2010年11月16日，澳門特別行政區(qū)行政長官崔世安發(fā)表特區(qū)政府2011年財政年度施政報告(以下簡稱“施政報告”)。這份施政報告以其高度關(guān)注民生問題、積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和努力提高施政水平的三大主題，獲得了比較廣泛的社會好評。

就在公佈這份施政報告的三天前，國務(wù)院總理溫家寶來澳門出席“中國——葡語國家經(jīng)貿(mào)合作論壇第三屆部長級會議”，與澳門各界人士代表舉行座談。座談會上，溫總理在對澳門的歷史文化作出高度評價，也對澳門的未來發(fā)展提出四點(diǎn)希望:“提高政府科學(xué)施政水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，努力保障和改善民生，重視維護(hù)社會和諧安定。”根據(jù)我國政治生活中的慣例，相信這些內(nèi)容不是溫總理個人的隨意表態(tài)，而是在一定程度上代表了中央政府的聲音。讓我們以總理講話的精神作為依據(jù)，對澳門特區(qū)政府的施政報告進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑u述。

澳門需要確立第一流的發(fā)展目標(biāo)

溫家寶總理在講話中指出，“澳門是有文化的、澳門是有名人的，是有文化底蘊(yùn)和文化潛力的地方”、“澳門在中國人心中佔(zhàn)有重要的位置，在中國歷史文化發(fā)展中具有特殊的影響和地位”、“澳門的發(fā)展進(jìn)步，是‘一國兩制’科學(xué)構(gòu)想的又一次成功實(shí)踐，是中華民族邁向偉大復(fù)興的一個標(biāo)誌”。這番深情的話語既是對澳門過去歷程的高度評價(有媒體稱“這是歷來中央領(lǐng)導(dǎo)人對澳門的最高評價”)，又是對澳門未來發(fā)展的殷切期望。從這一精神出發(fā)，澳門應(yīng)當(dāng)確立與“中華民族復(fù)興標(biāo)誌”相適應(yīng)的第一流發(fā)展目標(biāo)，而不要將目光只停留在比過去好、比別人好的相對水平上。

我們高興地看到，在2011年施政報告中，有關(guān)澳門未來發(fā)展的第一流目標(biāo)定位已經(jīng)在一些地方有所體現(xiàn)。最集中的表現(xiàn)是建設(shè)“世界旅遊休閒中心”和“重視世界歷史文化遺產(chǎn)的普世價值”。

澳門特別行政區(qū)“世界旅遊休閑中心”的發(fā)展定位，是2009年1月初國家發(fā)展與改革委員會公佈的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中首次提出來的，這一構(gòu)想從國家戰(zhàn)略全局和長遠(yuǎn)發(fā)展的高度，賦予包括香港、澳門在內(nèi)的珠江三角洲地區(qū)在全國發(fā)揮輻射帶動作用和先行示范作用的職責(zé)。就在這樣的總體框架中，澳門被規(guī)劃為“世界旅遊休閒中心”。溫家寶總理在對澳門的第二點(diǎn)希望中也強(qiáng)調(diào)要“努力把澳門建設(shè)成為世界旅遊休閒中心”。

建設(shè)世界旅遊休閒中心不同於一般的發(fā)展旅遊產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵在於“世界”和“中心”兩詞。首先，它必須在全世界范圍(不僅僅在周邊地區(qū)或中國)具有典型的代表性，體現(xiàn)世界頂尖級的高水平。其次，它要在旅遊界處於“中心”的位置，具有很大的知名度，是各國家、各地區(qū)的旅遊者耳熟能詳甚至趨之若鶩的旅遊勝地。用這樣的標(biāo)準(zhǔn)去定位澳門世界旅遊休閒中心的建設(shè)，才能達(dá)到應(yīng)有的高度，實(shí)現(xiàn)一流的目標(biāo)。

