河海大學 張建明

中國福利彩票和1994年開始發(fā)行體育彩票，為北京奧運會、紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、農村醫(yī)療和城市醫(yī)療、教育助學提供了大量資金。然而,彩票在為我國公益事業(yè)、體育事業(yè)發(fā)展籌集資金的同時，我國彩票市場自身發(fā)展過程中也出現了諸多問題。研究并借鑒西方發(fā)達國家彩票管理經驗,結合我國國情，構建并完善符合我國國情的彩票管理體制，是當前我國彩票事業(yè)發(fā)展亟待解決的問題之一。

1 我國彩票管理體制現狀

1.1 我國的彩票管理和運行模式

我國彩票發(fā)行體制采用由國務院批準、財政部監(jiān)管、國家體育總局和民政部具體發(fā)行的模式，即彩票垂直管理體系分三個層次構成：國務院負責批準發(fā)行彩票及確定每年的彩票發(fā)行額度；財政部負責制定彩票法規(guī)和政策，下達每年的彩票發(fā)行額度，監(jiān)督管理彩票市場；國家體育總局和民政部負責本部門彩票發(fā)行和銷售管理。由體育彩票管理中心和福利彩票發(fā)行中心具體負責全國體育彩票和福利彩票發(fā)行計劃的編制、申報和實施等工作。兩部門在各省市分別按照政府級次設置了相應的彩票發(fā)行管理機構，形成了兩大彩票發(fā)行系統(tǒng)。

1.2 我國彩票資金的分配與管理

彩票銷售資金分為返獎的獎金、公益金和發(fā)行的成本費，其中發(fā)行的成本費用實際是一種交易成本，受發(fā)行和銷售體制等方面影響，與制度設計密切相關，一旦制度設定，交易成本也就相對固定。

公益金與返獎獎金間的分配比例在我國也經歷了一個探索的過程。最初涉及彩票公益金比例是1987年2月6日的一份由民政部向國務院請示的文件，從這一份文件可以看出最初提取公益金的比例高達50%，返獎率低于40%。此后經歷了一個不斷變化調整的過程。

2 我國彩票市場管理模式存在的問題

2.1 特殊的雙寡頭壟斷競爭模式

我國彩票現行管理體系是福利彩票和體育彩票兩套管理體系并存，是一套制度兩個系統(tǒng)，民政部門和體育部門間區(qū)隔明顯。而從市場結構視角，是典型的雙寡頭壟斷市場，發(fā)行彩票的目的是籌集社會公益金，具有國家壟斷性質，而在現實中，民政部門和體育部門必然會為了各自的利益而進行不必要的市場競爭，阻礙了彩票市場的健康發(fā)展。

2.2 宏觀管理監(jiān)督機構缺位

與其他壟斷行業(yè)相比，我國彩票市場缺乏專業(yè)化的相對獨立的宏觀監(jiān)督機構。我國彩票管理條例規(guī)定財政部是彩票市場監(jiān)管機構，國家體育總局和民政部分別是體育彩票和福利彩票的主管部門。這種形成了多頭監(jiān)管的體系，彩票的這種多頭監(jiān)管體系扭曲了彩票發(fā)行機構的角色定位，成了典型的政企不分的市場形式。民政部和體育總局彩票主管部門既是政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務的實際經營者，身兼雙重角色，從而難以避免彩票欺詐、挪用彩票公益金等犯罪行為。

3 西方發(fā)達國家彩票管理體制現狀

3.1 美國的彩票管理和運行模式

美國彩票的萌芽和誕生，可追溯到早期英國殖民統(tǒng)治時期。早在1612年，英國國王詹姆斯一世為了資助殖民地統(tǒng)治者，批準在美洲殖民地首次發(fā)行彩票，籌集了約14萬美元，用于資助英國在美洲的殖民統(tǒng)治。現代美國發(fā)行彩票最早的是新罕布什爾州，1964年以新罕布什爾州彩票立法為標志的現代彩票重新興起，目前共有38個州發(fā)行彩票。各州的彩票運作方式也不盡相同，但總的管理和運作模式是相似的。

3.2 英國的彩票管理和運行模式

英國的完備法律體系是國家彩票管理的基礎，最主要的法律有兩部：第一部彩票法是《1993年國家彩票法》，該法奠定了國家彩票管理的基本框架；而《1998年國家彩票法》是對《1993年國家彩票法》的修改法。

