唐 璐 王 雪

上海市寶山區(qū)司法局局長(zhǎng)周有根的文卷柜里放著兩摞一尺多高的卷宗,每本卷宗都被牛皮紙包裹,上面印有“聯(lián)合人民調(diào)解委員會(huì)”字樣。

2010年9月6日,周有根從卷柜里捧出一摞卷宗,對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者說(shuō),“你可以隨機(jī)抽幾本卷宗,抽到哪里就去哪里采訪。”

此前的8月28日,《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》由第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)?！叭嗣裾{(diào)解”這一舊事物以“強(qiáng)悍”的姿態(tài)重回公眾視野。

但上海在2006年,其轄下寶山區(qū)司法局就把人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解進(jìn)行對(duì)接,先后與法院、檢察院、公安、信訪、房地、勞動(dòng)保障等職能部門聯(lián)合出臺(tái)委托人民調(diào)解工作的指導(dǎo)性文件,并在法院、信訪、交警支隊(duì)、勞動(dòng)仲裁等部門設(shè)立人民調(diào)解工作室,提供調(diào)解服務(wù)。

“這就是所謂的‘大調(diào)解,指的是由黨政主導(dǎo),政法委牽頭,各部門參與以及人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解充分發(fā)揮作用,互相銜接配合的一種工作體系?！?月13日,中央綜治辦協(xié)調(diào)室負(fù)責(zé)人向《中國(guó)新聞周刊》解釋說(shuō)。

隨著近些年來(lái)社會(huì)矛盾的增多,基于維穩(wěn)需要,中央政法委鼓勵(lì)各地探索解決矛盾的治理模式。作為沿海發(fā)達(dá)城市的上海,比較早地開(kāi)始了“大調(diào)解”的實(shí)驗(yàn)。

“2009年,全市基層法院有1/3的案件沒(méi)有進(jìn)入訴訟程序,而是通過(guò)調(diào)解途徑解決掉了?！?月8日,中共上海市委常委、政法委書記吳志明接受《中國(guó)新聞周刊》專訪時(shí)說(shuō)。

維穩(wěn)需要

2004年前后,時(shí)任中央政法委書記羅干提出中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)正處在關(guān)鍵的發(fā)展時(shí)期,同時(shí)也是“人民內(nèi)部矛盾凸顯期,刑事案件高發(fā)期,敵對(duì)斗爭(zhēng)的復(fù)雜期”。

“我們黨的內(nèi)部文件從來(lái)都不會(huì)把人民內(nèi)部矛盾列在頭條的?！碑?dāng)時(shí)的吳志明明顯感覺(jué)中央政策有大的調(diào)整,“中央提出‘三個(gè)期,是對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的一個(gè)評(píng)估,‘人民內(nèi)部矛盾的凸顯對(duì)于政法機(jī)關(guān)的挑戰(zhàn)也是前所未有的?！?/p>

面對(duì)“三個(gè)期”的凸顯,如何緩解社會(huì)矛盾成為各地政法部門工作的重中之重。

吳志明突然想起上海原有的10萬(wàn)調(diào)解員,有了一個(gè)新的思路,“這些人分布在城市的各個(gè)角落,可在街道社區(qū)設(shè)立調(diào)解室做社會(huì)工作,并且做的層次各有側(cè)重?！?/p>

上海市政法委隨后研究制定策略,最終推出“大調(diào)解”體系,希望借此應(yīng)對(duì)高發(fā)的“三期”。

自2003年以來(lái),上海市推進(jìn)民事糾紛、輕傷害案件委托人民調(diào)解工作,促進(jìn)人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接配合;推進(jìn)治安案件、信訪事項(xiàng)委托人民調(diào)解工作,促進(jìn)人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接配合。

上海特色的“大調(diào)解”工作模式,使大量矛盾糾紛在進(jìn)入司法渠道之前得以化解。據(jù)統(tǒng)計(jì),2009年上海市人民調(diào)解組織共化解16萬(wàn)件矛盾糾紛,調(diào)解成功率達(dá)97%以上。

