王全寶

“中央部門接受和使用虛假發(fā)票列支問題比較普遍,虛假套現(xiàn)金額為1.42億元;14個部門本級和33個所屬單位瞞報各項收入和資產(chǎn)等5.91億元;一些金融機構(gòu)違規(guī)操作涉及金額共計203.01億元。”6月24日,國家審計署審計長劉家義在作中央預(yù)算執(zhí)行審計情況的報告時如是說。

現(xiàn)任深圳某資產(chǎn)管理公司CEO的吳君亮這幾天一直在研究《2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。他幾年前組建了一個“公共預(yù)算觀察志愿者”團隊,以推動政府部門預(yù)算公開。

通過對近十年來審計報告的分析比較,吳君亮感到很困惑:國家審計署此次公布中央部門執(zhí)行預(yù)算的違規(guī)、違法問題,在過去十年的審計報告中同樣存在。

“我認為屢審屢犯的根源在于長期以來沒有一個行政首長是因為預(yù)算問題而受到問責(zé)或法律制裁的,導(dǎo)致有些部委漠然置之?！?月29日,吳君亮對《中國新聞周刊》說。

對此,中國政法大學(xué)教授、憲政專家蔡定劍建議,應(yīng)對那些濫用預(yù)算資金、滿足“集體私利”的行政首長啟動“政治問責(zé)”。

屢審屢犯

曾任全國人大常委會秘書組副組長的蔡定劍慨嘆,從1996年國家審計署向全國人大常委會提交審計報告以來,差不多每年都要披露類似的嚴重問題,“問題年年被揭露,違法勢頭未見明顯好轉(zhuǎn)”。

自2003年6月25日,時任國家審計署審計長李金華首次點名違規(guī)中央部門、掀起“審計風(fēng)暴”以來,某些中央部委徘徊于屢犯屢審、屢審屢犯的怪圈不能自拔。

6月24日上午,劉家義在報告中再次點名多家中央部委。隨后,國家審計署網(wǎng)站詳細公布了此次審計報告的具體內(nèi)容。該審計報告被稱為迄今為止體系最完整的審計報告,不僅附有詳細的審計結(jié)果公告,還首次披露了因?qū)徲嫸樘幍拇笠浮?/p>

此次審計報告中,有關(guān)中央部門接受和使用虛假發(fā)票列支、虛假套現(xiàn)尤為引人關(guān)注。

審計報告稱,審計署抽查56個中央部門已報銷的29363張可疑發(fā)票中,有5170張為虛假發(fā)票,列支金額為1.42億元。其中,8個部門本級和34個所屬單位在無真實經(jīng)濟業(yè)務(wù)背景的情況下,利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬元,主要用于發(fā)放職工福利補貼等;12個部門本級和37個所屬單位對票據(jù)審核把關(guān)不嚴,接受虛假發(fā)票報賬4456.66萬元。

對此,更有輿論認為,審計風(fēng)暴或預(yù)示收入分配改革將針對既得利益者。在我國收入分配體系中,居民收入在初次分配中的所占比遠低于政府和中央企業(yè);與此相對應(yīng),政府公務(wù)員以及與政府有著千絲萬縷聯(lián)系的壟斷央企則享受較高收入。

“在某些部委或壟斷央企,發(fā)錢不是問題,通常讓他們苦惱的是找不到發(fā)錢的名目或如何去避稅,從而產(chǎn)生了利用假發(fā)票套現(xiàn)的現(xiàn)象。”國家審計署科研所一位不愿具名的人士如此表示。

更有輿論直截了當(dāng)?shù)匦Q,“假發(fā)票”事件發(fā)生的深層背景,更多的就是收入分配不公。

除了“假發(fā)票”事件外,劉家義在報告中還提及,中央部門瞞報各項收入資產(chǎn)近6億元,擠占財政資金發(fā)津貼近11億元。

吳君亮查閱近幾年的預(yù)算執(zhí)行審計報告發(fā)現(xiàn),中央部門違反財經(jīng)制度規(guī)定的問題每年都有涉及,其中,擠占挪用財政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補貼、多申領(lǐng)財政資金或瞞報收入和資產(chǎn)、違規(guī)收費及未按規(guī)定征繳非稅收入等問題年年都存在。

“現(xiàn)在民眾已經(jīng)麻木,不像以前那樣對‘審計風(fēng)暴關(guān)注了?！眳蔷粮袊@,屢審屢犯的現(xiàn)象重創(chuàng)政府形象,將會導(dǎo)致民眾對政府的不信任。

審而無責(zé)

從2003年開始,審計署推行審計結(jié)果公開制度,由此掀起了一年一度的“審計風(fēng)暴”。而今年的審計報告則淡化“風(fēng)暴”意味,不注重個案介紹而注重對政策執(zhí)行的評價。

國家審計署辦公廳負責(zé)人對此解釋為,“這樣可能不會產(chǎn)生點名批評的轟動效應(yīng),但便于閱讀者審視問題,很多違法違規(guī)問題都帶有普遍性,根源在于體制機制不完善”。

相同的觀點,審計署審計長劉家義也曾表達過。去年2月19日,劉家義指出,以往審計工作中出現(xiàn)的“屢查屢犯”現(xiàn)象,“說明此類問題不是個案,帶有一定的共性,是制度性問題,不可能通過一次審計揭露徹底改掉,需要改革體制?！?/p>

