王全寶

“郡縣治則天下安”。專家們認(rèn)為，新一輪密集輪訓(xùn)“縣官”的背后，也許蘊(yùn)含著縣政改革的深意，要變以往的“向上負(fù)責(zé)”為“向下負(fù)責(zé)”。

三月的北京已見新綠。毗鄰頤和園的中央黨校迎來了300余位天南地北的新客人?！巴鯐洝薄袄顣洝薄瓥|北話、貴州話等地方口音此起彼伏于這個(gè)臨時(shí)組建的集體。這300多位縣委書記從全國各地聚集而來，經(jīng)過暫短的輪訓(xùn)后，他們又將重返中國基層政權(quán)所在地。

王曉樺仍然眷戀在中央黨校集訓(xùn)的短暫時(shí)光，“十幾個(gè)人一組，一起討論工作中遇到的問題，大家都放得開，沒有競爭，只有智慧的火花”。

任職河北省大名縣縣委書記達(dá)7年之久的王曉樺曾經(jīng)多次進(jìn)京輪訓(xùn)，或在中央黨校，或在國家行政學(xué)院，而每次參加培訓(xùn)的主題也不一樣，有的是關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)，有的是維穩(wěn)。

“縣官”非同一般

2008年8月11日，中組部下發(fā)《關(guān)于2008－2012年大規(guī)模培訓(xùn)干部工作的實(shí)施意見》。2008年10月，新的《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》正式出臺(tái)，其中最引人關(guān)注的是將縣委書記納為中央黨校輪訓(xùn)對(duì)象，學(xué)員在黨校的考核情況將作為干部任職、晉升的重要依據(jù)之一。

隨后在11月10日至26日，2000多名縣委書記陸續(xù)走進(jìn)中央黨校、國家行政學(xué)院、浦東干部學(xué)院、延安干部學(xué)院、井岡山干部學(xué)院，7天的學(xué)習(xí)內(nèi)容就是貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神。

2009年掀起了“縣官”進(jìn)京輪訓(xùn)的高潮。2月，全國3000余名基層檢察院檢察長在北京國家檢察官學(xué)院接受輪訓(xùn)，2月18日至5月30日，公安部把全國3080名縣級(jí)公安局長分批集中到北京進(jìn)行專題培訓(xùn)，5月8日至6月10日，全國2000名縣紀(jì)委書記分別在中央黨校、國家行政學(xué)院，中央紀(jì)委監(jiān)察部北戴河、北京、杭州培訓(xùn)中心，分三期參加全國縣紀(jì)委書記培訓(xùn)班，9月1日至2010年9月，中國開展了最大規(guī)模的法院院長在京培訓(xùn)。

在加強(qiáng)對(duì)“縣官”輪訓(xùn)的同時(shí)，中央也試圖從經(jīng)濟(jì)和行政角度加大基層政權(quán)改革的力度。

2009年初，中共中央1號(hào)文件提出推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，探索省直接管理縣(市)的體制。

4月12日，中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)明確了縣委書記的選拔任用，應(yīng)按程序報(bào)經(jīng)省級(jí)黨委常委會(huì)議審議。

這是建國以來第一部專門關(guān)于縣委書記的中央文件，其將縣委書記選拔任用的重視程度超過以往。

5月18日，中共中央組織部部長李源潮在貫徹落實(shí)《規(guī)定》的講話中強(qiáng)調(diào)，“對(duì)縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級(jí)干部來對(duì)待”。

兩個(gè)月后，財(cái)政部公布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，要求“省直管縣”財(cái)政改革將在2012年底前在中國大部分地區(qū)推行。

專家認(rèn)為，如此制度化，高規(guī)格的集中培訓(xùn)以及對(duì)縣級(jí)政權(quán)前所未有的重視。傳遞出一個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)：改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段的中國更加重視基層治理。