澳門具備了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的有利條件。正如施政報告中所指出的，“澳門是祖國唯一擁有南歐休閒文化風(fēng)格的城市，蘊(yùn)含深厚的歷史文化底蘊(yùn)和鮮明的地方特色，在臨近地區(qū)中的旅遊形象鮮明突出?！睂督ㄔO(shè)世界旅遊休閒中心這一世界級的目標(biāo)，特區(qū)政府已經(jīng)有了足夠的認(rèn)識。施政報告中五次直接引用“世界旅遊休閒中心”這一概念，另外還有三處出現(xiàn) “世界旅遊休閒城市”、“亞太地區(qū)具有重要影響力的國際旅遊目的地”等相似的提法，足見其重視的程度。至於如何建設(shè)國際旅遊休閒中心，施政報告中也有比較具體的設(shè)想:“特區(qū)政府將推動優(yōu)質(zhì)旅遊城市建設(shè)，完善旅遊行業(yè)的法律法規(guī)，提高旅遊行業(yè)的服務(wù)素質(zhì)”，此外，還列舉了一系列相關(guān)的計劃與措施，包括陸路跨街交通銜接、國際機(jī)場發(fā)展、無線網(wǎng)絡(luò)連接技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至還提到了一些重點(diǎn)旅遊項目的開發(fā)。如此詳盡的構(gòu)想和細(xì)致的安排使人相信，“把澳門建設(shè)成為擁有中西文化獨(dú)特韻味、能吸引多樣化國際客源、讓旅客感覺和諧友善的城市”這一目標(biāo)是有可能實(shí)現(xiàn)的。

然而，相形之下，另一個同樣屬於“世界水平”的目標(biāo)——重視世界歷史文化遺產(chǎn)的普世價值，卻似乎沒有得到足夠的重視。

2005年7月15日被列入世界遺產(chǎn)名錄的澳門歷史城區(qū)，包括媽閣廟、港務(wù)局大樓、亞婆井前地、鄭家大屋、圣老楞佐教堂等25處歷史建筑。這片歷史城區(qū)是我國境內(nèi)現(xiàn)存年代最遠(yuǎn)、規(guī)模最大、最集中且保存最完整，西式建筑為主、中西式建筑互相輝映的建筑群，凝聚了澳門四個半世紀(jì)來中西文化交流的歷史精髓。它們既是西方宗教文化向中國和遠(yuǎn)東地區(qū)傳播的歷史見證，又是中華文化與西方文化碰撞交流、互補(bǔ)集成的結(jié)晶。所以它們不僅是世界歷史文化遺產(chǎn)中不可多得的瑰寶，而且具有普世價值。從這個意義上說，入選世界遺產(chǎn)名錄的澳門歷史城區(qū)，是世界頂尖水平的品牌。

從今后澳門建設(shè)世界旅遊休閒中心的任務(wù)來看，澳門歷史城區(qū)也應(yīng)該並能夠發(fā)揮重要作用。因為它們正是施政報告中所指出的“蘊(yùn)含深厚的歷史文化底蘊(yùn)和鮮明地方特色”的典范。換言之，歷史城區(qū)應(yīng)是世界旅遊休閒中心的最大亮點(diǎn)與最大賣點(diǎn)。澳門自然資源匱乏，疆域十分有限，不可能建設(shè)成同世界上許多地方風(fēng)格相似的旅遊勝地，要靠只能靠獨(dú)有的歷史文化資源。溫總理在澳門的講話中也殷切希望“未來澳門這個國際旅遊休閒中心，不僅讓遊人能夠享受到舒適、愉快，而且享受到文化的熏陶”。既然如此，澳門理應(yīng)以歷史城區(qū)作為突破口和切入點(diǎn)，注重以深化內(nèi)涵的途徑來加強(qiáng)世界旅遊休閒中心的建設(shè)。長期以來，澳門民間對此也有很高的呼聲。例如，圣保祿學(xué)院的遺址發(fā)掘有所收獲之后，一些學(xué)者就建議，在恢復(fù)圣保祿學(xué)院歷史面目的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建澳門中西文化交流博物館，發(fā)展歷史文化旅遊。然而，數(shù)年來澳門特區(qū)政府的施政報告中均未能將歷史城區(qū)的保護(hù)、開發(fā)和利用提到創(chuàng)建世界一流品牌的足夠高度，本次施政報告中也依然停留在泛泛而談的程度上。雖然提到了“推動《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》明年進(jìn)入立法程序”、“明年《舊區(qū)重整法律制度》將進(jìn)入立法程序”、“積極尋求平衡城市發(fā)展與文物保育的社會共識”、“歷史城區(qū)與現(xiàn)代城區(qū)互相輝映”等內(nèi)容，但是直接關(guān)乎弘揚(yáng)世界歷史遺產(chǎn)普世價值的具體舉措則顯得比較單薄。須知世界旅遊休閒中心和世界歷史遺產(chǎn)澳門歷史城區(qū)是具有內(nèi)在有機(jī)聯(lián)繫的兩個元素，倘若對后者的目標(biāo)定位不準(zhǔn)確，“厚彼薄此”的狀況不改變，實(shí)現(xiàn)前者的目標(biāo)也會受到嚴(yán)重制約的。

