戴 芬，袁玉偉，楊桂玲，孫彩霞，張志恒

(浙江省農業(yè)科學院 農產品質量標準研究所，浙江 杭州 310021)

食品安全問題不僅關系到消費者健康，也影響到經濟發(fā)展，隨著貿易全球化程度的加劇，世界各國對食品安全的控制管理也越來越嚴格。近年來，從農場到餐桌的全程控制理念得到進一步加強，而食品安全事件的預警體系也是安全控制的重要組成部分?？梢酝ㄟ^預警信息，引導消費者做出正確的消費選擇，規(guī)范食品加工企業(yè)的生產行為，消除生產流通環(huán)節(jié)中的各種潛在危害。如歐盟啟動食品/飼料快速預警機制，在歐盟范圍內進行食品安全信息的溝通，便于歐盟各國采取有效防范措施，維護市場秩序和消費者膳食安全［1］。我國近年來發(fā)生的食品安全事件，如奶粉中三聚氰胺事件，源自出口美國寵物食品中發(fā)現(xiàn)不法企業(yè)添加三聚氰胺來虛假提高產品的蛋白質含量。由于缺少良好的預警機制，不能將該信息有效傳遞給各級管理者，促其去采取預防措施，在某種程度上導致了奶粉中三聚氰胺事件的發(fā)生。美國是世界重要的食品生產國和消費國，在食品安全管理方面一直處于領先地位，特別是9.11事件后，更加強調進入美國市場食品的安全防控。我國也是食品生產、出口和消費大國，近年來發(fā)生的食品出口受阻和質量安全事件也直接影響我國消費者的健康和經濟貿易。

作者系統(tǒng)分析了美國食品安全控制的進口預警體系、法規(guī)基礎和類型，結合我國近期有關出口美國食品的進口預警，提出借鑒美國進口預警管理的建議和措施。

1 進口預警背景與法規(guī)基礎

1.1 實施背景

美國為保障食物安全，對在其國內市場流通和進口的食品進行嚴格的質量控制，每年需要耗費大量的人力、物力。如2003年美國在食品安全方面的財政支出，農業(yè)部 (USDA)為10.16億美元，約占總支出的60%，居第1位;食品藥品管理局(FDA)約為4.8億美元，約占29%，居第2位;環(huán)保總局 (EPA)約1.6億美元，居第3位［2］。而根據(jù)美國食品藥品與化妝品法 (FDCA)規(guī)定，任何問題產品禁止進入和流入“美國的州際貿易”，且受FDA管理的產品要經過檢驗，該產品的質量要求與國內產品的一樣［3］。為此，F(xiàn)DA和 USDA等部門開始采用進口預警措施，減少無謂的抽樣檢驗所消耗的大量人力物力，將政府職能部門由傳統(tǒng)的技術支持向業(yè)務管理轉變，來專注管理，提高效率，保障食品準入安全。

第1次進口預警 (import alerts)發(fā)布于1974年。進口預警的目的是確認和發(fā)布進口信息 (產品存在的問題、違規(guī)趨勢等)給全國范圍內的FDA官員，從而提供更統(tǒng)一有效的進口覆蓋(import coverage)。FDA認為這些產品或發(fā)貨人/制造商符合“無需檢測扣留”(DWPE)的規(guī)定，就可以不用檢查而停止通關。這將敦促進口商提供產品的無違規(guī)證明，以在FDA發(fā)布“拒絕”入境之前克服被扣留問題。FDA可以要求某一連續(xù)的無違規(guī)批次數(shù)量，才可以將發(fā)貨人/產品在進口預警清單中清除。這些權宜之計要求大量的進口商來克服壁壘達到符合美國的進口要求。

