王志敏 曹慶魁 游智穎

[摘要]引導(dǎo)基金作為一種創(chuàng)新型的政府投資方式，正在被越來(lái)越多的地方政府認(rèn)識(shí)和運(yùn)用。同時(shí)，由于社會(huì)資金與引導(dǎo)基金合作開(kāi)發(fā)創(chuàng)投市場(chǎng)可以獲得諸多便利，使其成為創(chuàng)投資金爭(zhēng)相合作的對(duì)象。引導(dǎo)基金及其所扶持的創(chuàng)投企業(yè)正在成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要工具和手段。但是，由于引導(dǎo)基金在我國(guó)尚屬新生事物，創(chuàng)投企業(yè)又良莠不齊，對(duì)引導(dǎo)基金如何扶持創(chuàng)投企業(yè)仍存在不少模糊認(rèn)識(shí)，尤其是在應(yīng)否對(duì)引導(dǎo)基金所扶持創(chuàng)投企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理和如何監(jiān)督管理上存在較大分歧，嚴(yán)重影響了引導(dǎo)基金在我國(guó)的發(fā)展和推廣。

[關(guān)鍵詞]創(chuàng)投企業(yè)；引導(dǎo)基金；管理模式

[中圖分類(lèi)號(hào)]FS10.45[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-9339(2010)02-0018-05

引導(dǎo)基金是一種被發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐證明效果很好的政府扶持創(chuàng)業(yè)投資和高新技術(shù)發(fā)展的方式，我國(guó)許多地方政府也紛紛設(shè)立了規(guī)模在億元以上的引導(dǎo)基金，但是由于對(duì)引導(dǎo)基金是否應(yīng)監(jiān)督管理和如何監(jiān)督管理其所扶持的創(chuàng)投企業(yè)存在模糊認(rèn)識(shí)，影響了引導(dǎo)基金的效用。本文力圖對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行分析和論述，以期有助于推動(dòng)引導(dǎo)基金在我國(guó)的發(fā)展。

一、引導(dǎo)基金對(duì)創(chuàng)投事業(yè)發(fā)展的重要作用

引導(dǎo)基金是政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的簡(jiǎn)稱(chēng)，是一種主要由政府出資設(shè)立，通過(guò)參股、融資擔(dān)保、跟進(jìn)投資等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)創(chuàng)投企業(yè))，吸引社會(huì)資金參與創(chuàng)投事業(yè)，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資方向加以引導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)政府政策意圖的事業(yè)法人。由于引導(dǎo)基金不以營(yíng)利為目的，且多關(guān)注創(chuàng)業(yè)早期、籌資困難的企業(yè)，所以也被稱(chēng)為“天使基金”；又由于其不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)，而是通過(guò)影響創(chuàng)投企業(yè)的投資方向來(lái)達(dá)成引導(dǎo)目標(biāo)，因此也被稱(chēng)為“母基金”。引導(dǎo)基金與其他政府投資方式不同，是一種創(chuàng)新的政府投資方式。它改變了傳統(tǒng)的政府直接投資企業(yè)的方式，先由政府出資設(shè)立引導(dǎo)基金，再通過(guò)其選擇合適的創(chuàng)投企業(yè)進(jìn)行扶持，同時(shí)引導(dǎo)所扶持創(chuàng)投企業(yè)的投資取向。這樣，既達(dá)到用財(cái)政資金做杠桿，撬動(dòng)更多社會(huì)資金投入創(chuàng)投領(lǐng)域的目的，又有助于利用有經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)投投資者幫助政府選評(píng)項(xiàng)目、投資項(xiàng)目和管理項(xiàng)目，從而提高政府投資的質(zhì)量和效率。

