張世穎 （黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 黑龍江 哈爾濱 150080）

公共圖書(shū)館治理中的建設(shè)主體，是指在一個(gè)圖書(shū)館治理單元中能夠負(fù)責(zé)保障公共圖書(shū)館建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)的政府、團(tuán)體或個(gè)人[1]202。國(guó)際圖書(shū)館協(xié)會(huì)和機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)與聯(lián)合國(guó)教科文組織共同制定的《公共圖書(shū)館宣言》中指出，“建設(shè)公共圖書(shū)館是地方政府和國(guó)家的責(zé)任，國(guó)家和地方政府必須為公共圖書(shū)館提供專門(mén)的立法支持及財(cái)政資助?！盵2]幾乎在所有國(guó)家，政府均是公共圖書(shū)館的主要建設(shè)主體。因此，本文所說(shuō)的“建設(shè)主體”均指以政府為建設(shè)主體的情況。

1 西方國(guó)家公共圖書(shū)館建設(shè)主體設(shè)置模式概覽：國(guó)別視角

1.1 美國(guó)

根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦憲法的有關(guān)規(guī)定，提供公共圖書(shū)館服務(wù)的主要責(zé)任主體應(yīng)為各類(lèi)地方政府（Municipality）。美國(guó)的地方政府類(lèi)型較多，主要包括以下幾類(lèi)：（1）縣政府；（2）市政府；（3）多轄區(qū)聯(lián)合政府（Multi-jurisdictional）；（4）學(xué)區(qū)政府；（5）圖書(shū)館特區(qū)政府[1]32。這些地方政府在公民創(chuàng)議或州政府授權(quán)下都可以成為公共圖書(shū)館的建設(shè)主體。

在美國(guó)，州頒布的圖書(shū)館法是州范圍內(nèi)圖書(shū)館治理的根本大法。各州圖書(shū)館法一般都包含如下兩方面內(nèi)容：授權(quán)地方政府可以建立圖書(shū)館，授權(quán)方式包括由地方政府的治理當(dāng)局決定、由公民投票決定及由居民創(chuàng)議決定；授權(quán)地方政府可以為創(chuàng)建和經(jīng)營(yíng)圖書(shū)館而征稅[3]。比如，美國(guó)威斯康星州《圖書(shū)館法》第43.52款規(guī)定，市政府、村鎮(zhèn)政府、部落政府、學(xué)區(qū)政府都可以通過(guò)征收年度圖書(shū)館稅①建設(shè)公共圖書(shū)館，但需經(jīng)過(guò)州主管部門(mén)對(duì)其可行性及必要性的審查；當(dāng)本縣已經(jīng)存在由縣政府建設(shè)的圖書(shū)館時(shí)，市政府、村鎮(zhèn)政府、部落政府或?qū)W區(qū)政府若要設(shè)置獨(dú)立的圖書(shū)館時(shí)，需經(jīng)縣圖書(shū)館委員會(huì)批準(zhǔn)；兩個(gè)或兩個(gè)以上的地方政府（建設(shè)主體）可以通過(guò)協(xié)議，聯(lián)合建設(shè)為所轄區(qū)域提供服務(wù)的共同圖書(shū)館[4]。這表明，州法律允許地方政府之間聯(lián)合，共同成為特定區(qū)域的公共圖書(shū)館建設(shè)主體。

在美國(guó)，盡管地方政府是公共圖書(shū)館的建設(shè)主體，但州政府（因?yàn)槊绹?guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，所以州政府不屬于“地方政府”）和聯(lián)邦政府并非對(duì)地方公共圖書(shū)館事務(wù)“一概不管”，而是在政策和資金上大力支持地方公共圖書(shū)館事務(wù)。尤其是聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)《圖書(shū)館服務(wù)法案》（1956年）、《圖書(shū)館服務(wù)和建筑法案》（1964年）和《圖書(shū)館服務(wù)和技術(shù)法案》（Library Services and Technology Act，簡(jiǎn)稱LSTA，1996年）以來(lái)，州政府和聯(lián)邦政府對(duì)地方公共圖書(shū)館事務(wù)的經(jīng)費(fèi)支持力度有增無(wú)減。根據(jù)2000年的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)中，地方政府、州政府和聯(lián)邦政府的投入分別占77%、13%和1%，其他經(jīng)費(fèi)（如捐贈(zèng)、罰款、有償服務(wù)的收入等）占9%[5]。這表明，在美國(guó)，州政府和聯(lián)邦政府也起到了地方公共圖書(shū)館建設(shè)主體的作用。