1.2 法規(guī)基礎

具有完善的法律基礎和明確的部門管理職能，是美國食品安全管理的鮮明特點［4］，其中涉及到進口預警的主要管理部門是FDA和USDA。根據(jù)FDCA801(a)節(jié)規(guī)定，如果通過抽樣或其它方式發(fā)現(xiàn):產品在不衛(wèi)生的條件下生產、加工和包裝，或者是用于生產、包裝、貯存或安裝所采用的設備、方法和工具不能符合520(f)［21 USC§360 j(f)］的規(guī)定要求;通過上述方式生產或出口的產品，禁止或限制在國內銷售;貨物摻假、錯誤標識或違反505［21 USC§355］規(guī)定，或者根據(jù)301(Ⅱ)［21 USC §331(Ⅱ)］，禁止在州際流通。經國會授權，F(xiàn)DA根據(jù)有關信息或者其它抽樣檢查的結果，可以拒絕管理貨物入境，主要負責約80%的市場份額。

與肉、禽和蛋產品相關的法律主要是聯(lián)邦肉類檢查法 (FMIA)(21 USC.620)、家禽產品檢查法(PPIA)(21 USC.466)和蛋類產品檢查法(EPIA)(21 USC.1046)。這些法律規(guī)定任何肉、禽和蛋產品不能進口美國，除非進口產品符合有關法規(guī)要求［5］。USDA下屬的食品安全檢驗檢疫局(FSIS)是管理肉、禽和蛋產品進口美國的法定機構，約占20%的市場份額。

1.3 進口預警目的

在缺少資源的情況下，預警通報明顯降低了要求FDA物理性檢測的批次，對FDA來說這是重要的執(zhí)行工具。通過進口預警可以達到提醒進口商的效果，實現(xiàn)FDA是個管理機構，而不是質量控制的實驗室，可以達到以下目的［6］:防止可能違規(guī)的產品進入美國市場使FDA有能力更多的關注其它高風險產品，將進口產品符合法律要求的責任轉嫁到進口商。

2 通報類型與步驟依據(jù)

2.1 預警通報類型

根據(jù)美國有關法律規(guī)定，除了大多數(shù)肉、禽和蛋類產品，所有食品、藥品、生物制劑、化妝品、醫(yī)療器械和具有放射性的電子產品或在食品藥品與化妝品法和相關法規(guī)中明確規(guī)定的，如果產品已經進口入境或準備進入美國境內時，都要求FDA進行檢查，如有違反相關規(guī)定的可能或表現(xiàn) (appearance)，則由進口工作政策處 (DIOP)做出“無需檢測自動扣留” (DWPE)的進口預警［7］。

美國進口預警中的產品代碼主要由5部分組成:企業(yè)碼、類別碼、亞類別、過程標識碼和產品碼，一般需要在線填報 (http://www.accessdata.fda.gov/scripts/ora/pcb/pcb.htm)。其中企業(yè)碼由2位數(shù)字組成，范圍從02～99，最大范圍上涵蓋產品種類;類別碼1個字節(jié)組成，通常是希臘字母表示，比企業(yè)碼更為準確的描述產品;亞類別由1個希臘字母或連接符“-”表示，直接表明特定企業(yè)類別;過程標識碼 (PIC)依據(jù)產品類型說明產品的加工、貯存和劑量，用1個希臘字母或連接符“-”表示;產品碼由2位數(shù)字或希臘字母組成，直接關聯(lián)特定企業(yè)與產品間的組合。美國進口預警中有84種企業(yè)代碼，而涉及到食品的企業(yè)代碼有39種(表 1)。

表1 美國進口預警中涉及食品的企業(yè)代碼

2.2 進口預警的依據(jù)

為了出口美國，大多數(shù)出口商由代理人來填報美國海關邊境防衛(wèi)局 (CBP)信息。如果CBP認為是美國FDA管制的產品，代理人要進一步提供信息讓FDA查驗。根據(jù)FDCA的801節(jié)，明確允許FDA進口官員不僅考慮抽樣檢測，還可以根據(jù)“其它情況”如產品、國外制造商、出口商、進口商、中介、地區(qū)或國家的有關記錄而做出決定:通關放行;由于違背FDA法規(guī)檢驗，可拒絕入境;暫扣貨物，直到代理人提供其它信息能證明貨物符合 FDA 要求［8］。