引導(dǎo)基金發(fā)端于美國(guó)，并已取得豐碩成果，成功的投資有英特爾、蘋(píng)果電腦、聯(lián)邦快遞、耐克、美國(guó)在線(xiàn)等，美國(guó)現(xiàn)在除聯(lián)邦政府引導(dǎo)基金外，大約有14個(gè)州都設(shè)立了旨在促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府引導(dǎo)基金。在美國(guó)的示范效應(yīng)下，歐盟的EIF基金、澳大利亞的IIF基金、新西蘭的VW基金等引導(dǎo)基金相繼成立，在扶持上述國(guó)家的創(chuàng)業(yè)投資和高新技術(shù)發(fā)展上也取得了較好效果。

我國(guó)引導(dǎo)基金起步相對(duì)較晚，2001年成立的中關(guān)村引導(dǎo)基金是我國(guó)較早的政府引導(dǎo)基金。2005年11月，在國(guó)家發(fā)改委等十部委聯(lián)合出臺(tái)的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》中正式提出設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。隨后，各地政府先后成立了十幾家引導(dǎo)基金，每家基金資本額都在億元以上。但是，由于當(dāng)時(shí)我國(guó)對(duì)引導(dǎo)基金的理論研究和立法相對(duì)滯后，缺乏相應(yīng)指導(dǎo)，同時(shí)，實(shí)踐中引導(dǎo)基金與社會(huì)資金在合作中出現(xiàn)一些問(wèn)題，導(dǎo)致合作各方難以在實(shí)現(xiàn)政策性意圖與商業(yè)性意圖之間取得協(xié)調(diào)，很快一部分引導(dǎo)基金就銷(xiāo)聲匿跡了。2006年以來(lái)，我國(guó)先后修訂了《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《證券法》，完善了企業(yè)組織形式體系，特別是2008年10月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，建立了較為完備的引導(dǎo)基金方面的法律和政策體系，創(chuàng)業(yè)板的推出又為引導(dǎo)基金提供了更為方便的退出途徑，各地政府重又掀起設(shè)立引導(dǎo)基金的熱情。在上海、重慶、河北等地相繼出現(xiàn)了根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》成立的新引導(dǎo)基金。2008年金融危機(jī)的發(fā)生催生了我國(guó)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃，各地方也紛紛制定了本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，這些規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)無(wú)不依賴(lài)于政府的扶持和指引，引導(dǎo)基金在政府的眼中日益成為實(shí)施振興計(jì)劃的重要手段和工具。

以地方引導(dǎo)基金為主是我國(guó)引導(dǎo)基金發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)。地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金的好處首先是有利于招商引資；其次有利于優(yōu)化地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；最后如果運(yùn)作成功，還會(huì)成為地方財(cái)政新的增長(zhǎng)點(diǎn)。如深創(chuàng)投靳海濤就指出：“風(fēng)險(xiǎn)投資介入的企業(yè)，最終的目的是通過(guò)上市退出，規(guī)范經(jīng)營(yíng)是最起碼要求。因此，投資人肯定希望創(chuàng)業(yè)者杜絕偷稅漏稅行為……?！币虼?，各地在發(fā)展引導(dǎo)基金上勁頭很足，如北京市金融局湛龍?zhí)庨L(zhǎng)近日就透露，北京市將設(shè)立一只總規(guī)模達(dá)到100億元的政府引導(dǎo)基金，在該政府引導(dǎo)基金下設(shè)立三只產(chǎn)業(yè)投資基金。

