申欣旺

政法委書(shū)記兼任公安局長(zhǎng)，使得檢察院、法院的獨(dú)立辦案、獨(dú)立審判時(shí)常受到干擾，多年來(lái)一直飽受爭(zhēng)議。令人欣慰的是，隨著“依法治國(guó)”觀念的深入，此種局面開(kāi)始有重大改變。

出人意料的是，全國(guó)人大代表、人民銀行原副行長(zhǎng)吳曉靈談起和自己行業(yè)毫不相關(guān)的司法領(lǐng)域，“我們的政法委書(shū)記往往都身兼公安局局長(zhǎng)，公安局本來(lái)是檢察院的監(jiān)督對(duì)象，但被監(jiān)督者是監(jiān)督者的領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)體制特別不順?！?/p>

這位人大代表在兩會(huì)期間說(shuō)，她曾經(jīng)聽(tīng)到基層法院和檢察院的同志感嘆工作很為難?！氨热?，領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)會(huì)決定了一個(gè)事。那這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)包不包括政法委書(shū)記呢?如果包括，就得服從他的領(lǐng)導(dǎo)。但如果這個(gè)事情做得不對(duì)，從業(yè)務(wù)上來(lái)說(shuō)，檢察院和法院都可以對(duì)公安局做出的不當(dāng)行為提出不同的意見(jiàn)。”吳代表指出，這種黨政關(guān)系的扭曲和錯(cuò)位。影響了司法公正，她提出的解決辦法是，政法委書(shū)記不能身兼公安局長(zhǎng)”。

最近有報(bào)道稱(chēng)，地方公安機(jī)關(guān)，隨著王立軍、傅政華出任渝、京兩地公安局長(zhǎng)，中國(guó)四大直轄市公安局長(zhǎng)不再由中共政法委書(shū)記兼任的局面得以出現(xiàn)并延續(xù)至今，在其他27個(gè)省、自治區(qū)中，已經(jīng)有將近半數(shù)省和自治區(qū)政法委書(shū)記不再兼任公安廳長(zhǎng)。協(xié)調(diào)辦案

3月22日，某知情人士提供給《中國(guó)新聞周刊》的一份政府文件顯示，一起已經(jīng)終審裁定“建議檢察院撤訴”的案件，因?yàn)橘F州福泉市委政法委的“認(rèn)定有罪”而進(jìn)入一個(gè)奇怪的程序。

涉嫌詐騙的蒲開(kāi)華、劉興友經(jīng)福泉市人民法院一審，獲刑逾十年，隨后二被告不服提出上訴。黔南州中級(jí)法院二審以“事實(shí)不清、證據(jù)不足”，于2008年8月18日終審裁定，撤銷(xiāo)一審判決，發(fā)回重審，并建議福泉市檢察院撤回起訴。

從法律來(lái)說(shuō)，終審判決具有終局性，以其確定力、拘束力和執(zhí)行力而顯示司法的權(quán)威和公信力，但該案并未就此結(jié)束。

2008年8月29日，該文件的行文單位福泉市政府認(rèn)為“市委政法委對(duì)此案的認(rèn)識(shí)是統(tǒng)一的，對(duì)蒲、劉二被告人做有罪認(rèn)定的態(tài)度是堅(jiān)決的。四家班子領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)取匯報(bào)后也認(rèn)為，本案事實(shí)清楚，證據(jù)充分，定性準(zhǔn)確，量刑適當(dāng)，不宜由檢察院撤回起訴做無(wú)罪處理”，否則“法律效果不好，社會(huì)效果也不好”。

一位曾擔(dān)任基層法院法官、現(xiàn)任某市政府法制辦主任的資深法律人士告訴《中國(guó)新聞周刊》記者，“這類(lèi)案件協(xié)調(diào)實(shí)際上是各級(jí)政法委最重要的一項(xiàng)工作，也是為外界詬病最多的一項(xiàng)工作。”