從以上可知，美國(guó)公共圖書(shū)館的建設(shè)主體并不全是某一單一級(jí)別或單一類(lèi)型的地方政府，而是以多類(lèi)型地方政府（縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府、學(xué)區(qū)政府、圖書(shū)館特區(qū)政府以及多轄區(qū)聯(lián)合政府等）為主要建設(shè)主體，以州政府和聯(lián)邦政府為支持性建設(shè)主體。從總體而言，除了一些地方政府獨(dú)立承擔(dān)公共圖書(shū)館建設(shè)主體責(zé)任之外，大部分地區(qū)的公共圖書(shū)館建設(shè)主體設(shè)置模式呈現(xiàn)為“地方政府+州政府+聯(lián)邦政府”格局，其責(zé)任大小呈“地方政府→州政府→聯(lián)邦政府”依次遞減的狀態(tài)。

1.2 英國(guó)

英國(guó)是世界上最早建立現(xiàn)代公共圖書(shū)館制度的國(guó)家。1850年英國(guó)頒布了世界上第一部公共圖書(shū)館法，允許（而不是強(qiáng)制）人口在1萬(wàn)以上的城鎮(zhèn)地方政府通過(guò)征集財(cái)產(chǎn)稅建設(shè)公共圖書(shū)館。1964年頒布的《公共圖書(shū)館與博物館法》是英格蘭和威爾士地區(qū)公共圖書(shū)館建設(shè)的基本依據(jù)。 蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭公共圖書(shū)館的建設(shè)依據(jù)分別是1887年頒布、1955年修訂的《蘇格蘭公共圖書(shū)館法》（Public Libraries Consolidation （Scotland） Act）和1986年制定的《北愛(ài)爾蘭教育與圖書(shū)館條例》（The Education and Libraries （Northern Ireland）Order 1986）、2008年制定的《北愛(ài)爾蘭圖書(shū)館法》（Libraries Act （Northern Ireland）2008）。

《公共圖書(shū)館與博物館法》規(guī)定，向民眾提供公共圖書(shū)館服務(wù)是地方政府的法定責(zé)任[6]，表明地方政府提供公共圖書(shū)館服務(wù)的責(zé)任已由原來(lái)的非強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)行的強(qiáng)制性。根據(jù)英國(guó)地方自治法（Local government Act），這里的地方政府指被授權(quán)建設(shè)公共圖書(shū)館的郡政府、大城市的區(qū)政府和一元行政當(dāng)局。這些地方政府通過(guò)中心圖書(shū)館、分館、服務(wù)點(diǎn)、汽車(chē)圖書(shū)館等方式（即總分館方式）把公共圖書(shū)館服務(wù)覆蓋至整個(gè)轄區(qū)，包括其中的自治市鎮(zhèn)（Borough）和鎮(zhèn)（Urban）轄區(qū)。

蘇格蘭地區(qū)的公共圖書(shū)館建設(shè)主體設(shè)置模式及其服務(wù)組織模式與英格蘭和威爾士地區(qū)大體相同。而北愛(ài)爾蘭地區(qū)與另外3個(gè)地區(qū)的公共圖書(shū)館治理單元模式不同，它不像其他地區(qū)都以地方政府的行政轄區(qū)作為獨(dú)立的公共圖書(shū)館治理單元，它的所有26個(gè)區(qū)的圖書(shū)館事務(wù)分別歸于該地區(qū)的5個(gè)教育和圖書(shū)館理事會(huì)（Education and Library Boards）管理（見(jiàn)表1）[7]?！侗睈?ài)爾蘭圖書(shū)館法》規(guī)定，為北愛(ài)爾蘭市民生活、工作和學(xué)習(xí)提供公共圖書(shū)館服務(wù)是政府當(dāng)局的職責(zé)[8]。從表1可以看出，在北愛(ài)爾蘭地區(qū)，除了貝爾法斯特地區(qū)（Belfast）之外，其他地區(qū)的圖書(shū)館建設(shè)主體均采取聯(lián)合建設(shè)主體模式。