在接受采訪時(shí),上海市政法委研究室主任徐秉治向《中國(guó)新聞周刊》解釋了“成功”的奧秘所在:調(diào)解是雙方都自愿的,不存在強(qiáng)迫問(wèn)題。而法律是剛性的,判決也是剛性的,服也得服,不服也得服,最后導(dǎo)致“判后不服”現(xiàn)象層出不窮。相反,經(jīng)由人民調(diào)解完后,很少發(fā)現(xiàn)當(dāng)事雙方再有“翻燒餅”(反悔)的。

徐秉治舉例說(shuō),兩個(gè)人有經(jīng)濟(jì)糾紛,法院判決后,按理說(shuō)敗訴方應(yīng)該執(zhí)行法院判決,但是有的敗訴方就懷疑法官有問(wèn)題,開(kāi)始不斷上訪,從基層到市里、省里甚至告到中央。

“‘勝敗即服是一種理想模式,現(xiàn)實(shí)中很難做到。司法途徑不是解決糾紛的唯一渠道?！毙毂晤H有些感慨。

做大“解壓閥”

2006年寶山區(qū)司法局開(kāi)始推行人民調(diào)解與訴訟制度對(duì)接時(shí),法院是有抵觸情緒的,甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)法院辦公地方很緊張,讓調(diào)解工作室到法院外面去租辦公室。

不愿透露姓名的知情人認(rèn)為,法院之所以有抵觸情緒,是因?yàn)殚L(zhǎng)期受‘當(dāng)判則判的思想影響比較深重。

“不久,上級(jí)政法委規(guī)定,法院委托人民調(diào)解的辦案率要達(dá)到15%,達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)就不合格。法院為了評(píng)先進(jìn)必然要轉(zhuǎn)變思路,給人民調(diào)解讓道?！鄙鲜鲋槿吮硎尽?/p>

周有根則認(rèn)為,是面臨越來(lái)越大的審判壓力促使法院最終愿意和司法局合作,“法院搞民事審判大概有四五十人,每年要審理8000～10000案件,壓力可想而知。”

去年,上海市寶山區(qū)法院受理一起骨灰盒糾紛案件:在寶山區(qū)某鎮(zhèn),由于弟弟沒(méi)有告知哥哥父親去世的消息,哥哥遂將弟弟告上法院。法官很躊躇,一是履行標(biāo)的很難確認(rèn);另外,如果強(qiáng)行判決,將會(huì)導(dǎo)致一系列矛盾后果發(fā)生。法院人民調(diào)解室接過(guò)這個(gè)案件后,經(jīng)過(guò)細(xì)致的說(shuō)服,最終使哥哥撤訴,化解了一起家庭內(nèi)部矛盾。

周有根據(jù)此認(rèn)為,以人民調(diào)解柔性的力量來(lái)彌補(bǔ)它剛性的不足,這既是繼承傳統(tǒng)也是新形勢(shì)下的創(chuàng)新,這個(gè)“解壓閥”仍需做大。

做大“解壓閥”的想法,引起了一些學(xué)者的擔(dān)憂:過(guò)度強(qiáng)化調(diào)解功能,司法權(quán)威是否會(huì)受到挑戰(zhàn)。更有專家擔(dān)憂,人民調(diào)解的權(quán)力化傾向進(jìn)一步強(qiáng)化,可能不利于法治。

蘇州大學(xué)教授周永坤在接受媒體采訪時(shí)表示,調(diào)解組織的正規(guī)化、權(quán)力對(duì)人民調(diào)解過(guò)程的介入和對(duì)調(diào)解協(xié)議效力的維護(hù),使原本自治性質(zhì)的人民調(diào)解具有了強(qiáng)烈的權(quán)力色彩。

寶山區(qū)司法局掛職副局長(zhǎng)、上海交通大學(xué)法學(xué)院副教授王光賢則認(rèn)為這是不必要的擔(dān)憂,或者說(shuō)是司法正統(tǒng)主義的表現(xiàn),認(rèn)為但凡糾紛,必須由法院來(lái)判處?！鞍凑铡睹袷略V訟法》規(guī)定,人民調(diào)解根據(jù)自愿原則進(jìn)行,當(dāng)事人對(duì)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行;不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者反悔的,可以向法院起訴,所以說(shuō)調(diào)解是選擇性而非替代性的”。

我們始終貫徹自愿這個(gè)前提,沒(méi)有強(qiáng)制,何來(lái)權(quán)力被強(qiáng)化呢?”周有根進(jìn)一步解釋說(shuō),“我們與其他部門的合作在委托制的基礎(chǔ)上,是政府委托人民調(diào)解委員會(huì),所以絕不是強(qiáng)制”。

王光賢舉例分析說(shuō),自愿原則下的調(diào)解是不會(huì)損害司法權(quán)威的,比如某些類型的相鄰關(guān)系,雙方的讓步是為了以后換取更好的和睦發(fā)展空間,“難道非得黑白分明的司法判決才對(duì)當(dāng)事人公平,才真正解決了糾紛?”

