王 雪

“‘執(zhí)行聯(lián)動機制將在中央層面成立領(lǐng)導(dǎo)小組,下設(shè)辦公室,并與幾個重點部門細(xì)化具體的操作方案,以保障執(zhí)行工作朝著良性循環(huán)的方向發(fā)展?！比涨?最高人民法院(以下簡稱“最高法院”)執(zhí)行局局長俞靈雨在接受《中國新聞周刊》獨家專訪時如此表示。

此前的7月20日,最高法院發(fā)布《關(guān)于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制若干問題的意見》,與中央19個部門聯(lián)合建立“執(zhí)行聯(lián)動機制”,積極推動形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府支持、政法委協(xié)調(diào)、社會各界配合的執(zhí)行工作新格局,著力破解“執(zhí)行難”。

《中國新聞周刊》記者獲知,最高法院今年還將就執(zhí)行難問題出臺系列司法解釋,嚴(yán)密制度網(wǎng)絡(luò)。針對執(zhí)行人員自由裁量權(quán)過大而禁不住誘惑、鋌而走險,最高法院起草的《最高人民法院關(guān)于進一步加強執(zhí)行規(guī)范化的意見》也將在近期發(fā)布。該意見初稿已經(jīng)完成,正在相關(guān)部門征求意見之中。

多重困境

執(zhí)行難,有多難?一個2000多員工的公司,10年未主動履行法院判決,積下1500件需要強制執(zhí)行的案件,占到整個北京執(zhí)行積案的五分之一。

這是發(fā)生在連鎖超市北京超市發(fā)集團身上的真實案例。該集團是北京市國資委下屬企業(yè),2001年開始經(jīng)營不善,到2009年第四次集中清理執(zhí)行積案時負(fù)案累累,如一次性執(zhí)行到位企業(yè)將可能破產(chǎn)。

由于該企業(yè)“涉及國計民生”,北京市相關(guān)部門出面協(xié)調(diào),法院每季度執(zhí)行100萬元以保證該企業(yè)的正常運轉(zhuǎn),但債權(quán)人和法院都難以接受。

俞靈雨說,在類似案件中,執(zhí)行工作所面臨的兩難困境表現(xiàn)無遺。不強制執(zhí)行,債權(quán)人的合法利益得不到保障。強制執(zhí)行,可能引發(fā)更嚴(yán)重的社會問題。

更多的時候,是根本無法找到被執(zhí)行人的財產(chǎn)。據(jù)最高法院執(zhí)行局法官介紹,有一家特大型國有企業(yè),法院去查公司賬戶的時候,里面居然只有兩萬塊錢,而這是不可思議的事情,光每個月發(fā)放的工資也不只這點錢。

這樣的狀況,已經(jīng)持續(xù)11年之久。1999年,中央以11號文的形式轉(zhuǎn)發(fā)《中共最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告》,“執(zhí)行難”作為司法領(lǐng)域最大的頑癥浮出水面,成為此后11年困擾決策層的難題。

11年后,該報告針對當(dāng)時執(zhí)行難狀況總結(jié)的“被執(zhí)行人難找,執(zhí)行財產(chǎn)難尋,協(xié)助執(zhí)行人難求,應(yīng)執(zhí)行財產(chǎn)難動”痼疾依然存在。

某省高級法院的庭長帶隊到一個地方開發(fā)區(qū)的支柱性企業(yè)去執(zhí)行業(yè)務(wù),受地方領(lǐng)導(dǎo)指派過來的當(dāng)?shù)胤ㄔ簣?zhí)行庭庭長明確對高院執(zhí)行庭長說,這是我們的地方,你執(zhí)行任何一筆資金都需要經(jīng)過我們的同意。

高院庭長回應(yīng):“我們所有的手續(xù)都是齊全的,我們是依法履行職務(wù)。”但地方法院庭長則說:“你不要對我講這些,這些我都懂,我現(xiàn)在只聽書記的,書記說一分錢不能動,你就一分錢不能動,我一個法官難道不知道法律是怎么規(guī)定的嗎?我知道!但是,我今天根本不是和你談法律問題的。”

《中國新聞周刊》記者獲得的最高法院內(nèi)部一份名為《當(dāng)前執(zhí)行工作存在的主要困難與問題》文件顯示:地方和部門保護主義依然屢見不鮮。這一問題至今仍然沒有得到根本性的解決。

該文件披露,“特別是在黨政機關(guān),國有企業(yè)等特殊主體為被執(zhí)行人,以及被執(zhí)行單位法定代表人具有人大代表、政協(xié)委員等特殊身份的案件中,執(zhí)行工作阻力較大”。

清積活動

自1999年以來,最高法院先后啟動了四次清理執(zhí)行積案活動(以下簡稱“清積活動”)。僅在2005年之后,即進行了三次清積活動。

但四次清積活動顯示,這種“風(fēng)暴”式的集中清理活動并不能治本,運動式的執(zhí)法模式也不斷遭到詬病。最高法院副院長江必新亦曾指出,僅靠運動式的清理活動,無法從根本上解決“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的問題。

司法判決的威信在此過程中逐步流失。人們認(rèn)為,不履行判決的人不僅沒有受到處罰,反而收益更大。最高法院的統(tǒng)計顯示:1993年,當(dāng)事人自動履行的比例占70%,需要法院強制執(zhí)行的比例只有30%,但在十年之后的2003年,需要法院強制執(zhí)行的比例上升到52%,當(dāng)事人自動履行的比例只占了48%。而到現(xiàn)在,需要強制執(zhí)行的比例已經(jīng)達(dá)到60%。

