馬 軍

陽(yáng)光政府的公民動(dòng)力

2008年5月1日,《政府信息公開(kāi)條例》頒布實(shí)施。

兩年來(lái),信息公開(kāi)已經(jīng)成為一種社會(huì)共識(shí)。這對(duì)于過(guò)去“視不公開(kāi)為常態(tài),公開(kāi)為例外”的中國(guó)而言,不啻于一次政治與社會(huì)生活的巨大改變。

受《條例》激勵(lì),眾多普通公民主動(dòng)要求政府信息公開(kāi),他們中有為維護(hù)自身正當(dāng)利益的執(zhí)著者、有為淬煉社會(huì)規(guī)則的公益申請(qǐng)者、更有以監(jiān)督政府為旨?xì)w的學(xué)者。他們充當(dāng)著新法規(guī)實(shí)施效果的試金石,同時(shí)也見(jiàn)證了中國(guó)打造陽(yáng)光政府的坎坷歷程。更重要的,正是他們的努力,讓政府在信息公開(kāi)方面邁出了一些實(shí)質(zhì)性的步伐,讓《條例》從紙面走向現(xiàn)實(shí)。他們是推進(jìn)政府信息公開(kāi)進(jìn)程的真正動(dòng)力!

兩年來(lái),不斷有人以普通公民身份,為社會(huì)公益目的,向政府部門(mén)提出信息公開(kāi)申請(qǐng)。也正是這些“公益行動(dòng)者”,見(jiàn)證了《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施的艱辛與挫折

以一人之力,向國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等國(guó)家部委和機(jī)構(gòu)發(fā)出申請(qǐng),要求公開(kāi)三峽建設(shè)基金詳細(xì)情況——在不少人看來(lái),這多少有點(diǎn)兒像是唐·吉訶德式的挑戰(zhàn)。

但任星輝并不這么看待自已。他只是要做一個(gè)實(shí)驗(yàn),一個(gè)有關(guān)承諾與踐約的實(shí)驗(yàn)。通過(guò)這個(gè)實(shí)驗(yàn),他想讓更多的人知道,人們本來(lái)應(yīng)該擁有什么樣的權(quán)利,又如何去獲取這種權(quán)利。

任星輝的實(shí)驗(yàn)

任星輝的行動(dòng)源于一個(gè)偶然獲知的“秘密”:自上世紀(jì)90年代以來(lái),除西藏外,全國(guó)居民每用1度電要為三峽建設(shè)工程多繳3厘錢(qián)——最多達(dá)7厘。這項(xiàng)收費(fèi)據(jù)說(shuō)在2006年就籌得數(shù)百億資金。

錢(qián)究竟花到了哪里?這引起了他的好奇。他決心按照2008年5月實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》),向國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)三峽建設(shè)基金的具體收支情況。

為此,這位供職于北京傳知行社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所的年輕人做了大量細(xì)致的準(zhǔn)備。在填寫(xiě)申請(qǐng)表時(shí),在“所需信息的用途”一欄,他寫(xiě)下“科研”二字。

但有關(guān)部門(mén)的回復(fù)卻是:相關(guān)信息“與您本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要并無(wú)直接關(guān)聯(lián)”。

這個(gè)理由完全出乎他的預(yù)想?！跋炔徽f(shuō)我有研究需要,生活中我是電力消費(fèi)者,我付了電費(fèi),我有權(quán)利知道他們是如何使用電費(fèi)的?！比涡禽x曾想過(guò),對(duì)方也許會(huì)拿“國(guó)家機(jī)密”“商業(yè)秘密”這類(lèi)常見(jiàn)理由來(lái)搪塞,“哪怕說(shuō)這個(gè)回復(fù)的工作量太大,沒(méi)法公開(kāi),至少也能拿到臺(tái)面上說(shuō)事兒”。

任星輝決定訴諸法律。他說(shuō),換作任何一個(gè)公民,都會(huì)在這時(shí)深感自己的弱小?！叭绻@些權(quán)力部門(mén)不信守承諾,你能怎么辦?”在任星輝看來(lái),《條例》就是政府作出的一個(gè)承諾。

今年1月,在行政復(fù)議無(wú)效之后,任星輝轉(zhuǎn)而向北京市一中院提起訴訟,要求有關(guān)部門(mén)公布更為完整的三峽基金使用情況。北京市一中院拒絕受理。4月21日,任星輝又上訴至北京市高級(jí)法院。他預(yù)料到北京高院很可能將駁回他的上訴,但這個(gè)程序他想走完。

因?yàn)樵谌涡禽x看來(lái),假如行政部門(mén)不能遵守自己制定的規(guī)則,長(zhǎng)此以往,將自然而然造成民眾對(duì)法律規(guī)章的漠視。他堅(jiān)信,對(duì)規(guī)則的基本尊重和遵守,是這個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的前提。