表1 北愛(ài)爾蘭教育和圖書(shū)館理事會(huì)名稱及覆蓋區(qū)域

總體上說(shuō)，英國(guó)的公共圖書(shū)館建設(shè)主體主要是地方政府，包括獨(dú)立的建設(shè)主體和聯(lián)合建設(shè)主體兩種模式。在英國(guó)，中央政府下面的208個(gè)地方政府（建設(shè)主體）都設(shè)有一個(gè)公共圖書(shū)館主管部門(mén)（管理主體），因而，英國(guó)的4 574個(gè)公共圖書(shū)館（包括流動(dòng)點(diǎn)，2007年統(tǒng)計(jì)）就分屬于208個(gè)建設(shè)主體，每個(gè)公共圖書(shū)館系統(tǒng)平均擁有22個(gè)圖書(shū)館[1]30。

1.3 澳大利亞

澳大利亞實(shí)行三級(jí)政府制，即聯(lián)邦政府、州政府、市政府。其分為6個(gè)州和兩個(gè)地區(qū)，6個(gè)州分別是：新南威爾士、維多利亞、昆士蘭、南澳大利亞、西澳大利亞、塔斯馬尼亞。其中，塔斯馬尼亞州1867年通過(guò)了《公共圖書(shū)館法案》；新南威爾士州1939年通過(guò)了《新南威爾士圖書(shū)館法》；維多利亞州1885年通過(guò)了《免費(fèi)圖書(shū)館法》；南澳大利亞州1898年通過(guò)了《免費(fèi)圖書(shū)館法》。在所有6個(gè)州的相關(guān)法律中，提供公共圖書(shū)館服務(wù)都被界定為州政府和地方政府的聯(lián)合責(zé)任，西澳大利亞洲為此于1907 年專門(mén)通過(guò)了《城市聯(lián)合法》（Municipalities Corporations Act）。但在不同的州，州政府和地方政府的責(zé)任劃分不同。澳大利亞各州圖書(shū)館法案大都像1850年的英國(guó)公共圖書(shū)館法一樣，允許（而不是強(qiáng)制）地方政府通過(guò)征收財(cái)產(chǎn)稅為本地居民提供公共圖書(shū)館服務(wù)。澳大利亞的公共圖書(shū)館主要分為集中型和分散型兩種治理模式。新南威爾士、維多利亞、昆士蘭采用分散治理模式。在這3個(gè)州中，地方政府是公共圖書(shū)館的主要建設(shè)主體，如《新南威爾士圖書(shū)館法》（1939年）第10款規(guī)定了地方政府提供公共圖書(shū)館服務(wù)的責(zé)任；第12款規(guī)定，通過(guò)協(xié)議，一個(gè)地方政府可以委托另一個(gè)地方政府為本地居民提供圖書(shū)館服務(wù)；第13款規(guī)定，州政府對(duì)在轄區(qū)內(nèi)提供圖書(shū)館服務(wù)的地方政府給予補(bǔ)貼。這里的地方政府指地方自治法中確立的地方政府，主要指州政府下的市政府（city councils）和郡政府（shire councils），他們通過(guò)總分館體系覆蓋整個(gè)轄區(qū)[9]。具體來(lái)說(shuō)，地方政府要根據(jù)本州公共圖書(shū)館法的授權(quán)和規(guī)定，在轄區(qū)內(nèi)征收稅款，用于建立布局合理的圖書(shū)館系統(tǒng)——通常包括1個(gè)中心館和若干分館，同時(shí)州政府向地方政府提供一定比例的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。上世紀(jì)80年代，新南威爾士州和昆士蘭州政府與地方政府為圖書(shū)館提供補(bǔ)貼的比例是1:1（即地方政府投入1澳元，州政府也補(bǔ)貼1澳元）；維多利亞州政府與地方政府的補(bǔ)貼比例是2:1；昆士蘭州政府與地方政府的補(bǔ)貼比例是1：1[1]37。南澳大利亞、西澳大利亞、塔斯馬尼亞州采用集中型治理模式，即以州政府為公共圖書(shū)館的主要建設(shè)主體；每個(gè)州的公共圖書(shū)館包括1個(gè)州立圖書(shū)館、若干市圖書(shū)館和眾多小型圖書(shū)館，這些圖書(shū)館共同構(gòu)成統(tǒng)一的圖書(shū)館系統(tǒng)。