創(chuàng)投企業(yè)與引導(dǎo)基金合作開(kāi)發(fā)創(chuàng)投事業(yè)可以獲得諸多收益，不但可以獲得較為廉價(jià)的資本，而且與政府合作項(xiàng)目可以獲得良好的商業(yè)信譽(yù)，在稅費(fèi)征收及其他方面也可以享受到優(yōu)惠，更可以在政府的幫助下尋找到合適的項(xiàng)目，從而達(dá)到雙贏(yíng)的結(jié)果。如在“中關(guān)村論壇平行論壇一首屆中國(guó)天使投資人年會(huì)”上科技部火炬中心金融發(fā)展處副處長(zhǎng)李文雷就強(qiáng)調(diào)，引導(dǎo)基金原則上只回收本金，一般會(huì)先于創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)推出，讓利于其它投資人。因此，實(shí)踐中引導(dǎo)基金與創(chuàng)投投資者一拍即合，創(chuàng)投企業(yè)與引導(dǎo)基金合作的積極性十分高漲。但是，伴隨著各地政府引導(dǎo)基金所扶持創(chuàng)投企業(yè)的設(shè)立與運(yùn)營(yíng)，一個(gè)問(wèn)題也越來(lái)越突出，即引導(dǎo)基金該如何監(jiān)督管理所扶持的創(chuàng)投企業(yè)。由于引導(dǎo)基金仍屬于新生事物，各地政府對(duì)引導(dǎo)基金如何發(fā)展仍存在一些模糊認(rèn)識(shí)，尤其是對(duì)引導(dǎo)基金所扶持創(chuàng)投企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理的必要性認(rèn)識(shí)不清，忽視了對(duì)所扶持創(chuàng)投企業(yè)的監(jiān)督管理，造成財(cái)政資金效能不高、風(fēng)險(xiǎn)加大等問(wèn)題。

二、引導(dǎo)基金對(duì)所扶持創(chuàng)投企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理的必要性

實(shí)踐中，有人認(rèn)為之所以設(shè)立引導(dǎo)基金并通過(guò)其所扶持的創(chuàng)投企業(yè)來(lái)投資項(xiàng)目，是因?yàn)橥顿Y決策具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，希望借助于專(zhuān)業(yè)創(chuàng)投人士的經(jīng)驗(yàn)來(lái)提高投資效率與質(zhì)量，因而要盡量避免引導(dǎo)基金對(duì)所扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的干預(yù)，這樣一方面使政府部門(mén)從選項(xiàng)目的苦境中解脫出來(lái)，另一方面遵循了市場(chǎng)化原則。但是，我國(guó)創(chuàng)投發(fā)展?fàn)顩r和現(xiàn)行的政策法規(guī)決定了引導(dǎo)基金不能對(duì)所扶持創(chuàng)投企業(yè)放任不管，而必須加以監(jiān)督和管理。

(一)我國(guó)創(chuàng)投發(fā)展?fàn)顩r的要求

創(chuàng)投機(jī)構(gòu)自上世紀(jì)90年代在我國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)以來(lái)，發(fā)展中經(jīng)歷了多次波折。先是1998年國(guó)家開(kāi)始重視風(fēng)險(xiǎn)投資事業(yè)的發(fā)展并研究設(shè)立創(chuàng)業(yè)板塊股票市場(chǎng)問(wèn)題，從1998年6月到1999年6月，全國(guó)成立的風(fēng)投機(jī)構(gòu)達(dá)到了130多家。但是，隨著網(wǎng)絡(luò)股泡沫破滅，世界各大股市中的科技股泡沫破裂，上演過(guò)山車(chē)式下滑，國(guó)內(nèi)創(chuàng)業(yè)板被無(wú)限期擱淺。同時(shí)，其他退出機(jī)制如通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易所、境外資本市場(chǎng)退出等障礙重重，創(chuàng)投資金退出無(wú)門(mén)，創(chuàng)投公司資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難，多數(shù)創(chuàng)投公司從此銷(xiāo)聲匿跡。從2005年開(kāi)始，由于資本市場(chǎng)股權(quán)分置改革和中小板的推出，創(chuàng)業(yè)投資卷土重來(lái)迎來(lái)爆發(fā)式增長(zhǎng)，2008年國(guó)內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資募資金額比2002年增長(zhǎng)了近5倍，投資項(xiàng)目數(shù)量超過(guò)607個(gè)。僅山東省截止2009年5月底備案的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)就有28家，合計(jì)注冊(cè)資本28億元，實(shí)際投資13億元左右。同樣是2005年以來(lái)，國(guó)外的創(chuàng)投大鱷紛紛搶灘

