p>

香港大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)可資借鑒。徐立之介紹，香港大學由100多人組成的校董會管人事、財政(類似于內(nèi)地大學黨委的政治權(quán)力)，另設(shè)一個校務(wù)委員會管行政，由校長、首席副校長、5名副校長、教務(wù)長和財務(wù)長組成高級管理小組。校長及首席副校長，由校務(wù)委員會設(shè)立遴選小組全球招聘，經(jīng)全校咨詢，由校務(wù)委員會通過。其他副校長，由校長推薦，校務(wù)委員會通過。學院院長，由校長主持全球招聘，校務(wù)委員會通過。各學院院務(wù)委員會主席由院內(nèi)選舉產(chǎn)生。學術(shù)權(quán)力由教務(wù)委員會行使，由校長、首席副校長、副校長、學院院長、院務(wù)委員會主席、教授代表及學生代表共25人組成，作為學術(shù)管理的最高權(quán)力機構(gòu)。這一切，均由大學章程予以明確。

制定“大學章程”，讓學術(shù)、行政、政治三權(quán)各歸其位，不折騰，已經(jīng)不是楊玉良的個人愿望，國家已授權(quán)復(fù)旦大學等高校進行試點。

分權(quán)與利益相關(guān)者

“大學是教學科研單位，第一線的老師教授代表著學校學術(shù)發(fā)展方向，所有的活動都圍繞學術(shù)需求展開。行政管理的權(quán)力因素具有‘放射性和‘膨脹性的特點，這種嚴格的行政管理顯然不能適應(yīng)學術(shù)機構(gòu)的要求。大學要建立自由寬松的學術(shù)環(huán)境，限制行政權(quán)力的‘合理域，在學術(shù)事務(wù)中堅持以學術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)?！敝袊萍即髮W校長侯建國說。政治的歸政治，行政的歸行政，學術(shù)的歸學術(shù)，這是大學三大權(quán)力間的橫向分權(quán)。此外，一場縱向分權(quán)浪潮已經(jīng)拉開帷幕。

C9聯(lián)盟的校長們在演講中都在透露，各校都在進行不同程度的“分權(quán)管理”。鄭南寧治下的西安交大，今年重組了校學術(shù)委員會，校級領(lǐng)導(dǎo)不參加。而該校從2006年開始實施分權(quán)管理，給予院系更大的人、財、物方面的權(quán)力。楊玉良非常支持“分權(quán)”，譬如人才引進權(quán)力，他認為院系最熟悉人，而且受第一線教師對他們的監(jiān)督，這個權(quán)力應(yīng)該放到院系。

南京大學副校長呂建在支持學術(shù)分權(quán)時提出一條具體建議：“雖然現(xiàn)在都提倡要給專家學術(shù)權(quán)力，但實際上學術(shù)也是分層的，有些專家話語權(quán)比較大，有些專家話語權(quán)比較小，制訂規(guī)章制度時如何避免這樣的問題，這一點也顯得很重要?！编嵞蠈幰噙M一步指出：“個別學術(shù)‘牛人壟斷學術(shù)資源，又使得‘學術(shù)自由演變?yōu)閭€人的‘行為自由，中國大學目前缺少的，就是這方面的政策和法規(guī)約束?！?/p>

談及“分權(quán)管理”，多位校長都提到了“利益相關(guān)者”這個概念。改革必然會觸及不同利益相關(guān)者，如何平衡各方利益，考驗著校長們的智慧和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。

楊衛(wèi)講述了浙江大學進行學部制改革的故事。學部制改革是學術(shù)分權(quán)管理的產(chǎn)物，一開始浙大的方案是“大學院制”或“學院制”，但遭遇眾多利益相關(guān)者的抵觸，特別是學院的院長們，這意味著以后開會他們就得從前排坐到后排了，“原有學院降格，不愿意”。最后采用了“學部制”，新設(shè)立7個學部，形成“系一學院一學部一學校”這樣一種新科層管理模式。這也是高校合并形成“航母級”大型大學后不得不采取的一種管理變革，學校一級管不了那么多，必須分權(quán)下去。

楊衛(wèi)說，這場改革意義有二：一是體現(xiàn)教授治學與民主管理，二是避免過于扁平化，與國際接軌。學部擁有四大功能，學術(shù)管理的平臺、教授治學的載體、學術(shù)組織的體現(xiàn)和管理手段的通道?！霸趯W術(shù)上放權(quán)，讓行政權(quán)和學術(shù)權(quán)分開?！睏钚l(wèi)介紹說，每個學部有一個學術(shù)委員會，學校給它實權(quán)，在學部這一層著重學術(shù)權(quán)力，并且有一部分行政權(quán)力，有一個部務(wù)會，協(xié)調(diào)37個直屬院系。楊衛(wèi)稱這場改革已初見成效，學院和學部的學術(shù)權(quán)力空間變大了，“抓重點更有的放矢”，同時形成了分類考評和管理體制等等。

浙江大學由此邁入了“大部門制”時代。另一個“大部門制”改革是，C9聯(lián)盟大學紛紛設(shè)立“本科生院”。C9聯(lián)盟大學本科生基本采用通識教育。以浙江大學為例，分七大類招生，學生入校后不分專業(yè)先進入“求是學院”學習兩年，大三再選專業(yè)，大一大二學生與各院系無隸屬關(guān)系。然而，“求是學院”做學生管理可以，但不具備學術(shù)服務(wù)能力，又無權(quán)調(diào)動院系積極性來解決這一問題。同時，選專業(yè)時，又出現(xiàn)了冷門專業(yè)和熱門專業(yè)的分流，怎樣保證冷門專業(yè)還有人讀?這些都是龐雜的管理協(xié)調(diào)工作。本科生院于是應(yīng)運而生，設(shè)置院委會作為協(xié)調(diào)工具，學校給它放權(quán)。

一度高度集中于學校一級的學術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力，如今慢慢下放了。本質(zhì)上，這是大學民主管理的規(guī)律使然?！胺浅Ｖ匾脑瓌t就是民主，民主我說得簡單一點，你要把重心分配到下面去?！睏钣窳颊f，“如果從民主角度來講的話，教授治校這句話根本沒錯。教授如果不治校治啥?治家啊?”這句話，引起臺下一陣會心的笑聲。