由上可知，澳大利亞的公共圖書(shū)館建設(shè)采用的是聯(lián)合建設(shè)主體模式，即在分散型治理模式的州中，地方政府為主要建設(shè)主體，州政府為支持性建設(shè)主體；而在集中型治理模式的州中，州政府為主要建設(shè)主體，地方政府為支持性建設(shè)主體。無(wú)論哪種模式，都致力于提供覆蓋全區(qū)域的、普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)。

1.4 加拿大

加拿大的行政體系包括三級(jí)政府：聯(lián)邦政府、?。ǖ貐^(qū)）政府和市（縣）政府。在多數(shù)地區(qū)（但不是所有地區(qū)），?。ǖ貐^(qū)）政府只負(fù)責(zé)公共圖書(shū)館的宏觀管理和協(xié)調(diào)（包括制定本省公共圖書(shū)館發(fā)展規(guī)劃和圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)、提供本省公共圖書(shū)館的統(tǒng)計(jì)資料、向市縣政府提供省政府的公共圖書(shū)館發(fā)展補(bǔ)助金），市（縣）政府才是公共圖書(shū)館的實(shí)際建設(shè)主體，它們根據(jù)?。ǖ貐^(qū)）法規(guī)的授權(quán)，從當(dāng)?shù)囟愂罩泄┙o圖書(shū)館所需的主要經(jīng)費(fèi)。而由省（地區(qū)）的立法機(jī)構(gòu)所通過(guò)的普通圖書(shū)館法，是大多數(shù)公共圖書(shū)館建立的基本法律依據(jù)。例如，不列顛哥倫比亞省（British Columbia）的圖書(shū)館法中規(guī)定了市立圖書(shū)館（Municipal Libraries）和區(qū)域性圖書(shū)館地區(qū)（Regional Library Districts）如何建立的基本程序。其中第3條規(guī)定了如何建立市立圖書(shū)館：當(dāng)公共圖書(shū)館協(xié)會(huì)請(qǐng)求市政當(dāng)局在本市承擔(dān)提供圖書(shū)館服務(wù)的責(zé)任時(shí)，市政府可以依法建立市立圖書(shū)館；第14條“如何建立區(qū)域性圖書(shū)館地區(qū)”中規(guī)定，兩個(gè)或兩個(gè)以上的市（縣）政府可以依法簽訂協(xié)議請(qǐng)求?。ǖ貐^(qū)）議會(huì)副總督通過(guò)建立區(qū)域性圖書(shū)館地區(qū)的決議[10]。由同一個(gè)市（縣）政府負(fù)責(zé)建立的、規(guī)模不等的圖書(shū)館共同構(gòu)成本地的圖書(shū)館系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)的所有圖書(shū)館都構(gòu)成系統(tǒng)的分館；區(qū)域性圖書(shū)館地區(qū)則由兩個(gè)或兩個(gè)以上市（縣）圖書(shū)館系統(tǒng)構(gòu)成，并由共同成立的圖書(shū)館委員會(huì)來(lái)統(tǒng)一管理。

可見(jiàn)，加拿大公共圖書(shū)館的建設(shè)主體既有獨(dú)立型建設(shè)主體又有聯(lián)合型建設(shè)主體，但無(wú)論是什么類(lèi)型的建設(shè)主體，基本上都以市（縣）政府為主要建設(shè)主體，?。ǖ貐^(qū)）政府為支持性建設(shè)主體。

1.5 北歐四國(guó)

北歐四國(guó)（丹麥、挪威、瑞典、芬蘭）的公共圖書(shū)館均較發(fā)達(dá)，其建設(shè)主體設(shè)置模式雖因國(guó)情不同而各有特點(diǎn)，但也有許多相似或相同之處。歸納起來(lái)有如下幾方面：

