賀珍瑞

（菏澤學(xué)院，山東菏澤274015）

對新時期城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題的思考

賀珍瑞

（菏澤學(xué)院，山東菏澤274015）

推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求。當(dāng)前我國基本公共服務(wù)存在著總量不足、分配失衡等問題，一定程度上影響了社會的穩(wěn)定、和諧和發(fā)展。我們必須認(rèn)真探究這些問題產(chǎn)生的根本原因，并采取切實(shí)可行的措施予以解決。

城鄉(xiāng)；基本公共服務(wù)；均等化

經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國基本上建立了有效的公共服務(wù)體制，為13億人提供基本而有保障的公共服務(wù)。但是，進(jìn)入新時期，全社會公共需求全面、快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾比較突出，一方面表現(xiàn)為公共服務(wù)總量不足，另一方面表現(xiàn)為公共服務(wù)分配失衡。這種狀況一定程度上影響了我國社會的穩(wěn)定、和諧和發(fā)展。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)均等化，已成為新時期推進(jìn)改革的重大任務(wù)。

一、新時期我國基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

（一）新時期我國基本公共服務(wù)的界定

公共服務(wù)是政府在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用，并實(shí)現(xiàn)社會公平的重要途徑。通常是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)特定公共利益，一國全體公民不論其種族、性別、居所、收入和地位等方面的差異，都應(yīng)公平、普遍享有的服務(wù)。公共服務(wù)一般具備社會性、公共性、公平性、動態(tài)性四個共同特征。［1］公共服務(wù)分為基本公共服務(wù)和一般公共服務(wù)?；竟卜?wù)是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體水平，為維持本國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護(hù)個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件?；竟卜?wù)包括兩個基本層面：一是生存型公共服務(wù)，滿足居民基本生存與健康的需要，為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，需要政府及社會為每個人都提供基本就業(yè)保障、基本養(yǎng)老保障、基本生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等；二是發(fā)展型公共服務(wù)，滿足基本尊嚴(yán)（或體面）和基本能力的需要，需要政府及社會為每個人都提供基本的教育和文化服務(wù)。［2］

由于受政府財力、能力和市場發(fā)育程度等綜合因素的限制，政府不可能對所有類別的公共服務(wù)和各類公共服務(wù)的所有項目都全面實(shí)施均等化，在均等化推進(jìn)過程中必須區(qū)分輕重緩急，確立行動的優(yōu)先順序。因而，要實(shí)現(xiàn)我國政府提出的基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，首先需要從現(xiàn)階段我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗，按照基礎(chǔ)性、廣泛性、迫切性和可行性四個標(biāo)準(zhǔn)來界定我國現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的內(nèi)容。所謂基礎(chǔ)性，是指那些對人的發(fā)展有著重要影響的公共服務(wù)，是人所必需的公共服務(wù)，它們的缺失將嚴(yán)重影響人的發(fā)展；所謂廣泛性，是指那些影響到全社會每一個家庭和個人的公共服務(wù)供給；所謂迫切性，是指事關(guān)廣大社會最直接、最現(xiàn)實(shí)、最迫切利益的公共服務(wù)；所謂可行性，是指公共服務(wù)的提供要與一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財政能力相適應(yīng)。［2］

根據(jù)上述確定的原則，我國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)可以界定為:在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本框架已經(jīng)初步建立但還需繼續(xù)完善的條件下，政府為實(shí)現(xiàn)社會的公平和公正，通過完善財政體制和提供財政保障(包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付)來使不同地區(qū)政府確保本地區(qū)居民有機(jī)會、有能力、有權(quán)力接近主要公共服務(wù)項目［3］，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)等服務(wù)。

（二）均等化是基本公共服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)