河北某檢察院檢察官薛林(化名)一直不能釋?xiě)言?jīng)在政法委協(xié)調(diào)下辦理的一起信訪案件，最后上訪者被以詐騙罪起訴。他無(wú)奈地表示，“從法律上來(lái)說(shuō)，這不是我自己的判斷，對(duì)當(dāng)事人很愧疚?！?/p>

薛林說(shuō)，“在政法委的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，一些疑難案件會(huì)被提到‘公、檢、法、司四長(zhǎng)會(huì)議上研究解決，這樣做的好處是，幾家的分歧較為容易達(dá)成一致”。

但在他看來(lái)，這種案件協(xié)調(diào)的方式，其缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的，“這種方式是以剝奪案件當(dāng)事人的訴權(quán)為代價(jià)。一個(gè)案件，只要經(jīng)過(guò)政法委研究，如果你對(duì)公安的處理有異議，那么你到了檢察院或是法院得到的答復(fù)都是一樣的，因?yàn)樗麄円呀?jīng)無(wú)權(quán)對(duì)此案再做決定?！?/p>

公安局長(zhǎng)上位

政法委的設(shè)置幾經(jīng)往復(fù)，從建國(guó)后的政法領(lǐng)導(dǎo)小組至文革前的被撤銷(xiāo)，到1980年代重建“中央政法委”，到1982年被定位為“黨委的一個(gè)工作部門(mén)”。

一位資深法官說(shuō)，“此后面臨的沖突是，一些地方政法委以‘加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為名不斷充實(shí)權(quán)力，甚至成了公檢法的直接領(lǐng)導(dǎo)，為人詬病”。

如此背景下，1987年黨的十三大決定“理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”，1988年中央一級(jí)取消政法委。旋即于1990年恢復(fù)，定位于黨委的“參謀”和“助手”，職責(zé)是宏觀指導(dǎo)協(xié)調(diào)政法工作。

到了1999年，政法委則被進(jìn)一步定位為“各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、管理政法工作的職能部門(mén)”，直至那時(shí)，政法委書(shū)記兼任公安局長(zhǎng)仍然為數(shù)不多。

這一狀況在2003年底被迅速改變。此后，一部分地方黨委常委、政法委書(shū)記兼任公安局長(zhǎng)，也有一部分政府副職以及助理兼任公安局長(zhǎng)。記者獲知，還包括的第三種情況是，政法委書(shū)記盡管不兼任公安局長(zhǎng)，但同時(shí)擔(dān)任公安部門(mén)的黨委書(shū)記，使得公安部門(mén)的地位得以提高。

不少人擔(dān)憂，政法委書(shū)記與公安局長(zhǎng)互兼，將可能導(dǎo)致案件協(xié)調(diào)成“鐵案”，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法進(jìn)行偵查監(jiān)督，而法院在被協(xié)調(diào)的情況下，實(shí)際上是按照公安局長(zhǎng)的意圖，無(wú)法做出獨(dú)立的法律判斷。中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)何兵教授也明確說(shuō)，政法委書(shū)記與公安局長(zhǎng)互兼損害司法部門(mén)的獨(dú)立辦案是不爭(zhēng)的事實(shí)。

山東某縣檢察院副檢察長(zhǎng)段梅(化名)多次親身經(jīng)歷“被協(xié)調(diào)”，“如果公安局長(zhǎng)兼任政法委書(shū)記，對(duì)案件的定性、處理過(guò)當(dāng)，卻要堅(jiān)持己見(jiàn)，那么公檢法之間就會(huì)矛盾叢出?！?/p>

浙江某市檢察院檢察長(zhǎng)苗力對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，“檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查工作和看守所的執(zhí)法活動(dòng)要進(jìn)行監(jiān)督，包括偵查活動(dòng)監(jiān)督、刑事立案監(jiān)督和刑罰執(zhí)行的監(jiān)督。如果公安局長(zhǎng)是政法委書(shū)記，就可以領(lǐng)導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)，這樣一來(lái)，監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系就理不順，顯然不利于法律監(jiān)督工作的開(kāi)展?！?/p>