俞靈雨憂心忡忡地說,“如果按照這樣的比例變化繼續(xù)下去,再過十年,可能有70%的案件需要法院強制執(zhí)行。這說明司法的權(quán)威越來越低了,越來越得不到當(dāng)事人的尊重?！?/p>

雖然遭到詬病,但清積活動的優(yōu)勢也被逐步發(fā)掘出來。中央要求各級黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持,法院不再勢單力薄,效果顯而易見。

在清積活動期間,銀監(jiān)會副主席蔡鄂生就曾表示,為認(rèn)真配合全國集中清理執(zhí)行積案活動,專門成立了銀行業(yè)集中清理執(zhí)行積案活動辦公室,負(fù)責(zé)全國銀行業(yè)集中清理執(zhí)行積案活動的協(xié)調(diào)、配合工作及金融債權(quán)維護事宜。

中國人民銀行亦同意,在清理執(zhí)行積案活動期間,法院可以查詢法人或其他組織為被執(zhí)行人在人民幣銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)中的賬戶信息。

這在早先不可想象。據(jù)知情人士透露,早在上世紀(jì)80年代,面對法院提出的協(xié)助要求,銀行系統(tǒng)稱要為客戶保密,不愿配合。90年代初甚至還發(fā)生過銀行拒絕協(xié)助執(zhí)行,法院拘留銀行負(fù)責(zé)人,導(dǎo)致支行、儲蓄所工作癱瘓的案例。

受清積活動中各部門配合、聯(lián)動為執(zhí)行工作突圍的啟發(fā),最高法院最終推出的“執(zhí)行聯(lián)動機制”,將20個部門史無前例地納入其中,變“法院單打獨斗”為以法院為主、各部門協(xié)作聯(lián)動。

它的另一個重要意圖是通過信息的共享與對信用狀況評估,將單純依靠強制執(zhí)行的工作模式轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭茍?zhí)行與聯(lián)動威懾并舉的工作模式。

聯(lián)動機制

“執(zhí)行聯(lián)動威懾機制之下,只要你不履行法律文書規(guī)定的義務(wù),那在融資、投資、置業(yè)、從業(yè)資格包括榮譽、道德評價各方面要讓你付出代價。我讓你代價很大,而且這個代價預(yù)先告知。在這種情況下,我們的目的是讓他自動執(zhí)行,而不是靠法院的強制執(zhí)行。我們工作最終追求的目標(biāo)是提高當(dāng)事人自動履行的比例?！庇犰`雨說。

在2007年《民事訴訟法》修改期間,最高人民法院執(zhí)行辦(現(xiàn)執(zhí)行局)法官黃年在多個報刊刊文闡述“國家執(zhí)行威懾機制”,力推通過民事訴訟法修改予其以法律地位。

該文強調(diào)指出,“西方強制執(zhí)行制度的生命力在于其巨大的威懾力,而不是其實際執(zhí)行力”,“在傳統(tǒng)民事強制執(zhí)行理論難以化解錯綜復(fù)雜的‘執(zhí)行難問題這個時代背景下,威懾的提出就具有方向性的意義,它也將成為民事強制執(zhí)行新的價值取向。”

作者明確提出,國家執(zhí)行威懾機制就是通過對被執(zhí)行人各種信息的共享,國家有關(guān)職能部門和社會公眾共同增強對被執(zhí)行人的制裁和限制等懲戒力度,以促使被執(zhí)行人自覺履行債務(wù)、全社會尊法守信的一種社會運行方式。

實際上,早在2004年6月最高法院《關(guān)于建立全國法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)的報告》中,就第一次明確提出在民事強制執(zhí)行領(lǐng)域施行“威懾”的構(gòu)想。但由于此事涉及諸多部門,一直未能成型。

即便是中央明確表態(tài)支持建立執(zhí)行聯(lián)動機制后,最高法院與各部門之間的溝通與協(xié)調(diào)仍然異常的艱難。

例如人民銀行同意法院可以查詢系統(tǒng)里的單位賬戶信息,但不太贊同去查自然人的賬戶信息?！八紤]到自然人的賬戶信息直接跟商業(yè)利益、經(jīng)濟利益甚至個人隱私有聯(lián)系。一旦同意法院查詢,它也擔(dān)心有人告它?！庇犰`雨說。

最高法院請全國人大法工委出面協(xié)調(diào)。人大法工委明確答復(fù),自然人的信息不但可以提供,而且應(yīng)當(dāng)提供。人民銀行最終同意法院的要求。

據(jù)了解,在“執(zhí)行聯(lián)動機制”的會簽過程中,有些重要的內(nèi)容因為最終未能達(dá)成一致只好在此次發(fā)布的《意見》中放棄。與國土資源部關(guān)于對“采礦權(quán)與探礦權(quán)的拍賣”問題就屬于此,在最后的會簽中刪除。

最高法院執(zhí)行局負(fù)責(zé)具體辦理“執(zhí)行聯(lián)動機制”事務(wù)的法官趙晉山告訴《中國新聞周刊》記者,“‘執(zhí)行聯(lián)動機制本身并非權(quán)宜之策,最高法院將通過一系列的實施細(xì)則與組織保障來推進這項制度的實施?！?/p>

但趙晉山亦坦承,執(zhí)行問題異常復(fù)雜,各地各部門的力度不一,實施效果也會不一樣。而目前面臨的最大問題之一仍然是強制執(zhí)行的法律缺失。

據(jù)了解,1999年中央11號文曾明確提出“最高人民法院要抓緊起草強制執(zhí)行法,盡早提請全國人大常委會審議”。2000年,受立法機關(guān)委托,最高法院成立了起草小組,先后四易其稿,將《強制執(zhí)行法》草案提交立法機關(guān)。但十年過去,該法仍未列入立法計劃?！?/p>