中國(guó)，包括著名的紅杉資本、凱雷投資、軟銀等。紛紛在中國(guó)設(shè)立億級(jí)基金，被其注資并快速成長(zhǎng)起來(lái)的企業(yè)包括百度、搜狐、淘寶網(wǎng)、攜程、阿里巴巴等，他們?cè)谥袊?guó)的投資遍地開(kāi)花，既有高科技，也有制造業(yè)、零售業(yè)等傳統(tǒng)商業(yè)領(lǐng)域。創(chuàng)投發(fā)展的勢(shì)頭如此迅猛，以至于有人提出創(chuàng)投投資者坐等優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目自動(dòng)上門(mén)的運(yùn)營(yíng)模式已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，創(chuàng)投企業(yè)需要積極主動(dòng)地搜尋合適項(xiàng)目。但是，在創(chuàng)投蓬勃發(fā)展的繁榮中，卻難掩其隱憂(yōu)。

首先，與創(chuàng)投事業(yè)如火如荼的發(fā)展相比，創(chuàng)投方面的立法卻十分有限。專(zhuān)門(mén)立法和政策主要有2005年由國(guó)家發(fā)改委等十部委發(fā)布的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，為推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資支持中小企業(yè)特別是科技型中小企業(yè)的發(fā)展，由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施<國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)>若干配套政策的通知》等，而專(zhuān)門(mén)規(guī)范私募基金的《私募股權(quán)基金管理辦法》遲遲未能出臺(tái)，呈現(xiàn)出以政策為主、立法少、層次相對(duì)較低、尚無(wú)成熟立法的特點(diǎn)。由于缺乏有效的規(guī)范，使規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)不規(guī)范等問(wèn)題成為我國(guó)創(chuàng)投企業(yè)的通病，近一個(gè)時(shí)期就連續(xù)發(fā)生了紅鼎創(chuàng)投和上海匯樂(lè)創(chuàng)投兩家企業(yè)被曝涉嫌非法吸收公眾存款的案件。紅鼎創(chuàng)投和上海匯樂(lè)創(chuàng)投兩家企業(yè)在我國(guó)創(chuàng)投業(yè)赫赫有名，經(jīng)營(yíng)期限較長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大，連它們也因經(jīng)營(yíng)不規(guī)范受罰，可想我國(guó)創(chuàng)投企業(yè)的弊病有多么嚴(yán)重了。如今，創(chuàng)投業(yè)翹首期盼多年的創(chuàng)業(yè)板已經(jīng)開(kāi)閘，創(chuàng)投資金退出更加便利，受創(chuàng)投高回報(bào)的吸引無(wú)疑會(huì)有更多社會(huì)資金涌入創(chuàng)投業(yè)，將會(huì)使創(chuàng)投主體更加魚(yú)目混雜、泥沙俱下。在這種惡劣的創(chuàng)投市場(chǎng)中，如果引導(dǎo)基金不對(duì)所扶持的創(chuàng)投企業(yè)進(jìn)行主動(dòng)的監(jiān)督管理，不但會(huì)加大財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)，而且可能會(huì)使政府聲譽(yù)受損。