（1）通過(guò)法律規(guī)定地方政府為公共圖書(shū)館的建設(shè)主體例如，丹麥現(xiàn)行的《圖書(shū)館法》（2000）規(guī)定，每個(gè)地方議會(huì)（Municipal Council）都必須建立或與其他地方議會(huì)共同建立一個(gè)擁有成人部與兒童部的公共圖書(shū)館；地方議會(huì)可與其他議會(huì)針對(duì)部分或全部的圖書(shū)館服務(wù)簽訂協(xié)議；地方議會(huì)還要根據(jù)所設(shè)轄區(qū)的大小和特點(diǎn)建立分館或服務(wù)點(diǎn)，使得圖書(shū)館服務(wù)更便利；聯(lián)合提供圖書(shū)館服務(wù)的地方議會(huì)之間應(yīng)共同成立一個(gè)圖書(shū)館理事會(huì)來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)圖書(shū)館事務(wù)[11]。瑞典現(xiàn)行的《公共圖書(shū)館法》（1996年）規(guī)定，瑞典公共圖書(shū)館的基本建設(shè)主體是地方政府（municipalities）。這里的地方政府主要是指市政當(dāng)局。該法第7款規(guī)定，市政當(dāng)局要對(duì)公共圖書(shū)館負(fù)責(zé)；省議會(huì)要對(duì)省圖書(shū)館及省議會(huì)主管的大學(xué)圖書(shū)館負(fù)責(zé)；國(guó)家要對(duì)其它的大學(xué)圖書(shū)館及借出中心負(fù)責(zé)[12]。挪威和芬蘭的現(xiàn)行圖書(shū)館法中也都有“地方政府是公共圖書(shū)館的建設(shè)主體”之意的明確規(guī)定[13-14]。

（2）中央政府的雙重建設(shè)主體角色 四國(guó)的中央政府在圖書(shū)館建設(shè)中既承擔(dān)國(guó)家級(jí)圖書(shū)館的獨(dú)立建設(shè)主體的職責(zé)，同時(shí)又承擔(dān)支持地方公共圖書(shū)館建設(shè)的支持性建設(shè)主體的職責(zé)。例如，丹麥現(xiàn)行《圖書(shū)館法》第13款規(guī)定，中央政府負(fù)責(zé)建立國(guó)家圖書(shū)館（government library）及一系列國(guó)家級(jí)的科研圖書(shū)館（如丹麥國(guó)家科學(xué)及醫(yī)學(xué)圖書(shū)館、丹麥國(guó)家教育圖書(shū)館等，全國(guó)約有800個(gè)此類(lèi)圖書(shū)館）[11]；芬蘭1962年頒布的《圖書(shū)館法》規(guī)定，中央政府撥款占鄉(xiāng)村地區(qū)圖書(shū)館總經(jīng)費(fèi)的2/3、城鎮(zhèn)館總經(jīng)費(fèi)的1/3，在此基礎(chǔ)上邊遠(yuǎn)地區(qū)可再追加10-25%。1998年修訂的《圖書(shū)館法》規(guī)定，地方政府可依照教育文化經(jīng)費(fèi)劃分法的規(guī)定，接受中央政府的補(bǔ)助，用于建設(shè)及更新圖書(shū)館之用[15]。

（3） 作為建設(shè)主體的地方政府在圖書(shū)館服務(wù)組織上大部分都實(shí)施總分館服務(wù)體系 例如，挪威公共圖書(shū)館體系中含中心圖書(shū)館435個(gè)、分館974個(gè)、流動(dòng)圖書(shū)館44個(gè)[16]; 丹麥哥本哈根公共圖書(shū)館系統(tǒng)現(xiàn)包括1個(gè)總館、21個(gè)分館、1部流動(dòng)書(shū)車(chē)、1個(gè)數(shù)據(jù)館、1個(gè)連環(huán)畫(huà)館、1個(gè)地方行政管理圖書(shū)館、9個(gè)中學(xué)圖書(shū)館和100多個(gè)設(shè)在醫(yī)院、監(jiān)獄、養(yǎng)老院等處的閱覽部[17]。