政府需要具備

一流的管治水平

為了實(shí)現(xiàn)一流的發(fā)展目標(biāo)，特區(qū)政府需要具備一流的管治水平。溫家寶總理對澳門的第一條希望，就是“要深入了解社情民意，廣泛聽取各階層的意見和訴求，促進(jìn)科學(xué)施政。要堅持依法施政，提高政府的管治水平”。管治水平與施政效果密切相關(guān)，或者說，有什么樣的管治水平，就將產(chǎn)生什么樣的施政效果。

澳門特區(qū)政府是否意識到這一點(diǎn)?施政報告中雖然沒有出現(xiàn)“管治水平”這一提法，但是提到了“施政水平”:“我們要求各級官員以科學(xué)理性的精神，積極務(wù)實(shí)的態(tài)度，開拓創(chuàng)新的思維，提升施政水平，為特區(qū)未來的發(fā)展打下更扎實(shí)的基礎(chǔ)?！睉?yīng)當(dāng)說對管治水平的重要性已經(jīng)有所認(rèn)識。

那么，澳門特別行政區(qū)政府的管治水平如何?不必妄加評說。施政效果勝於雄辯，老百姓自有公論。我們還是從前瞻的角度來提一些希望吧。

一個政府怎樣才能具有一流的管治水平?筆者在另一篇論文中曾經(jīng)提出四點(diǎn)意見:“為民施政、依法施政、科學(xué)施政、擇優(yōu)施政?！痹诖瞬辉儋樖?。本文擬圍繞機(jī)制創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)督兩個環(huán)節(jié)發(fā)表一些議論。

關(guān)於機(jī)制創(chuàng)新。本屆政府上任以來，“陽光政府，科學(xué)決策”被作為主要的施政理念鄭重提出，引起了較好的社會反響。推行科學(xué)決策、建設(shè)陽光政府的目的是什么?不是為了僅僅對老百姓有所交待或者打造良好的政府形象，而是為了提高管治水平，獲取更好的施政效果。澳門特區(qū)成立11年來，各屆政府努力施政，總體效果良好，這也是回歸以來澳門特區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會進(jìn)步取得諸多成就的重要原因。但是，不少民眾對政府的有關(guān)工作不甚滿意，原因也是多方面的，而政府部門辦事效率不高、少作為或不作為往往是引發(fā)民眾意見甚至觸發(fā)民怨的導(dǎo)火線。政府的根本職責(zé)在於為民眾服務(wù)，溫總理在希望中語重心長地指出了澳門建設(shè)服務(wù)型社會的四大特征:“勤政、廉潔、高效、為民”，其中“高效”的問題尤其是澳門特區(qū)政府的一個弱項。

由於四百多年來深受葡萄牙文化的影響，特區(qū)政府在基本架構(gòu)、規(guī)章制度甚至工作作風(fēng)的不少方面於某種程度上沿襲了葡澳政府的傳統(tǒng)，其中形式主義、繁瑣哲學(xué)、安於現(xiàn)狀和辦事推諉是主要弊端。在社會信息化程度不斷加深、科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展的當(dāng)今時代，這些傳統(tǒng)越來越不適應(yīng)日新月異的形勢發(fā)展。一個政府的辦事效率和施政效果，固然與官員的素質(zhì)有關(guān)，但更為關(guān)鍵的是運(yùn)作機(jī)制，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限分配、規(guī)章制度等等。因此，特區(qū)政府提高管治水平的當(dāng)務(wù)之急之一應(yīng)是機(jī)制創(chuàng)新。我們高興地看到，在施政報告中，崔世安特首多次提到了有關(guān)的設(shè)想，如“積極而又審慎處理好澳門特區(qū)未來的政制發(fā)展問題”，“全力貫徹‘傳承創(chuàng)新’理念”，“力求創(chuàng)新制度模式，為推進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化創(chuàng)造條件”等。我們期待著在不遠(yuǎn)的將來特區(qū)政府在機(jī)制創(chuàng)新和高效施政方面取得顯著成效。