FSIS的檢查人員或 ISLO(進口監(jiān)督聯(lián)絡官)進行監(jiān)督時，發(fā)現(xiàn)非法進口或走私的產品，被認為是不可提交產品 (failure to present products，F(xiàn)TP)或者會造成食品防衛(wèi)方面的擔心，都可以做出以下決定［5］:根據(jù)FSIS法令8410.1的有關規(guī)定，扣留和控制該產品;通知相關區(qū)域獸醫(yī)主管或走私禁止貿易協(xié)調官或動物植物健康監(jiān)察局，在銷毀前決定是否存在動物健康問題，如果確定存在，則將根據(jù)APHIS(動植物衛(wèi)生檢驗局)要求做出處置;通過進口預警追蹤系統(tǒng)，可以在發(fā)現(xiàn)違規(guī)產品的同一天發(fā)布進口預警;FSIS計劃人員將聯(lián)系貨主或代理，獲得自愿銷毀或其它相應的產品處置。在正規(guī)企業(yè)中發(fā)現(xiàn)的產品將由行政人員扣留。

3 美國進口預警特點

3.1 進口預警可以起到預防與警示的作用

通過進口預警，消費者、企業(yè)和FDA等利益相關方之間有效進行食品安全信息交流，實現(xiàn)了從生產到消費的全程控制和預防管理的理念。消費者可以將進口預警信息作為消費指導;企業(yè)可以調整出口方案，改進生產工藝，并加強安全管理;FDA職能部門對食品安全的管理做到有的放矢，將進口食品的潛在風險拒之于國門之外。

3.2 進口預警突出相關方的責任和義務

FDA和FSIS等職能部門，依據(jù)法律和程序，將可能具有風險的產品列入進口預警清單，一方面減少了繁重的抽樣檢測，解決了職能部門資源和人手不足的難題，而且明確了自身的主要職責是管理監(jiān)督，而不是分析檢測;二是如果企業(yè)、進口商或發(fā)貨商認識到貨物被列入進口預警清單，就需要自身去提供證明和改進措施，特別是要保持良好的歷史記錄，來證明自己產品的合法性，有利于提升企業(yè)管理水平和生產技能，更好的擔負起保障食品安全的責任和義務。

3.3 進口預警也加大了管理的隨意性

由于預警通報明顯降低了要求FDA物理性檢測的進口貨物批次，在缺少資源的情況下，對FDA來說這是重要的執(zhí)行工具。但是檢查人員可以根據(jù)貨物的歷史記錄、企業(yè)信譽和檢測結果等，做出一個主觀判斷，就可以將貨物列入預警清單，這也加大了管理的隨意性。需要指出的是，列入預警清單的貨物不一定都是違規(guī)產品，仍需檢測檢驗來確認，當然進口商也可以提供證明來加速放行。FDA并沒有具體規(guī)則和指南來告知涉事進口商如何避免被采取DWPE，而濫用預警來“指導”進口商，這嚴重影響到進口商進口FDA所管理產品的能力。

4 近期有關中國食品進口預警與借鑒

4.1 我國近期的進口預警分析

通過查閱美國 FDA進口預警網站［9］，近期共涉及156個國家1 567項次的進口預警。次數(shù)最多的是我國，為68項次，約占4.3%;其次是加拿大為60項次;之后是墨西哥、泰國、中國香港和中國臺灣等，最少的國家僅為1項次。我國進口預警中涉及到食品方面的主要有29項次，約占預警總項次的42.6%，涉及的企業(yè)代碼有11種，具體內容見表2。

從表2中看出，代碼16(魚及水產品)為13項次，預警次數(shù)最多，約占食品方面預警項次的44.8%，預警原因是產品中含有氯霉素、未批準藥物、不安全添加劑或者重金屬以及致病微生物等，采取的預警類型是DWPE和監(jiān)督。其余的通報類型也是DWPE，原因大多由于抗生素超標，如蜂產品中的氯霉素和氟喹諾酮類;還有產品中含非法色素或未申報甜味劑等，以及重金屬和黃曲霉毒素污染等。