2 西方國(guó)家公共圖書(shū)館建設(shè)主體設(shè)置模式對(duì)我國(guó)的啟示

2.1 應(yīng)確定適當(dāng)層級(jí)地方政府為公共圖書(shū)館的建設(shè)主體

在上面論及的西方國(guó)家中，地方政府被法律指定為公共圖書(shū)館的建設(shè)主體，但是并沒(méi)有規(guī)定所有的地方政府都要成為獨(dú)立的建設(shè)主體。在西方國(guó)家中，能夠被確認(rèn)為公共圖書(shū)館建設(shè)主體的地方政府大都為“市政當(dāng)局”或相似級(jí)別的政府（大體對(duì)應(yīng)于我國(guó)的縣（區(qū)）或地市級(jí)別的政府）。

在我國(guó)，哪一級(jí)政府是公共圖書(shū)館的建設(shè)主體？對(duì)此我國(guó)尚無(wú)通用于全國(guó)的明確規(guī)定。不過(guò)，一些地方的公共圖書(shū)館法規(guī)或行政規(guī)章在公共圖書(shū)館設(shè)置原則的規(guī)定中有所指明，如《浙江省公共圖書(shū)館管理辦法》規(guī)定：“公共圖書(shū)館按照行政區(qū)域分級(jí)設(shè)置。省、市、縣（市、區(qū)）應(yīng)當(dāng)設(shè)立公共圖書(shū)館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道應(yīng)當(dāng)在文化站內(nèi)設(shè)立圖書(shū)室，有條件的也可單設(shè)公共圖書(shū)館。”[18]（在國(guó)內(nèi)，深圳市、上海市、北京市、廣西壯族自治區(qū)、河南省、湖北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、烏魯木齊市、山東省等地方的公共圖書(shū)館法規(guī)或行政規(guī)章中也都有相似規(guī)定）。這一規(guī)定表明，省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都可以成為公共圖書(shū)館的建設(shè)主體，即每一級(jí)政府都可以成為公共圖書(shū)館的建設(shè)主體。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行的公共圖書(shū)館建設(shè)主體也確實(shí)是按照“每一級(jí)政府都是公共圖書(shū)館的建設(shè)主體”的原則設(shè)置的。毋庸置疑，在我國(guó)，絕大部分中等城市中的區(qū)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)地方政府不具有獨(dú)立成為公共圖書(shū)館建設(shè)主體的能力，因此，中等城市中的區(qū)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)地方政府不應(yīng)被指定為公共圖書(shū)館建設(shè)主體。從我國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃格局看，縣級(jí)政府和地市級(jí)政府應(yīng)該被確認(rèn)為最適當(dāng)?shù)?、主要的公共圖書(shū)館建設(shè)主體。

2.2 應(yīng)把省級(jí)政府和中央政府確認(rèn)為支持性建設(shè)主體

在上面論及的西方國(guó)家中，省級(jí)政府和中央政府不僅是本級(jí)圖書(shū)館（如國(guó)家圖書(shū)館、國(guó)立科研圖書(shū)館、州圖書(shū)館等）的直接建設(shè)主體，同時(shí)還承擔(dān)為下級(jí)地方政府的公共圖書(shū)館建設(shè)提供經(jīng)費(fèi)支持的支持性建設(shè)主體的責(zé)任。而在我國(guó)，省級(jí)政府（包括副省級(jí)城市政府，下同）和中央政府尚未承擔(dān)支持性建設(shè)主體的責(zé)任。