由于角色的轉(zhuǎn)換，已轉(zhuǎn)任律師的安徽省某市公安局前任副局長(zhǎng)李剛(化名)稱(chēng)自己更容易看出政法部門(mén)權(quán)力配置的問(wèn)題，“在司法審判中，如果協(xié)調(diào)的政法委級(jí)別較低，那案件有可能通過(guò)上訴在上一級(jí)法院得到糾正，但如果督辦單位為省或市一級(jí)政法委，二審法院在協(xié)調(diào)范圍之內(nèi)，那么事實(shí)上獨(dú)立的司法審判權(quán)就被地方化了?！?/p>

“司法權(quán)被協(xié)調(diào)的后果是，原則不復(fù)存在，只要案件被協(xié)調(diào)，最后都聽(tīng)政法委的，而政法委書(shū)記很多時(shí)候又是公安局長(zhǎng)，所以歸根結(jié)底是聽(tīng)公安局的?！毖α诸H為無(wú)奈地告訴記者，“有時(shí)候檢察官甚至有點(diǎn)喜歡這種形式，因?yàn)槎悸?tīng)公安局的，不用擔(dān)心案件被法院發(fā)回來(lái)?！?/p>

何去何從

細(xì)心的媒體發(fā)現(xiàn)，全國(guó)已經(jīng)有將近一半省市不再由政法委書(shū)記兼任公安廳(局)長(zhǎng)了。但中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院一學(xué)者認(rèn)為，“此趨勢(shì)仍然不好判斷，因?yàn)樗?人事任命)本身是政策性的?！?/p>

政法委書(shū)記與公安局長(zhǎng)不互兼可能出現(xiàn)的一種后果就是，地方政法委陷入實(shí)質(zhì)上的無(wú)權(quán)狀態(tài)。

薛林說(shuō)，“政法委實(shí)際上是一個(gè)比較虛的機(jī)構(gòu)，人事權(quán)主要在地方組織部門(mén)。政法委的經(jīng)費(fèi)也非常少，很多時(shí)候還要從我們這些政法部門(mén)的經(jīng)費(fèi)中撥付一部分”。

亦有人提出地方政法委書(shū)記可由法院院長(zhǎng)兼任，這樣既能強(qiáng)化黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，又能更好地維護(hù)社會(huì)公平正義。

支持此種觀點(diǎn)者認(rèn)為，上世紀(jì)90年代中期，最高人民法院院長(zhǎng)任建新同時(shí)任中央政法委書(shū)記。來(lái)自法院內(nèi)部的觀點(diǎn)表示，“當(dāng)時(shí)法官有足夠的自信依法辦案，不需過(guò)多擔(dān)心權(quán)力的不正當(dāng)干擾。”

對(duì)于具體的改革，苗力認(rèn)為“難以簡(jiǎn)單回答”，但他從檢察機(jī)關(guān)的角度告訴記者，“有同志認(rèn)為，必須在省級(jí)以下的檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，以確保檢察權(quán)的依法獨(dú)立行使。這樣安排也是黨的領(lǐng)導(dǎo)的一種體現(xiàn)，因?yàn)?，檢察機(jī)關(guān)都有黨組，也是在黨組的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作的?！?/p>

山東某市法官李學(xué)堂(化名)對(duì)此表示認(rèn)可，“每一級(jí)法院、檢察院都設(shè)有黨組，公安局有黨委，事實(shí)上，所有的工作均在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展，各自履行職責(zé)，能夠更有效地保障公平正義。地方政法委可作為智囊機(jī)構(gòu)存在，必要的時(shí)候代表黨委協(xié)調(diào)公檢法之間的工作”。