2009年7月10日,家住在上海市寶山區(qū)寶鋼三村的曹紅娟帶著5歲的孫子高斯民去外面玩時(shí),被另一個(gè)孩子徐文斌撞到,導(dǎo)致臉部左眼下方1厘米處撕裂性創(chuàng)傷。

在與徐文斌的父母溝通無(wú)果后,2009年9月初,曹紅娟一紙?jiān)V狀將徐的父母告上寶山區(qū)人民法院。在案件審理過(guò)程中,寶山區(qū)法院委托寶山區(qū)聯(lián)合人民調(diào)解委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“聯(lián)調(diào)委”)進(jìn)行調(diào)解。

調(diào)解員楊秀芬開(kāi)始在和曹紅娟接觸時(shí),曹紅娟的情緒一度十分激動(dòng),話未出口淚先流,表示不愿意調(diào)解,希望法院能夠盡快判決。

楊秀芬開(kāi)導(dǎo)曹紅娟,“如果法院硬性判決的話,賠償費(fèi)用也不一定比調(diào)解數(shù)額高,同時(shí)法院判決要以司法鑒定意見(jiàn)書為準(zhǔn),如果能降低賠償要求,與被告達(dá)成協(xié)議,可以省下一筆鑒定費(fèi)。”

楊秀芬接著指出厲害關(guān)系,“法院如果判了,你們就結(jié)成冤家,在一個(gè)小區(qū)住,低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)的,還是和解的好”。

這番話也正是曹紅娟所擔(dān)心的。經(jīng)過(guò)幾番來(lái)回調(diào)解,終于使原被告雙方在人民調(diào)解室達(dá)成協(xié)議,被告一次性給付原告5000元人民幣,并由寶山區(qū)法院出具民事調(diào)解書。

2010年9月8日,高斯民的爺爺對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō),法院調(diào)解完不久,被告就把賠償金給付了,并且兩家關(guān)系也沒(méi)有鬧僵。

剛從法院退休不久的法官、寶山區(qū)法院調(diào)解工作室王姓調(diào)解員據(jù)此說(shuō),有的當(dāng)事人實(shí)際上是礙于面子才去法院起訴的,調(diào)解在某種程度上照顧到了雙方面子,使矛盾不至于繼續(xù)惡化。

2008年最高人民法院確立“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則后,在學(xué)術(shù)界曾一度引發(fā)爭(zhēng)論。有學(xué)者發(fā)表文章稱“調(diào)解將弱化法治”,甚至更有學(xué)者批評(píng)說(shuō)“調(diào)解優(yōu)先,公平退后”。

對(duì)糾紛解決機(jī)制頗有研究的上海交通大學(xué)法學(xué)院教授王福華表示,如果法院處理糾紛過(guò)多使用“調(diào)解”方式,那么法院“判決”這種司法公共產(chǎn)品就會(huì)減少,從而導(dǎo)致法官審判經(jīng)驗(yàn)減少,甚至?xí)霈F(xiàn)一些法官為了規(guī)避問(wèn)題,就會(huì)犧牲公平正義。

在采訪中,一些法院人士向《中國(guó)新聞周刊》表示,最高法院的工作原則由原來(lái)的“當(dāng)調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判”轉(zhuǎn)為“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”,可以理解為是對(duì)“唯法治論”的糾偏,大調(diào)解是化解法治后遺癥的。

權(quán)宜之計(jì)?