由于我國(guó)的現(xiàn)行行政管理體制是縱向?qū)蛹?jí)管理，所以，公共圖書(shū)館“按照行政區(qū)域分級(jí)設(shè)置”中的“分級(jí)”意味著不同層級(jí)政府之間的資源配置能力不平衡；再者，由于我國(guó)財(cái)政管理體制是“分灶吃飯”，必然出現(xiàn)不同行政區(qū)域政府之間的財(cái)政能力不平衡。這兩個(gè)“不平衡”最終導(dǎo)致我國(guó)公共圖書(shū)館建設(shè)主體之間能力上的不平衡局面——上下級(jí)建設(shè)主體（政府）之間能力不平衡，即使是同一級(jí)別的建設(shè)主體，因其所處“行政區(qū)域”不同（如不同省份，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平區(qū)域），其能力也不平衡。這后一種不平衡可以稱其為“同級(jí)不同能”。同級(jí)建設(shè)主體雖然都承擔(dān)“提供覆蓋全區(qū)域的、普遍平等的公共圖書(shū)館服務(wù)”的責(zé)任（即同級(jí)建設(shè)主體的責(zé)任一致），但由于“同級(jí)不同能”，導(dǎo)致責(zé)任的兌現(xiàn)程度差異很大，這就是我國(guó)目前不同區(qū)域之間公共圖書(shū)館發(fā)展水平極不平衡的根本原因之一。這種公共圖書(shū)館發(fā)展水平的嚴(yán)重不平衡，違背了公共服務(wù)均等化的基本原則。為了緩解這種嚴(yán)重不平衡矛盾，借鑒西方國(guó)家的做法，把省級(jí)政府和中央政府確認(rèn)為地方公共圖書(shū)館的支持性建設(shè)主體是極其必要的，即由省級(jí)政府和中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共圖書(shū)館提供經(jīng)費(fèi)支持，以此來(lái)縮小這些地區(qū)的公共圖書(shū)館與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公共圖書(shū)館之間的差距，最終實(shí)現(xiàn)“普遍均等”的目標(biāo)。

2.3 應(yīng)探索聯(lián)合建設(shè)主體設(shè)置模式

從上面論及的西方國(guó)家的做法中我們可以看出，西方國(guó)家普遍采用聯(lián)合建設(shè)主體模式。我們認(rèn)為，在我國(guó)也有必要考慮模仿國(guó)外的做法，從有條件的省份開(kāi)始試點(diǎn)，探索建立聯(lián)合建設(shè)主體的模式。這里的“聯(lián)合”可以是上下級(jí)政府之間聯(lián)合成為公共圖書(shū)館的建設(shè)主體（縱向聯(lián)合），也可以是不同行政區(qū)域（一般是臨近的）政府之間聯(lián)合成為公共圖書(shū)館的建設(shè)主體（橫向聯(lián)合）?？v向聯(lián)合建設(shè)主體，如“縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”兩級(jí)聯(lián)合、“省—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”三級(jí)聯(lián)合，其基本原則是：越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下的地區(qū)越應(yīng)該采取三級(jí)聯(lián)合；根據(jù)我國(guó)行政區(qū)劃分布特點(diǎn)，無(wú)論是兩極聯(lián)合還是三級(jí)聯(lián)合，縣（區(qū)）都應(yīng)該是基本的建設(shè)主體，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）乃至其下的社區(qū)為縣（區(qū)）中心圖書(shū)館的分館或流動(dòng)點(diǎn)，而三級(jí)聯(lián)合情況下的省級(jí)政府為支持性建設(shè)主體。澳大利亞就實(shí)施有這樣的支持性建設(shè)主體，如新南威爾士州圖書(shū)館法第13款規(guī)定：州政府對(duì)在轄區(qū)內(nèi)提供圖書(shū)館服務(wù)的地方政府給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼[9]。橫向聯(lián)合建設(shè)主體，如美國(guó)的多轄區(qū)聯(lián)合政府模式是一個(gè)典型。所謂多轄區(qū)聯(lián)合政府（Multi-jurisdictional），即兩個(gè)或兩個(gè)以上地方政府（通常是臨近的，但這一“臨近”可以橫跨縣界甚至州界）依法共同組建公共圖書(shū)館主管部門(mén)，負(fù)責(zé)在所涉轄區(qū)建設(shè)公共圖書(shū)館服務(wù)體系，這一主管部門(mén)（一般稱為圖書(shū)館理事會(huì)或委員會(huì)）在法律上擁有“地方政府”的地位和權(quán)限[1]33。如美國(guó)威斯康星州《圖書(shū)館法》第13.53款規(guī)定：兩個(gè)或兩個(gè)以上的建設(shè)主體可以通過(guò)協(xié)議，聯(lián)合建設(shè)為所涉轄區(qū)服務(wù)的公共圖書(shū)館[4]。當(dāng)然，在我國(guó)組建像美國(guó)那樣的多轄區(qū)聯(lián)合政府，既無(wú)現(xiàn)成法律依據(jù)也無(wú)實(shí)踐先例，其難度可想而知，但從制度創(chuàng)新的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，并非完全不可試探或摸索。在我國(guó)尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，組建聯(lián)合建設(shè)主體（無(wú)論是縱向聯(lián)合主體、橫向聯(lián)合主體還是兩者的結(jié)合），是能夠?qū)崿F(xiàn)資源整合進(jìn)而跨越建設(shè)主體之間“同級(jí)不同能”障礙的有效途徑。