其次，面對(duì)我國(guó)創(chuàng)投企業(yè)設(shè)立、發(fā)展不規(guī)范的現(xiàn)狀，國(guó)家在引導(dǎo)基金如何選擇所扶持創(chuàng)投企業(yè)方面的規(guī)定卻存在著不健全、可操作性差等缺陷。目前，僅在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)引導(dǎo)基金如何選擇所扶持創(chuàng)投企業(yè)做了規(guī)定，但其僅規(guī)定了設(shè)立審查引導(dǎo)基金支持項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)和建立項(xiàng)目公示制度，至于如何操作則沒(méi)有具體規(guī)定，導(dǎo)致在選擇引導(dǎo)基金所扶持企業(yè)上主觀(guān)性強(qiáng)，如果再缺失引導(dǎo)基金對(duì)所扶持企業(yè)的后續(xù)監(jiān)督管理，引導(dǎo)基金的投資危矣。如紅鼎創(chuàng)投和上海匯樂(lè)創(chuàng)投都曾與引導(dǎo)基金積極接觸，有在創(chuàng)投領(lǐng)域發(fā)展合作的準(zhǔn)備，如果沒(méi)有東窗事發(fā)，也許就成功了。因此，現(xiàn)有規(guī)定不足以應(yīng)對(duì)目前創(chuàng)投投資主體多元化、創(chuàng)投企業(yè)設(shè)立和經(jīng)營(yíng)不規(guī)范的現(xiàn)狀，再加上體制上的不完善，甚至出現(xiàn)了個(gè)別官員利用引導(dǎo)基金這一稀缺資源“尋租”現(xiàn)象，引導(dǎo)基金發(fā)展前景堪憂(yōu)。引導(dǎo)基金選擇合適創(chuàng)投企業(yè)制度的缺失，使引導(dǎo)基金喪失了事先風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)會(huì)；如果引導(dǎo)基金不對(duì)所扶持企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督管理，則是放棄事中風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)會(huì)的行為，這樣不但有可能使利用引導(dǎo)基金制度扶持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的愿望落空，而且有可能造成財(cái)政資金的流失，甚至有可能導(dǎo)致由非法集資引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩。

(二)國(guó)家政策法規(guī)的要求

引導(dǎo)基金對(duì)所扶持創(chuàng)投企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理是《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，是發(fā)揮引導(dǎo)基金作用的重要保障。

首先，根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》：“引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域?！睂?shí)踐中，多把此規(guī)定看成是引導(dǎo)基金的概念。有人由此將引導(dǎo)基金的功能理解成扶持創(chuàng)投發(fā)展，而忽視了《指導(dǎo)意見(jiàn)》中此部分的下一段落的表述，即“引導(dǎo)基金的宗旨是發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。特別是通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長(zhǎng)期、成熟期和重建企業(yè)的不足?！边@樣看來(lái)，引導(dǎo)基金的任務(wù)應(yīng)當(dāng)包括：(1)利用政府投資的示范效應(yīng)，吸引社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，推動(dòng)創(chuàng)投事業(yè)的發(fā)展；(2)通過(guò)引導(dǎo)所扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，來(lái)彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長(zhǎng)期、成熟期和重建企業(yè)的不足，從而解決中小企業(yè)尤其是高新技術(shù)企業(yè)的融資難問(wèn)題。政府引導(dǎo)基金在吸引社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域上，具有先天優(yōu)勢(shì)。如深圳創(chuàng)新投資集團(tuán)董事長(zhǎng)靳海濤表示，發(fā)展和管理政府引導(dǎo)基金來(lái)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)布局，可以靠政府龐大的體系推薦項(xiàng)目，利用政府的政策和資源，創(chuàng)投機(jī)構(gòu)可以掌握更多項(xiàng)目，還可以通過(guò)政府管理引導(dǎo)基金實(shí)現(xiàn)低成本擴(kuò)張。因此，只要一地風(fēng)險(xiǎn)投資事業(yè)發(fā)展到一定階段，引導(dǎo)基金登高一呼，就會(huì)有大批的風(fēng)險(xiǎn)投資資金送上門(mén)來(lái)請(qǐng)求合作。但是，指望所扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)兌現(xiàn)承諾，自動(dòng)實(shí)現(xiàn)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)的任務(wù)則有難度。一方面，投資于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，另一方面，管理費(fèi)用和成本較大，因此，一般創(chuàng)投企業(yè)不愿意介入。這就要求引導(dǎo)基金必須享有對(duì)所扶持創(chuàng)投企業(yè)的一定監(jiān)督管理權(quán)，以保證所扶持創(chuàng)投企業(yè)能夠履行注資時(shí)的承諾。但是目前，許多地方政府以吸引社會(huì)投資、增加稅收收入等為目的，把吸引社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域作為引導(dǎo)基金的主要任務(wù)，舍棄或忽視了引導(dǎo)基金對(duì)種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)的扶持。從本文對(duì)我國(guó)創(chuàng)投發(fā)展?fàn)顩r的論述中，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域并不缺資金的參與，更缺乏的是對(duì)資金的引導(dǎo)和對(duì)投資行為的規(guī)范問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，尤其是缺乏社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)投資資金關(guān)注的地區(qū)，社會(huì)資金的創(chuàng)投熱情仍然需要扶持，但是也不應(yīng)忽視對(duì)資金投向的積極引導(dǎo)和資金運(yùn)用的后續(xù)監(jiān)督，以保證有限資金發(fā)揮最大效用。因此，面對(duì)我國(guó)創(chuàng)投發(fā)展的實(shí)際情況，各地政府理應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，全面領(lǐng)會(huì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，不應(yīng)隨意偏廢《指導(dǎo)意見(jiàn)》給引導(dǎo)基金確立的任務(wù)。如山東省就根據(jù)本省創(chuàng)投發(fā)展?fàn)顩r，在2009年7月發(fā)布的《山東省省級(jí)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立方案》中規(guī)定：引導(dǎo)基金參股新設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，應(yīng)按照國(guó)家《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》有關(guān)規(guī)定在山東省注冊(cè)設(shè)立，并在省發(fā)改委備案管理；必須有明確的投資方向，主要投資于山東省行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)高新技術(shù)領(lǐng)域的未上市中小企業(yè)，優(yōu)先扶持種子期、起步期等初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)和中小高新技術(shù)企業(yè)加快發(fā)展，培育壯大一批擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的高新技術(shù)企業(yè)。