8月28日《人民調(diào)解法》通過(guò)大會(huì)上,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室副主任扈紀(jì)華對(duì)“大調(diào)解”也進(jìn)行了定義:是指人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解,它們都是通過(guò)第三方介入當(dāng)事人之間的矛盾糾紛,通過(guò)疏導(dǎo)、說(shuō)理來(lái)解決糾紛,達(dá)成協(xié)議,矛盾得到解決的一個(gè)方式。

扈紀(jì)華表示,在有些地方,“大調(diào)解”已經(jīng)開(kāi)始摸索、試行、實(shí)踐。在一個(gè)時(shí)期的實(shí)踐基礎(chǔ)上,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),再考慮相關(guān)的立法問(wèn)題。

9月6日,司法部基層工作指導(dǎo)司司長(zhǎng)王玨向《中國(guó)新聞周刊》表示,按照中央的要求,大調(diào)解是中央政法委布置的一項(xiàng)黨的工作,是為了維護(hù)穩(wěn)定的需要。

“多元化的訴求,需要多元化的解決方式。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院多元化糾紛解決機(jī)制研究中心主任范愉對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō),“大調(diào)解”要改變的是過(guò)去在社會(huì)治理方面過(guò)分依賴“法律至上”,希望當(dāng)事人自身參與,采用靈活的方式,改變法律的僵化。

“現(xiàn)在的制度特點(diǎn)就是各自為政,比如司法部門、行政部門、民間解決糾紛都是獨(dú)立的。相互之間在一定時(shí)候是有競(jìng)爭(zhēng)的,為了擴(kuò)張自己的權(quán)力去爭(zhēng)奪,配合不夠。”范愉認(rèn)為,“大調(diào)解”使各部門形成合力,比如由政法委牽頭,使相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)得以整合。它最大的好處就在于形成一種多元化的糾紛解決機(jī)制,不是單純地把糾紛放到法院去,靠司法解決問(wèn)題。

有些人擔(dān)心,過(guò)多強(qiáng)化調(diào)解是否會(huì)導(dǎo)致法院社會(huì)化的傾向。王福華介紹說(shuō),這種擔(dān)心在其他國(guó)家同樣存在,以法治著稱的美國(guó)為例,近幾年90%以上的民事案件沒(méi)有進(jìn)入庭審程序,而是通過(guò)訴外和解和訴內(nèi)調(diào)解處理,美國(guó)學(xué)者對(duì)審判衰弱化也表示很擔(dān)心。

“現(xiàn)在有些地方推行的‘大調(diào)解模式值得商榷?！蓖醺ＨA進(jìn)一步說(shuō),“這種模式不值得推崇的地方在于它沿襲了全能體制國(guó)家的傳統(tǒng),被國(guó)家權(quán)力牢牢控制,用盡所有的物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、組織的資源。”

王福華通過(guò)翻譯有關(guān)全球糾紛解決機(jī)制的國(guó)外法學(xué)著作發(fā)現(xiàn),國(guó)外更加注重強(qiáng)調(diào)調(diào)解組織的非營(yíng)利性、中立性和自主性。

因此他認(rèn)為,調(diào)解可作為轉(zhuǎn)型時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)加以利用?！拔鞣桨l(fā)育相對(duì)成熟的市民社會(huì),市民調(diào)解和社會(huì)化調(diào)解是市場(chǎng)運(yùn)作、引入社會(huì)力量加以調(diào)節(jié),非營(yíng)利部門參與。而我們國(guó)家距離市民社會(huì)還有很長(zhǎng)的路要走?！?/p>

吳志明頗不認(rèn)可“權(quán)宜之計(jì)”的說(shuō)法,“作為社會(huì)管理的重要組成部分,我們國(guó)家需要有一個(gè)長(zhǎng)期的大調(diào)解體系?！?/p>

“多元化價(jià)值觀念迫使現(xiàn)有社會(huì)治理模式相應(yīng)調(diào)整。最近中央提出社會(huì)管理,要在理念、方法、體制上進(jìn)行探索創(chuàng)新,以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?！鄙鲜鲋醒刖C治辦協(xié)調(diào)室負(fù)責(zé)人說(shuō),“很多社會(huì)矛盾糾紛相互交織,有時(shí)依靠一個(gè)部門解決不了。這些年對(duì)大調(diào)解的探索還是符合國(guó)情的。凡事都有一個(gè)磨合的過(guò)程。大調(diào)解機(jī)制在運(yùn)行機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制上還有待完善?！?★