此番國家審計署公布的整改結(jié)果顯示,在各項審計中,審計署上報國務(wù)院或直接向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件線索104起,涉案人員473人。其中級別最高的是副省級,例如國家開發(fā)銀行原副行長王益受賄案。

國家審計署也在努力消除外界的質(zhì)疑,在報告之外增加了三個“附件”,分別是《已公告的單項審計結(jié)果》《56個部門單位2009年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果》和《2008年以來已結(jié)案的審計署移送的部分典型案例和事項》,以此來讓公眾獲得知情權(quán)。

但是針對審計中發(fā)現(xiàn)的問題,審計署仍然讓“問題部委”先自查自咎。

對于這種自查自咎的方式,吳君亮很不認同,“自查自咎是一種非法律手段,用行政溫和的辦法很難觸動違規(guī)單位吸取教訓(xùn),因為他們違規(guī)成本很低”。

“使用假發(fā)票套現(xiàn),這明顯是觸犯刑法的,但我們沒有看到哪個部委的領(lǐng)導(dǎo)因此受罰,這在國外是無法想象的事情。”吳君亮說。

2003年3月9日,媒體報道時任香港財政司長梁錦松在宣布加汽車首次登記稅前,當(dāng)年1月18日購入一輛凌志房車,卻未向行政長官報告買車一事,有避稅之嫌,涉嫌以權(quán)謀私,還可能要面對法律訴訟。3月10日,梁錦松向時任行政長官董建華提出請辭。7月16日,董建華接受了其辭職申請。

在整個事件發(fā)展過程中,梁錦松本人多次道歉,且兩倍捐款,最后因此丟官,還差點攤上刑事責(zé)任。

蔡定劍分析認為,假如梁錦松是一名內(nèi)地問題官員,很難想象會被這件“無足輕重”的事情弄丟官?！拔覀儸F(xiàn)在的問題官員缺乏政治道德,如果不是上級部門罷免,他們會一直賴在位置上不走?！?/p>

“我們現(xiàn)在有因為礦難、維穩(wěn)而受到問責(zé)的官員,但還沒有看到因為濫用政府預(yù)算資金而受到懲罰的官員,用錢是國家最大的問題,反而沒有問責(zé)機制,著實令人不可思議?！辈潭▌φf。

啟動人大問責(zé)

從整個框架來講,“審計風(fēng)暴”只是一種補救之舉。吳君亮認為,審計改革首先要對預(yù)算建立科學(xué)嚴格的審議和批準制度。其次才是對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督,直至違規(guī)后的問責(zé)和糾偏?！暗壳白畲蟮膯栴}還是違規(guī)、違紀沒有相關(guān)的問責(zé)機制”。

目前,在全國人大常委會審議中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告時,缺少問責(zé)這一環(huán)節(jié)。

“以前,公眾喜歡以審計報告是否點名或者點名多少作為檢驗審計監(jiān)督力度的標準,而事實上這是錯誤的?！辈潭▌φJ為,對審計報告披露的問題進行問責(zé),是衡量加強審計報告監(jiān)督力度的方向。

吳君亮更是呼吁,改變目前“審計部門報告什么,人大聽什么”的狀況,啟動人大問責(zé)制。

2006年6月1日新修訂的《審計法》明確規(guī)定,政府應(yīng)向人大常委會報告問題糾正情況和處理結(jié)果。蔡定劍認為,人大應(yīng)依法介入審計問題的處理,并借助于人大監(jiān)督權(quán)的實施,加大對政府行政機關(guān)行為的監(jiān)督力度。

同樣,2007年開始實施的《監(jiān)督法》也規(guī)定,全國人大常委會的一大監(jiān)督領(lǐng)域就是預(yù)算的執(zhí)行情況,聽取審計報告是實施預(yù)算及財政收支監(jiān)督的一個重要手段。

從這個意義上講,蔡定劍認為承擔(dān)問責(zé)的機構(gòu)就是全國人大及其常委會。《監(jiān)督法》第20條規(guī)定,“常務(wù)委員會認為必要時,可以對審計工作報告作出決議;本級人民政府應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi),將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會報告?！?/p>

對此,北京大學(xué)憲政學(xué)者姜明安也表示贊同,審計署是國務(wù)院直屬機構(gòu),只負責(zé)公布審計結(jié)果,在國外也是如此?！叭珖舜蠹捌涑Ｎ瘯秦斦A(yù)算的監(jiān)督者,必須承擔(dān)起監(jiān)督的職責(zé),否則某些行政部門在沒有強制監(jiān)督的情況下,必然為了‘集體私利而濫用預(yù)算資金。”

蔡定劍建議,全國人大或其常委會應(yīng)該啟動詢問或質(zhì)詢案:在審計報告完成之后,要求各個部門行政首長或違規(guī)使用財政資金簽字的負責(zé)人,到全國人大或其常委會進行面對面的解釋、說明,對產(chǎn)生重大社會影響的問題責(zé)任人,應(yīng)該啟動政治問責(zé)制度,并向社會公開。

6月25日,國家審計署官方網(wǎng)站發(fā)布了《關(guān)于2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》的網(wǎng)上問卷調(diào)查。在改進審計工作報告建議中,很多網(wǎng)友也希望能啟動問責(zé)機制,希望弄清假發(fā)票來源,并追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任,給納稅人一個交代。

6月28日,全國人大常委會財經(jīng)委副主任尹中卿在接受《中國新聞周刊》采訪時表示,人大監(jiān)督工作將進一步規(guī)范化、程序化,專題詢問將成為一種常態(tài)?！?/p>