其次，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中雖然對(duì)引導(dǎo)基金如何監(jiān)督管理所扶持創(chuàng)投企業(yè)沒(méi)有做具體規(guī)定，但強(qiáng)調(diào)了“在扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)設(shè)立與發(fā)展的過(guò)程中，要?jiǎng)?chuàng)新管理模式，實(shí)現(xiàn)政府政策意圖和所扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)按市場(chǎng)原則運(yùn)作的有效結(jié)合?！憋@然，根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，引導(dǎo)基金不僅僅是通過(guò)融資方式扶持創(chuàng)投企業(yè)發(fā)展，而且應(yīng)介入其管理，實(shí)現(xiàn)政府政策意圖和所扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)按市場(chǎng)原則運(yùn)作的有效結(jié)合。

因此，鑒于我國(guó)創(chuàng)投事業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況和立法現(xiàn)狀，引導(dǎo)基金不僅肩負(fù)著引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域的任務(wù)，在現(xiàn)階段，更重要的是保證所扶持創(chuàng)投企業(yè)能夠規(guī)范運(yùn)行，并保證其投資取向與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相一致。而要達(dá)成上述任務(wù)，引導(dǎo)基金必須對(duì)所扶持創(chuàng)投企業(yè)實(shí)施積極的監(jiān)督和管理。