“你覺(jué)得這跟唐·吉訶德有關(guān)系嗎?”任星輝如此反問(wèn)。他向《中國(guó)新聞周刊》記者表示,雖然在這次信息公開(kāi)申請(qǐng)中接連碰壁,但他相信窗戶并沒(méi)有完全關(guān)死。在今后別的研究項(xiàng)目中,只要有需要,他還會(huì)隨時(shí)發(fā)起申請(qǐng)。

實(shí)驗(yàn)走到這一步,許多人都相信,這個(gè)故事該結(jié)束了。但北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心的王錫鋅教授還抱有樂(lè)觀。

此前,王錫鋅就讓手下的研究人員關(guān)注這個(gè)案例,并進(jìn)行評(píng)估,因?yàn)檫@個(gè)案子是兩年來(lái)第一次涉及到《條例》第13條也即有關(guān)申請(qǐng)目的條款。

他介紹說(shuō),在國(guó)際上,政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)一般不問(wèn)目的,比如近些年美國(guó)老百姓申請(qǐng)公開(kāi)最多的是有關(guān)不明飛行物的信息,雖然這與個(gè)人的“生產(chǎn)生活”沒(méi)有關(guān)系,但這并不能成為政府拒絕公開(kāi)的理由。

王錫鋅還在觀望。最高法院關(guān)于政府信息公開(kāi)行政訴訟的司法解釋即將出臺(tái),他估計(jì),北京高院對(duì)任星輝案的裁決,可能會(huì)等到這個(gè)司法解釋出臺(tái)后再作出。“也就是說(shuō),還存在變數(shù)。”

“啃骨頭”與“擰螺絲”

與任星輝比起來(lái),身在深圳的吳君亮運(yùn)氣要好一些。這位深圳某資產(chǎn)管理公司的CEO,幾年前就組建了一個(gè)“公共預(yù)算觀察志愿者”團(tuán)隊(duì),主要申請(qǐng)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)。

事關(guān)“錢(qián)袋子”,這在目前所有的政府信息公開(kāi)中是最難啃的一塊骨頭。在2008年5月《條例》實(shí)施之前,他們幾乎沒(méi)有什么其他途徑來(lái)啃這塊骨頭。

《條例》實(shí)施之后,吳君亮團(tuán)隊(duì)一鼓作氣,向衛(wèi)生部、教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、人民銀行等10多個(gè)部委,以及上海、北京、廣州等十幾個(gè)城市發(fā)出了預(yù)算公開(kāi)的申請(qǐng)。

這當(dāng)然是一種試探性的“海撒”。起初他們的申請(qǐng)無(wú)一例外被拒絕,有的說(shuō)公共預(yù)算屬于機(jī)密,有的則說(shuō)預(yù)算內(nèi)容跟他們無(wú)關(guān)。但是意外地,2008年他們從深圳市政府拿到了被認(rèn)為是新中國(guó)第一份公開(kāi)的市級(jí)政府預(yù)算。

不過(guò)這樣的成功案例屈指可數(shù),“反復(fù)申請(qǐng)”對(duì)他來(lái)說(shuō)已是家常便飯,拒絕的“理由”也是多種多樣。最多一次,吳君亮團(tuán)隊(duì)曾向一個(gè)部門(mén)連續(xù)發(fā)出過(guò)9次申請(qǐng),特別讓他驚訝的是,每次對(duì)方都能找到拒絕公開(kāi)的不同理由。

許多法律界的朋友包括一些知名的律師和學(xué)者,都建議吳君亮提起行政訴訟,并有意提供幫助。但吳君亮和他的團(tuán)隊(duì)經(jīng)過(guò)幾次沙盤(pán)推演,還是忍了下來(lái)。“我們畢竟是業(yè)余從事公益,為社會(huì)進(jìn)步盡些心力而已。跟政府打官司,現(xiàn)在既無(wú)勝算,也耗不起這個(gè)時(shí)間和精力?！?/p>

相對(duì)于任星輝的實(shí)驗(yàn)和吳君亮的“啃骨頭”,北京的楊慧文律師把他的73次申請(qǐng),看作是一次又一次地“擰螺絲”。

去年4月,楊慧文向北京市73個(gè)委、辦、局發(fā)起申請(qǐng),要求公開(kāi)這些部門(mén)的公車(chē)接待、公款消費(fèi)等信息。

在這些部門(mén)中,既有公安局、地稅局這樣的大部門(mén),也有天安門(mén)地區(qū)管委會(huì)、西客站管委會(huì)這樣的小單位。在其申請(qǐng)公開(kāi)的信息中,甚至還包括“有沒(méi)有小金庫(kù)”這樣的內(nèi)容。

楊慧文當(dāng)然知道沒(méi)有一個(gè)單位會(huì)自曝有小金庫(kù),但他表示自己這樣做,沒(méi)有別的目的,就是為了淬煉規(guī)則,讓規(guī)則神圣化。