關(guān)於加強(qiáng)監(jiān)督。一個有效的執(zhí)政機(jī)構(gòu)，不是靠權(quán)力至高無上，而是憑藉有效的監(jiān)督而依法、科學(xué)地施政。任何公權(quán)力一旦脫離了監(jiān)督都會衍生腐敗。所以建立有效的監(jiān)督機(jī)制是保證施政機(jī)構(gòu)正常運(yùn)作、健康發(fā)展的關(guān)鍵。

澳門特區(qū)的政治體制是由《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》規(guī)定的。實(shí)踐證明基本法規(guī)定的政制完全適合於澳門的實(shí)際情況。但是，隨著時代的進(jìn)步與形勢的變化，與內(nèi)地和世界各地一些國家、地區(qū)的成功經(jīng)驗相比，澳門的管理體制中也暴露出一些薄弱環(huán)節(jié)，最明顯的不足是“監(jiān)督軟弱”。先看內(nèi)部監(jiān)督。澳門不存在政黨，沒有黨內(nèi)監(jiān)督。澳門實(shí)行行政主導(dǎo)體制，行政長官擁有極高的權(quán)限，包括領(lǐng)導(dǎo)政府、負(fù)責(zé)執(zhí)法、簽署法案公佈法律、簽署財政預(yù)算案、決定政策、發(fā)佈行政命令、制定行政法規(guī)、提名主要官員、委任部分立法議員、任免行政會委員、依法提名法院院長、依法提名並報請中央政府任命檢察長，等等。立法會作為立法機(jī)關(guān)，其主要職能是制定、修改、廢除法律等，同時也具有指控甚至彈劾行政長官的權(quán)力。因此，立法會具有一定的監(jiān)督職能;可是立法會議員中本身就有一部分是由行政長官委任的，監(jiān)督職能也不是立法會的主要職能，與內(nèi)地人民代表大會制度中的人大常委會相比，其監(jiān)督職能更顯得薄弱。至於司法機(jī)關(guān)，由於法官、法院院長均由行政長官任命或選任，檢察長、檢察官也都經(jīng)過行政長官提名，因此很難對政府實(shí)施有效的監(jiān)督。上述分析並非針對現(xiàn)有政府和行政長官提出意見，而是試圖找出現(xiàn)行政制中可能存在的薄弱環(huán)節(jié)而希望能使之臻於完善。

從外部監(jiān)督來看，由於此類監(jiān)督不同於監(jiān)督成效在很大程度上取決於被監(jiān)督者自覺性的內(nèi)部監(jiān)督，因此效果往往比較好，理當(dāng)成為政府施政過程中接受的主要監(jiān)督形式。澳門不存在政黨，沒有政黨之間的黨外監(jiān)督，所以主要的外部監(jiān)督來自民間，包括公眾、社團(tuán)、媒體等。近年特區(qū)政府已經(jīng)注意到這個問題並做出了一定的努力，施政報告中也多次提到“提高施政透明度，接受公眾監(jiān)督”，“加強(qiáng)公眾對公共部門和公務(wù)人員的廉政監(jiān)督”，“鞏固公務(wù)員隊伍的專業(yè)操守、廉政建設(shè)，接受監(jiān)督”等等相關(guān)內(nèi)容。溫家寶總理在對澳門的希望中明確提出了“要主動加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督、引入社會監(jiān)督”的意見，如果能夠針對社會監(jiān)督的形式、渠道甚至程序和規(guī)范作一些具體的安排與探索，相信會推動社會監(jiān)督健康而強(qiáng)勁地發(fā)展起來，進(jìn)而促進(jìn)特區(qū)政府提升至一流的管治水平，帶領(lǐng)澳門民眾為實(shí)現(xiàn)一流的發(fā)展目標(biāo)而奮勇前進(jìn)。