三、引導(dǎo)基金對(duì)所扶持創(chuàng)投企業(yè)的管理模式

目前，各地引導(dǎo)基金對(duì)所扶持創(chuàng)投企業(yè)的監(jiān)督管理模式混亂，沒(méi)有起到應(yīng)有效果。《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“引導(dǎo)基金應(yīng)當(dāng)監(jiān)督所扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)按照規(guī)定的投資方向進(jìn)行投資運(yùn)作，但不干預(yù)所扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的日常管理。引導(dǎo)基金不擔(dān)任所扶持公司型創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的受托管理機(jī)構(gòu)或有限合伙型創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的普通合伙人，不參與投資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)?！奔纫O(jiān)督管理所扶持的創(chuàng)投企業(yè)，又不能干預(yù)所扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的日常管理，這就給引導(dǎo)基金的實(shí)踐活動(dòng)出了難題。有的地方引導(dǎo)基金根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》僅在所扶持創(chuàng)投企業(yè)的公司章程或有限合伙協(xié)議等法律文件中對(duì)其投資項(xiàng)目進(jìn)行限制，不派專(zhuān)門(mén)人員到企業(yè)中任職，放棄了對(duì)所扶持創(chuàng)投企業(yè)投資項(xiàng)目的審核和管理，導(dǎo)致所扶持創(chuàng)投企業(yè)活動(dòng)的完全市場(chǎng)化，沒(méi)有起到促進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的，使引導(dǎo)基金淪為其他創(chuàng)投資本低成本擴(kuò)張的工具。而有的引導(dǎo)基金除了在創(chuàng)投企業(yè)設(shè)立時(shí)對(duì)其投資行為進(jìn)行約束外，還選派人員進(jìn)入企業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)其遵守協(xié)議情況進(jìn)行監(jiān)督。如《山東省省級(jí)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立方案》中規(guī)定：“引導(dǎo)基金不參與參股創(chuàng)投企業(yè)的日常管理，但可派董事監(jiān)督其按照《投資人協(xié)議》、《公司章程》及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)范運(yùn)作，切實(shí)保障引導(dǎo)基金資產(chǎn)安全?！边€有的地方引導(dǎo)基金干脆將所扶持的創(chuàng)投企業(yè)委托給專(zhuān)業(yè)創(chuàng)投管理機(jī)構(gòu)管理。究竟何種做法是符合我國(guó)國(guó)情，符合《指導(dǎo)意見(jiàn)》精神的呢?

熟悉企業(yè)管理的人都知道，在所扶持創(chuàng)投企業(yè)的公司章程或有限合伙協(xié)議等法律文件中對(duì)其投資項(xiàng)目進(jìn)行限制有一定的約束力，但并不能完全杜絕所扶持創(chuàng)投企業(yè)違反約定行為，而且屬于事前監(jiān)督，缺乏事中、事后的監(jiān)督，在我國(guó)創(chuàng)投事業(yè)發(fā)展尚在初期，創(chuàng)投企業(yè)存在嚴(yán)重不規(guī)范問(wèn)題的背景下，這種約束的效果更是大打折扣。

選派董事進(jìn)入?yún)⒐傻膭?chuàng)投企業(yè)的管理模式雖然只適用于公司，但是它加強(qiáng)了對(duì)引導(dǎo)基金所扶持創(chuàng)投企業(yè)的事前監(jiān)督，增加了事中監(jiān)督，在對(duì)創(chuàng)投企業(yè)的監(jiān)督力度上增強(qiáng)了，但能否保證引導(dǎo)基金選派的董事不隨意干預(yù)企業(yè)的管理事務(wù)，尤其是日常管理，還有待商榷。依據(jù)公司法，董事會(huì)是公司的經(jīng)營(yíng)決策機(jī)構(gòu)，實(shí)行一人一票制，少數(shù)服從多數(shù)，公司董事可以兼任經(jīng)理，經(jīng)理為公司的日常經(jīng)營(yíng)決策者。一方面，因?yàn)橐龑?dǎo)基金向單個(gè)所扶持創(chuàng)投企業(yè)的投資有限，一般為20％左右，其能向所扶持創(chuàng)投企業(yè)選派的董事數(shù)量受限，難以占到董事會(huì)的多數(shù)，單純通過(guò)他們對(duì)董事會(huì)決策施加影響效果難以預(yù)測(cè)；另一方面，董事會(huì)的決策事項(xiàng)不少屬于創(chuàng)投專(zhuān)業(yè)事務(wù)，引導(dǎo)基金所選派的人員必須同時(shí)深刻理解地方發(fā)展戰(zhàn)略，熟練掌握引導(dǎo)基金知識(shí)、創(chuàng)投知識(shí)，才能保證正確履行職責(zé)，而這樣的人才目前少得可憐，可供地方挑選的更是少之又少。

面對(duì)上述難題，有的引導(dǎo)基金于是將所扶持的創(chuàng)投企業(yè)委托給專(zhuān)業(yè)創(chuàng)投管理機(jī)構(gòu)管理，認(rèn)為這樣可以一勞永逸。但是，這樣做的效果如何姑且不論，起碼現(xiàn)在必須為此支付一筆費(fèi)用，使政府吸引創(chuàng)投資本的費(fèi)用增加。

