張千帆

要根除中國的上訪現(xiàn)象,必須將社會治理模式從自上而下變成自下而上,不是讓百姓“上訪”官員,而是讓官員為了爭取選票而“下訪”百姓

今年是《信訪條例》頒布施行5周年。迎接紀念日的卻是一則“河南農(nóng)民進京上訪‘被精神病六年半”的報道(《南都周刊》2010年4月30日)。

性情耿直的徐林東只是因為看不慣“一個腿腳不靈的女人在村里常常被打”,幫她到北京“越級上訪”告鄉(xiāng)政府的狀,就被政府送進精神病院。沒有精神病鑒定,也沒有監(jiān)護人的簽字,醫(yī)院卻強行收治了病人,理由是“政府送進來的”。精神病院的邏輯是“鄉(xiāng)政府說你有精神病,你就有,說你沒有就沒有”;鄉(xiāng)政府的邏輯則是“他在認識上偏執(zhí),偏執(zhí)本身就是個精神問題”。

像徐林東這樣誠實、耿直、熱心的公民本來是一個健康民族的精神支柱,卻落得如此悲慘的下場。無論是2005年施行的新《信訪條例》還是1995年施行的老條例,任何一部立法都不可能縱容如此無法無天的迫害行為。上訪及其引發(fā)的諸多權力濫用現(xiàn)象,顯然不僅僅是一個法律問題,也不是像某些專家想象的那樣,只要出臺一部《信訪法》就“終結(jié)”了的。

上訪之所以成為一個獨特的“中國現(xiàn)象”,究其制度根源是地方民主不完善造成的。由于缺乏民對官的實質(zhì)性制約,民眾不得不通過托人情、拉關系甚至赤裸裸行賄來買通控制其命運的官員;而官員則更是被權力“寵壞”了。如此便一面產(chǎn)生了少數(shù)肆無忌憚、無法無天的貪官污吏,另一面則造成了全國各地每年數(shù)以萬計的征地、拆遷等引發(fā)的群體性沖突。這些問題在本源上由唯上不唯下的地方所產(chǎn)生的,自然不可能在當?shù)氐玫浇鉀Q,于是民眾除了“上訪”之外別無出路;到上一級政府上訪符合法律規(guī)定,但仍然難以跳出權力運行規(guī)律,導致一些問題得不到解決,于是才產(chǎn)生了大量法律禁止的“越級上訪”。

我不是說這支浩浩蕩蕩的上訪大軍中沒有“精神偏執(zhí)型”的,為了一點雞毛蒜皮的小事而耗費自己的生命和國家資源,但是近年大量各地訪民“被精神病”的公開報道表明,中國上訪問題的癥結(jié)恐不在此,更不在于如何界定“正?！鄙显L或“終結(jié)”上訪的法律邊界。

現(xiàn)在應集中力量從根子上解決產(chǎn)生上訪以及嚴重侵犯訪民權利的制度問題,避免在法律文本上繞彎子、做文章,而法律文本再怎么修,也只是在琢磨如何“規(guī)范”上訪、如何界定“終結(jié)”“越級”“非正常上訪”這些站在管理者立場上的法律概念;至于如何切實有效地解決訪民的問題,卻鮮有涉及,這是為什么我一直不看好《信訪條例》的修改。

新條例施行五年,上訪數(shù)量和激烈程度不降反升便足以表明,上訪不是一個修改法律就能解決的問題。即便以后再升級為《信訪法》,法律條文規(guī)定得更完善、更先進,恐怕也還是會重蹈《信訪條例》的覆轍。

由于信訪制度解決問題的速度,永遠趕不上問題產(chǎn)生的速度,靠完善信訪來根治上訪顯然是行不通的。要根除中國的上訪現(xiàn)象,必須將社會治理模式從自上而下變成自下而上,不是讓百姓“上訪”官員,而是讓官員為了爭取選票而“下訪”百姓。當然,在目前自上而下的官治積重難返、自下而上的民治一時難以建立的情況下,信訪不失為政府了解民情并解決部分社會矛盾的一個渠道,完善信訪制度確實也有一定的必要性。但要實現(xiàn)這個目標,與其盼望中央制定更完善的信訪立法,不如期待地方制度創(chuàng)新。

目前遼寧沈陽和江蘇淮安等地的信訪制度創(chuàng)新都是在現(xiàn)有法規(guī)框架下進行的,譬如沈陽對“終結(jié)信訪事項”采取公開評議的“答辯”方式,邀請訪民和人大代表、政協(xié)委員及專家學者一起參加;淮安則采取陽光信訪和權力下放模式,力求地方問題當?shù)亟鉀Q,而這些改革舉措都不和現(xiàn)行信訪立法相抵觸。事實上,由于各地情況和需要不同,信訪制度的具體設計沒有必要全國統(tǒng)一,各地盡可以為自己量身定做最有效地解決當?shù)貑栴}的信訪程序。如果苛求中央規(guī)定統(tǒng)一的信訪程序,那么難免會束縛某些地方銳意進取的手腳。

退一步說,即便中央要制定一部“信訪法”,其所要考慮的重點也絕不是統(tǒng)一的信訪程序、“合法”上訪的邊界或“終結(jié)”信訪的步驟,而恰恰是如何統(tǒng)一保障訪民受憲法保護的基本人身和言論自由權利,防止“被精神病”這類惡性事件重演?！?/p>

(作者為北京大學憲法學教授)