期待土地修法早日完成

近兩年來,有關(guān)部門一直在醞釀修訂《土地管理法》,并且,各方都一致認(rèn)識(shí)到,此次修訂的關(guān)鍵是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度安排。如果這樣的政策變成法律,農(nóng)民的合法權(quán)益就可以得到較為有效的保障

10月28日,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過了全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于第十一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告。其中對(duì)于代表提出的制定集體土地房屋拆遷法、國(guó)有土地上房屋征收法的議案回復(fù)稱,正在制定《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,集體土地征收中房屋拆遷立法問題將在《土地管理法》修改中做統(tǒng)籌考慮。對(duì)于那些土地、房屋被強(qiáng)制拆遷的城市居民、被政府安排集中居住的鄉(xiāng)村居民來說,是一個(gè)安慰。

過去十幾年來,房地產(chǎn)市場(chǎng)日趨繁榮,日益成為地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的支柱。隨之,城市拆遷、農(nóng)地征收,就在全國(guó)各地大規(guī)模展開。在此過程中,少數(shù)地方政府與商業(yè)力量合謀,濫用權(quán)力,以低廉價(jià)格拆遷城市居民房屋、征收農(nóng)村土地。而民眾的權(quán)利意識(shí)已經(jīng)覺醒,對(duì)于不合理的做法,他們經(jīng)常依照法律維護(hù)自己的權(quán)益。結(jié)果雙方爆發(fā)沖突,有些時(shí)候,沖突是以非常慘烈的方式進(jìn)行的。

種種現(xiàn)實(shí)推動(dòng)國(guó)務(wù)院法制辦采取立法行動(dòng),在學(xué)界的支持下,準(zhǔn)備廢除原有的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,制定《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。春節(jié)前,該條例完成了向公眾征求意見的程序。

地方政府為獲取土地,更多地轉(zhuǎn)向在郊區(qū)征用農(nóng)民的房屋和土地。因此,大量糾紛發(fā)生在城市郊區(qū),而嚴(yán)格說來,這種活動(dòng)不在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》所調(diào)整的范圍內(nèi)。

另一方面,一場(chǎng)撤村并鎮(zhèn)、集中居住的運(yùn)動(dòng),正在全國(guó)二十多個(gè)省市的鄉(xiāng)村轟轟烈烈地進(jìn)行。最為著名的案例是重慶的土地?fù)Q戶籍計(jì)劃。另外一個(gè)著名的案例發(fā)生在山東諸城,該市取消了行政村編制,1249個(gè)村合并為208個(gè)農(nóng)村社區(qū)。

這些拆村、并村活動(dòng)的名目繁多,有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等,其實(shí)質(zhì)卻是一致的:獲得農(nóng)民宅基地所占用的土地。各地政府的基本做法是將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾,用增加的耕地,換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文對(duì)這種趨勢(shì)深感憂慮,他指出,和平時(shí)期大規(guī)模的村莊撤并運(yùn)動(dòng)“古今中外,史無前例”。

在這種情況下,《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》固然需要加快制定,而《土地管理法》的修訂似乎更為緊要。因?yàn)?這個(gè)法律比《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》調(diào)整的范圍更廣泛,覆蓋了農(nóng)村集體土地,而目前大量的官民土地糾紛,都是因?yàn)檎魇辙r(nóng)民的土地、房屋引發(fā)的。

實(shí)際上,近兩年來,有關(guān)部門一直在醞釀修訂《土地管理法》,并且,各方都一致認(rèn)識(shí)到,此次修訂的關(guān)鍵是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度安排。國(guó)土資源部官員曾經(jīng)表示,從2001年就研究、關(guān)注集體建設(shè)用地入市的問題。而中共十七屆三中全會(huì)的公報(bào)已經(jīng)明確提出,改革現(xiàn)有征地制度,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性建設(shè)項(xiàng)目,農(nóng)民可參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)。如果這樣的政策變成法律,農(nóng)民的合法權(quán)益就可以得到較為有效的保障,征地糾紛就不會(huì)以目前這種十分頻繁而慘烈的方式發(fā)生。

從農(nóng)民個(gè)人直接擁有土地所有權(quán),到農(nóng)民個(gè)人土地所有權(quán)、土地使用權(quán)被收回,再到把土地使用權(quán)還給農(nóng)民,這不是一樣簡(jiǎn)單的回歸。土地制度改革的目標(biāo),一是土地產(chǎn)權(quán)要努力并盡可能清晰到農(nóng)民個(gè)人,二是農(nóng)民以土地產(chǎn)權(quán)收益換取農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

長(zhǎng)期以來,中國(guó)的土地制度一直劃分為城市土地和農(nóng)村集體土地二元結(jié)構(gòu)。集體土地要入市交易,必須經(jīng)過征地程序,在變?yōu)閲?guó)有土地之后方能實(shí)現(xiàn)。在征地過程中,農(nóng)民只能獲取有限補(bǔ)償,農(nóng)地成為國(guó)有土地后上市交易的豐厚收益,與農(nóng)村集體無緣。

中央決策層在2008年就已經(jīng)承認(rèn),未來應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng),并提出同地同價(jià)同權(quán)。中共十七屆三中全會(huì)對(duì)于集體土地產(chǎn)權(quán)的論述,被認(rèn)為是打破土地二元結(jié)構(gòu)的里程碑。

讓人欣慰的是,現(xiàn)在各方的信息表明,中央已經(jīng)將國(guó)有土地與集體土地拆遷立法問題齊頭并進(jìn)地考慮,并將此事提上議事日程。只有更大限度地保持民眾的利益不被侵犯,從根本上杜絕拆遷悲劇的發(fā)生,社會(huì)才能和諧地發(fā)展,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正當(dāng)性才能得到保障?！?/p>