近年來多發(fā)的群體事件，讓中央黨校黨建部教授蔡霞驚呼，“基層政權(quán)陷入嚴(yán)重的合法性危機(jī)”。蔡霞在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，“郡縣治則天下安”，中國社會(huì)大多數(shù)群體事件發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，縣級(jí)政權(quán)處置此類事件的能力，關(guān)乎整個(gè)國家和社會(huì)的穩(wěn)定。

長期關(guān)注基層改革的民革中央調(diào)研部蔡永飛博士分析認(rèn)為，農(nóng)業(yè)稅取消后，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“主要工作”已經(jīng)消失，與農(nóng)民的直接沖突也相應(yīng)減少，基層矛盾轉(zhuǎn)移至縣一級(jí)。

國家行政學(xué)院科研部主任許耀桐說，由于目前縣級(jí)政務(wù)官員事實(shí)上沒有經(jīng)過民主選舉，權(quán)力不是來源于人民，“權(quán)力來源錯(cuò)位，缺乏制約監(jiān)督，導(dǎo)致基層矛盾頻發(fā)”。

讓“縣官”向下負(fù)責(zé)

蔡霞表示，無論是中央政府主推“省委任命縣委書記”的人事體制改革還是“省管縣”的財(cái)政體制改革，這些措施只是從行政角度進(jìn)行推動(dòng)，只是縣政改革的一個(gè)方面。

輪訓(xùn)、激勵(lì)、監(jiān)督手段難以從根本上改變基層矛盾增多、政令不暢等問題，縣政改革已達(dá)臨界點(diǎn)。近期，更有專家學(xué)者通過各種渠道呼吁進(jìn)行縣政改革。

在2010年第1期《東南學(xué)術(shù)》雜志上，刊載了幾篇關(guān)于縣政改革的文章。許耀桐以《盡快開展縣級(jí)政治體制改革》為題撰文指出縣政改革勢(shì)在必行。

許耀桐說，過去側(cè)重村一級(jí)的改革，像村民自治委員會(huì)的選舉，盡管很有成效，但有局限，“畢竟這是中國最微觀的層面，很多改革不具有典型性，搞得再好，沒有實(shí)質(zhì)性的作用。我認(rèn)為以縣級(jí)為主體來進(jìn)行改革是比較合適的，對(duì)上可以延伸到地市，向下可以打通鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，具有標(biāo)本意義?！?/p>

蔡霞也寫了一篇文章，專論縣域問題：縣委書記培訓(xùn)已搞了10年，問題依舊，而且越來越突出。從解決社會(huì)矛盾著手，也必須將縣政改革作為切入點(diǎn)來啟動(dòng)整個(gè)政權(quán)體系的改革。這是“郡縣治則天下安”的引申意思。

蔡霞認(rèn)為，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這五級(jí)政權(quán)，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)有一定的不完整性外，縣到中央四個(gè)層級(jí)，政權(quán)設(shè)置基本大同小異?？h級(jí)政權(quán)除了沒有外交、軍事部門外，中央政權(quán)有的縣級(jí)政權(quán)大致都有，只不過政權(quán)級(jí)別逐級(jí)提升、政府規(guī)模逐級(jí)增加、管轄地域范圍逐級(jí)擴(kuò)大而已。

蔡霞更是呼吁，“僅僅靠政策調(diào)整、靠行政改革來化解政治危機(jī)，實(shí)際上是力所不逮?！?/p>

對(duì)此，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于建嶸亦有同感，“縣官”輪訓(xùn)不能解決縣域矛盾，解決問題需要改革目前的縣政體制。

上世紀(jì)80年代開始，中央推行干部任免制度改革，改成下管一級(jí)?；鶎庸賳T只需對(duì)上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，不需要對(duì)中央政府負(fù)責(zé)。

于建嶸認(rèn)為，只對(duì)上負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制值得商榷，“縣官”天天想著怎么去跑官?，F(xiàn)在關(guān)鍵是要建立對(duì)下負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，“老百姓通過選票選縣官，讓老百姓監(jiān)督制約縣官”。