在進(jìn)入律師行業(yè)之前,楊慧文曾是一個(gè)大型鋼鐵廠的工程師。以前他把自己看作機(jī)器上的一顆螺絲釘,現(xiàn)在他決定做“擰螺絲”的人。“在一臺(tái)運(yùn)行的機(jī)器上,難免有一些松動(dòng)的螺絲,當(dāng)人們?nèi)Q這些螺絲時(shí),也許擰不動(dòng),也許會(huì)打滑,但至少能給出一個(gè)警示或推動(dòng)。”楊慧文說(shuō)。

與任星輝一樣,楊慧文也無(wú)法忍受人們對(duì)于規(guī)則的漠視,這位曾經(jīng)的技術(shù)主義者,如今轉(zhuǎn)而信奉規(guī)則。

為了這73份申請(qǐng),楊慧文花了整整兩天時(shí)間,從網(wǎng)上收集這些部門(mén)的地址、電話等,然后花800多元將73封申請(qǐng)書(shū)全部發(fā)特快專遞,確保對(duì)方收到。申請(qǐng)是以公民而非律師的身份提出,目的是要用納稅人的身份去告訴對(duì)方,有人在盯著你,提醒對(duì)方按規(guī)則辦事。

絕大部分部門(mén)給了他回復(fù),但楊慧文說(shuō)比較完整的答復(fù)只有兩份。這其中,最讓他氣憤的是信訪辦一名工作人員的態(tài)度,當(dāng)他打電話過(guò)去催要回復(fù)時(shí),對(duì)方反問(wèn)他:這些信息是報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)看的,跟你有什么關(guān)系?

楊慧文把政府部門(mén)的回執(zhí)細(xì)心地裝訂成冊(cè),很厚,猶如一卷大部頭的百科全書(shū)?！熬彤?dāng)留個(gè)紀(jì)念吧?！彼f(shuō)。

他甚至還特地寫(xiě)了一份總結(jié)報(bào)告,發(fā)表在互聯(lián)網(wǎng)上。對(duì)這73次申請(qǐng),他的結(jié)論是,從答復(fù)認(rèn)真度來(lái)看,大多數(shù)行政部門(mén)都給人一種敷衍應(yīng)付的感受。并且從他拿到的回執(zhí)編號(hào)上看,很多都是有關(guān)部門(mén)的第一份答復(fù)。楊慧文認(rèn)為,這至少對(duì)政府信息公開(kāi)的部門(mén)建設(shè)、人員配備、流程順暢都有意義。

公民意識(shí)覺(jué)醒

自2008年5月《條例》實(shí)施,開(kāi)始有越來(lái)越多的人以普通公民身份,嘗試向政府部門(mén)申請(qǐng)信息公開(kāi)。其中一些人帶有志愿者色彩,他們申請(qǐng)信息公開(kāi)出于公益性質(zhì),因此也被稱作“公益行動(dòng)者”。

除任星輝、吳君亮和楊慧文之外,在公益行動(dòng)者這個(gè)名單上,還可以列出更多的姓名。比如向發(fā)改委申請(qǐng)4萬(wàn)億投資公開(kāi)的上海律師嚴(yán)義明;向南陽(yáng)市181個(gè)行政部門(mén)遞交7項(xiàng)不同申請(qǐng)的市民王清;向沈陽(yáng)市財(cái)政局等部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)辦公費(fèi)、招待費(fèi)、差旅費(fèi)的遼寧律師溫洪祥;向海淀區(qū)環(huán)保局等部門(mén)申請(qǐng)某房產(chǎn)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估報(bào)告的北京市民朱富祥……

這個(gè)名單隨時(shí)間而遞增。雖然這些公益申請(qǐng)多以失敗告終,但北京傳知行經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)郭玉閃仍極為看好其意義和作用。

“就好像星星之火燎原一樣。”郭玉閃說(shuō),“《條例》出來(lái)后,法學(xué)界都知道這是件好事,但老百姓不一定知道,知道了也未必會(huì)去使用。但現(xiàn)在發(fā)生了變化,社會(huì)基層中有這種意識(shí)的人在慢慢增多?！?/p>

在郭玉閃看來(lái),《條例》為民眾保障自身權(quán)利提供了一條通道,而申請(qǐng)者不斷地涌現(xiàn),進(jìn)一步證明《條例》將成為中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

這一觀點(diǎn)也為吳君亮、嚴(yán)義明等人堅(jiān)信。吳君亮覺(jué)得,這就是一種“公民意識(shí)覺(jué)醒”。他認(rèn)為這個(gè)社會(huì)的進(jìn)步,有時(shí)需要技術(shù)性地一步一步推進(jìn),需要公民志愿者一點(diǎn)一點(diǎn)推動(dòng)。

吳君亮這幾年一再告誡自己不要掉入情緒的陷阱。如今他的團(tuán)隊(duì)更注意對(duì)自己的申請(qǐng)行動(dòng)進(jìn)行詳細(xì)記錄,因?yàn)樗嘈?這些記錄將會(huì)有歷史價(jià)值——讓后來(lái)者了解這條路是怎樣一步步走過(guò)來(lái)的。★