4.2 我國從美國進口預警中的借鑒

完善法律基礎，明確部門責任。我國 《食品安全法》第64條和 《農產品質量安全法》第6條規(guī)定有風險預警的條款，前者風險預警的條件是境外發(fā)生的食品安全事件可能對我國境內造成影響，或者在進口食品中發(fā)現(xiàn)嚴重食品安全問題的;后者是基于專家的風險評估結果后由農業(yè)主管部門采取相應的管理措施。這與美國的進口預警理念還有很大不同，美國的法律理念明確預警原則和條件，通過法律法規(guī)確定FDA和USDA的職責范圍和執(zhí)法依據(jù)，強調各自的主導性;而我國對此規(guī)定不是很明確，或者多方參與而責任主體不突出，執(zhí)法依據(jù)不具體，缺少實施細則指導。因此，通過制訂詳細的預警實施細則，做到職責有落實，執(zhí)法有規(guī)則，處理有依據(jù)。

突出企業(yè)責任，增強信息交流。企業(yè)是保障食品安全的第一責任人，其生產、加工、貯存和銷售等環(huán)節(jié)都影響著食品的質量安全。通過進口預警，將保障安全的責任直接轉嫁給企業(yè)，且預警結果與企業(yè)的效益直接掛鉤，產品要進入市場流通，企業(yè)必須盡可能完善管理和規(guī)范生產。通過進口預警可以將安全信息公開化，消費者、企業(yè)和管理部門間進行信息交流，對規(guī)范企業(yè)生產和提高政府效能是監(jiān)督，對消費者也是引導。

動態(tài)跟蹤美國的進口預警，建立優(yōu)先機制。應該動態(tài)跟蹤美國的進口預警，了解列入名單的產品、企業(yè)和原因，有利于動態(tài)掌握出口的風險信息。通過跟蹤進口預警，可以優(yōu)先發(fā)現(xiàn)國內產品的潛在危害，及時采取監(jiān)督、預防和糾正措施。通過跟蹤美國的進口預警信息，可以了解世界各地的風險情況，及早進行我國生產企業(yè)、政府管理和消費者間的信息交流，設置技術壁壘和防范措施，減少他國不安全產品進入中國市場的風險。

表2 近期 (2009-2010年)有關中國食品的進口預警

［1］ 袁玉偉，楊桂玲，葉雪珠，等.歐盟食品飼料快速預警進展與對我國的借鑒 ［J］.糧食與飼料工業(yè)，2009(7):12-14，17.

［2］ Robinson R A.Overseeing the U S food supply.United States Government Accountability Office［EB/OL］. ［2010-03-03］.http://www.gao.gov/cgi-bin/getrpt?GAO-05-549 T.html.

［3］ Fleder J R.Imported Products-FDA Is Not Fooling Around［EB/OL］.［2010-03-03］.http://www.fdalawblog.net/files/fleder.pdf.html.

［4］ 李衛(wèi)東，劉志英.美國食品安全管理體系及其對我國的啟示 ［J］.江西食品工業(yè)，2009(2):45-49.

［5］ Illegally imported or smuggled products and reporting in the import alert tracking system.FSIS directive，9600.1，2008-03-27［EB/OL］.［2010-03-03］.http://www.fsis.usda.gov/oppde/rdad/FSISDirectives/9600-1.pdf.html，

［6］ Buzby J C，Unnevehr L J，Roberts D.An Analysis of FDA Food-Related Import Refusal Reports［EB/OL］.［2010-03-03］.http://www. ers. usda. gov/publications/eib39/eib39.pdf.html，

［7］ Import refusals［EB/OL］. ［2010-03-03］.http://www.fda. gov/ForIndustry/ImportProgram/ImportRefusals/default.html.

［8］ Humphrey C M.The food and drug administration's import alerts appear to be“misbranded” ［J］.Food and drug law journal，2003，58:595-612.

［9］ Number of Imports Alerts by Country［EB/OL］. ［2010-03-03］. http://www. accessdata. fda. gov/cms _ ia/countrylist.html.