那么有沒(méi)有更適合引導(dǎo)基金對(duì)所扶持創(chuàng)投企業(yè)的監(jiān)督管理模式呢?要回答這個(gè)問(wèn)題，首先應(yīng)確定引導(dǎo)基金對(duì)所扶持創(chuàng)投企業(yè)監(jiān)督管理的內(nèi)容是什么，這應(yīng)是影響其監(jiān)督管理模式的重要因素。在選定所扶持的創(chuàng)投企業(yè)后，引導(dǎo)基金最大問(wèn)題就是如何保證其設(shè)定的扶持目標(biāo)或任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，因此，所扶持創(chuàng)投企業(yè)的投資決策是引導(dǎo)基金必須干預(yù)的活動(dòng)，而創(chuàng)投企業(yè)的其他活動(dòng)與引導(dǎo)基金的任務(wù)關(guān)系不大。有人認(rèn)為投資決策是非常專(zhuān)業(yè)性的活動(dòng)，考慮到人才的現(xiàn)狀，引導(dǎo)基金選擇的進(jìn)入所扶持創(chuàng)投企業(yè)的人了解地方發(fā)展戰(zhàn)略，但未必了解創(chuàng)投，因而主張引導(dǎo)基金不應(yīng)干預(yù)投資決策，尤其是具體投資項(xiàng)目的抉擇。這種觀(guān)點(diǎn)有一定道理。但是，如前所述，如果引導(dǎo)基金在所扶持創(chuàng)投企業(yè)投資項(xiàng)目抉擇上缺位，依靠現(xiàn)有引導(dǎo)基金對(duì)所扶持創(chuàng)投企業(yè)的監(jiān)督管理模式，難以完全實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)基金的投資目的。因此，引導(dǎo)基金必須保證其在投資項(xiàng)目選擇上的影響力，但是應(yīng)適度。創(chuàng)投企業(yè)單獨(dú)設(shè)立項(xiàng)目決策委員會(huì)，對(duì)項(xiàng)目抉擇擁有最高決策權(quán)，引導(dǎo)基金派員參加項(xiàng)目決策委員會(huì)，而非董事會(huì)，是一種較為兩全其美的辦法，一方面能夠保證引導(dǎo)基金在投資項(xiàng)目選擇上的影響力，另一方面又能避免其陷入不熟悉的創(chuàng)投企業(yè)專(zhuān)業(yè)管理事務(wù)中去。但是，必須合理設(shè)計(jì)引導(dǎo)基金在項(xiàng)目決策委員會(huì)中的表決權(quán)。如引導(dǎo)基金不應(yīng)在所有項(xiàng)目選擇上都有最終否決權(quán)，但在超過(guò)一定投資規(guī)模的項(xiàng)目上擁有最終否決權(quán)。同時(shí)，這種管理模式也要求地方政府必須提供豐富的符合地方發(fā)展戰(zhàn)略的投資項(xiàng)目；否則，其效果有限，甚至有可能因?yàn)檫^(guò)度干預(yù)而影響所扶持創(chuàng)投企業(yè)的商業(yè)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

引導(dǎo)基金是政府主要使用財(cái)政資金出資設(shè)立的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮這部分財(cái)政資金的作用，避免由于引導(dǎo)基金所扶持創(chuàng)投企業(yè)過(guò)度關(guān)注商業(yè)化的目標(biāo)，而把引導(dǎo)基金創(chuàng)業(yè)投資的政策性目標(biāo)置之度外。地方政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性和創(chuàng)新能力，根據(jù)本地創(chuàng)投事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和引導(dǎo)基金所扶持創(chuàng)投企業(yè)的具體目標(biāo)創(chuàng)新管理模式，加強(qiáng)對(duì)所扶持創(chuàng)投企業(yè)的監(jiān)督管理，從而降低引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)，提高引導(dǎo)基金的資金使用效率和質(zhì)量，使其成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)生器和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的孵化器。

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