根據英國彩票法的規(guī)定，英國國家彩票管理的主要目標有兩個：一是保護彩票消費者的利益，二是最大限度地獲得彩票公益金。在這一指導思想下，其管理體系主要由兩個相對獨立的部分組成，即行政管理體系、發(fā)行銷售體系(見圖1)。

圖1 英國彩票管理機構框圖

1993年彩票法規(guī)定英國國家彩票最高行政長官是文化宣傳與體育部部長，具體負責制定彩票日常經營管理的政策框架、任命彩票局長承擔日常管理職責、確定彩票局長的權責利。到1998年彩票修改為：取消彩票局長職位，自1999年4月1日起國家彩票管理委員會取代，管理委員會是一個非政府機構，其法定職責主要有：一是保護彩票消費者的權利，二是保證彩票經營行為符合法律規(guī)范，三是促進最大限度地獲取彩票公益金。

3.3 法國的彩票管理和運行模式

法國的國家預算部是法國彩票業(yè)的主管部門，負責對彩票業(yè)的監(jiān)管和制定法律法規(guī)，保證彩票業(yè)的安全正常運作及透明度。

彩票業(yè)具體經營是由國家博彩集團實施，國家博彩集團是由國家控股的經濟實體，該公司股份結構是72%為國家股，5%為公司職工持股，3%為批發(fā)商持股，20%為發(fā)行商持股(其中18%為退伍軍人協(xié)會持有，2%為煙草聯(lián)合會持有)。博彩集團的董事會由18位董事組成。其中9名董事由政府指派，6名董事由公司員工擔任，其余3名董事由股東大會選舉產生。公司董事長兼總經理由政府總理提名，法國總統(tǒng)以發(fā)布總統(tǒng)令形式任命。

4 結語

4.1 建立國家彩票管理委員會

建議成立隸屬于財政部的國家彩票管理委員會，專門負責監(jiān)管并制定國家博彩業(yè)的法律法規(guī)，是一個相對獨立的監(jiān)管機構，特別是當前國務院明確海南探索發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票業(yè)務和賭球而打假球的大背景下，成立這樣的監(jiān)管機構顯得尤為重要。

4.2 成立彩票總公司，降低發(fā)行成本

彩票發(fā)行制度的設計合理與否與彩票發(fā)行成本密切相關。企業(yè)原本是為了降低交易成本而產生的，企業(yè)的規(guī)模取決于內部管理費用與市場交易費用間的關系，當內部管理費用大于市場交易費用，企業(yè)的規(guī)模擴張是正確的，企業(yè)最佳規(guī)模是內部管理費用等于市場交易費用。我國目前彩票發(fā)行單位有兩家：體育彩票管理中心和福利彩票發(fā)行中心，兩大部門都設有一套管理和發(fā)行體系。比較彩票發(fā)行部門內部管理費用和市場交易費用間的關系，我們不難發(fā)現，合并兩個發(fā)行部門，企業(yè)的規(guī)模變大，市場的交易費用不會因兩大部門合并而增加，而企業(yè)內部管理費卻會因管理機構人員縮減和銷售終端一機兩用等大幅度下降，降低了發(fā)行成本。因此，可以借鑒西方發(fā)達國家的做法，成立了一個全國性的彩票總公司，負責全國各種類型彩票的印制、儲運、發(fā)行和銷售。公司在國家彩票管理委員會的監(jiān)管之下，通過公開招投標發(fā)放營業(yè)執(zhí)照和特許經營權，保證彩票市場的統(tǒng)一性和完整性。具體措施可以變現有各級福利彩票和體育彩票發(fā)行中心為彩票發(fā)行企業(yè)，合并成立國有獨資彩票發(fā)行總公司，充分利用現有的資源形成多層級國有股份公司集團，不影響彩票的正常發(fā)行。

[1]財政部.財政部關于彩票公益金使用安排的公告[EB/OL].http://www.jslottery.com/ShowContent.aspx?id=9831.

[2]民政部.關于開展社會福利有獎募捐活動的請示報告[EB/OL].http://www.jslottery.com/ShowContent.aspx?id=9831.