注 釋：

①在美國(guó)，所謂的“圖書(shū)館稅”，其來(lái)源一般為房地產(chǎn)稅，各州通過(guò)法律規(guī)定按一定比例從房地產(chǎn)稅中收取圖書(shū)館稅。如在伊利諾依州法規(guī)定：50萬(wàn)以下人口的城鎮(zhèn)，支持圖書(shū)館的資金不超過(guò)全城鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅的0.15%；50萬(wàn)以上人口的城市，不超過(guò)全市房地產(chǎn)稅的0.12%，最多不能超出0.20%，特殊情況下也不能超出0.60%。

來(lái)源地址為：http://www.ilga.gov/legilation/ilcs/ilcs2.asp?ChapterID=16.

[1]邱冠華,于良芝,許曉霞.覆蓋全社會(huì)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系:模式、技術(shù)支撐與方案[M].北京:北京圖書(shū)館出版社,2008.

[2]IFLA/UNESCO.Public Library Manifesto [EB/OL].[2010-03-01].http://www.ifla.org/VII/s8/unesco/eng.htm.

[3]黃 穎.圖書(shū)館治理的比較制度分析[D].北京:中國(guó)科學(xué)院文獻(xiàn)情報(bào)中心,2004:46.

[4]美國(guó)威斯康星州圖書(shū)館法[EB/OL].[2010-02-27].http://www.lehis.state.wi.us/2005/data/acts/05Act420.pdf.

[5]National Center for Education Statistics. Public Libraries in the United States: Fiscal Year 2000[EB/OL]. [2010-02-28] .http://nces.ed.gov/pubs2002/2002344.pdf.

[6]英國(guó)公共圖書(shū)館與博物館法[EB/OL]．[2010-03-01]．http://www.statutelaw.gov.uk/content.AspxLegType=All+Primary&PageNumber=65&NavFrom=2&parentActiveTextDocld=1233338&ActiveText Docld=1233340&filesize=90876．

[7]The Education and Libraries (Northern Ireland) Order 1986[EB/OL]．[2010-02-28]．http://www.opsi.Gov.uk/RevisedStatutes/Acts/nisi/1986/cnisi_19860594_en_12#sch．

[8]Libraries Act (Northern Ireland)2008[EB/OL]．[2010-02-28].http://www.opsi.gov.uk/ legislation/northernireland/acts/acts2008/nia_20080008_en_1#pb1-l1g3．

[9]澳大利亞新南威爾士圖書(shū)館法[EB/OL]．[2010-03-03].http://www.austlii.edu.au/au/legis/nsw/consol_ act/1a193999/．

[10]Library Act (British Columbia) [EB/OL]．[2010-03-13].http://www.bclaws.ca/EPLibraries/bclaws_new/document/ID/freeside/00_96264_01#part3．

[11]Barbara Schleihagen. Library Legislation in Europe[EB/OL]．[2010-03-17]．http://www.conference.bvoe.at/presentations/schleihagen.pdf．

[12]瑞典圖書(shū)館法(1996)[EB/OL]．[2010-03-30]． http://archive.ifla.org/V/cdoc/swedish.htm．

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[15]朱 荀．北歐四國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展啟示[J]．圖書(shū)情報(bào)工作，2008(4):142-145．

[16]吳鳳霞. 挪威公共圖書(shū)館與公共圖書(shū)館法[J]. 圖書(shū)館理論與實(shí)踐，2005(3):110-112．

[17]朱偉華．盛會(huì)歸來(lái)話丹麥[J]．圖書(shū)館工作與研究，1998(2):46-49．

[18]浙江省公共圖書(shū)館管理辦法[EB/OL].[2010-03-20].http://www.chnlaw.net/difang/HTML/difang_9991.htm