基本公共服務(wù)的均等化，是指一個國家的公民無論居住在哪個地區(qū)，都有平等享受國家提供的基本公共服務(wù)的權(quán)利。它包括標(biāo)準(zhǔn)的均等化，也包括結(jié)果的均等化，它是一個通過調(diào)節(jié)、平衡達(dá)到相等的動態(tài)過程。當(dāng)然，這里所謂相等只是大體相當(dāng)或者差距較小，而不是也不可能是絕對相等。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化包括兩個層次的含義：一是城鄉(xiāng)居民享有公共服務(wù)的機(jī)會均等，例如，農(nóng)村居民與城市居民平等享有接受教育的權(quán)利；二是城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的結(jié)果均等，即無論居民居住在何地，身份為何種，所獲得的公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上都應(yīng)大致相當(dāng)。基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的，它根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力水平的變化而變化，最初可能是低水平的保底，然后逐步提高到中等水平，最后實(shí)現(xiàn)結(jié)果均等。政府應(yīng)通過有傾向性的資金投入向農(nóng)村居民提供包括教育、衛(wèi)生、社會保障、文化及基礎(chǔ)設(shè)施，逐步縮小農(nóng)村公共服務(wù)供給上的城鄉(xiāng)差別，使城鄉(xiāng)居民享有大致均衡的公共服務(wù)，保障城鄉(xiāng)居民從機(jī)會和結(jié)果兩個方面同時達(dá)到公共服務(wù)需求的一致性。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)現(xiàn)狀評價及原因分析

（一）現(xiàn)狀評價

黨的十六大以來，國家在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)方面做了大量工作，出臺了一系列支持農(nóng)業(yè)的惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策，從而使農(nóng)村居民享受基本公共服務(wù)的狀況有了明顯的改善。但相對于龐大的農(nóng)村人口規(guī)模來說，這種改善僅僅是起步，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距仍然很大，具體表現(xiàn)在：

1.城鄉(xiāng)教育資源分配不均等。我國在推進(jìn)義務(wù)教育方面取得巨大進(jìn)步，但是經(jīng)費(fèi)不足一直是制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的突出問題，城鄉(xiāng)教育資源分布差距較大，教育不公平的問題一直未能有效解決。據(jù)統(tǒng)計，2006年農(nóng)村各級學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)為城市的81.3%，農(nóng)村學(xué)生平均儀器設(shè)備折算金額僅為城市的66.6%?！秶医逃綄?dǎo)報告2008》顯示，2006年全國城市小學(xué)校均擁有計算機(jī)71臺，而農(nóng)村小學(xué)平均只有6臺；全國城市初中校均擁有計算機(jī)102臺，而農(nóng)村初中平均只有38臺，農(nóng)村學(xué)校教學(xué)條件不能滿足需要；西部農(nóng)村小學(xué)的建網(wǎng)學(xué)校比例為3.1%，農(nóng)村初中建網(wǎng)學(xué)校比例僅為18.4%，無法滿足教師利用現(xiàn)代教育信息的要求，制約優(yōu)質(zhì)教育資源共享。同時，由于農(nóng)村條件艱苦、生活條件差，高學(xué)歷的年輕教師都不愿意到落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)，師資力量薄弱，導(dǎo)致大部分農(nóng)村教育質(zhì)量不如城市。

2.城鄉(xiāng)社會保障不均等。目前，我國在擴(kuò)大城鄉(xiāng)基本社會保障覆蓋面、提高基本社會保障水平方面雖說有了一定的進(jìn)展，但基本社會保障體系的重心仍在城鎮(zhèn)。農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后，距離實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“困有所救、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”等目標(biāo)，仍有很大差距。主要表現(xiàn)在：（1）養(yǎng)老保險制度的差距。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度強(qiáng)調(diào)風(fēng)險共擔(dān)，較多地體現(xiàn)了社會保險原則；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度突出個人的養(yǎng)老責(zé)任，以土地保障和家庭保障為主，由于缺乏政府財政和政策支持，農(nóng)村養(yǎng)老基金幾乎全靠農(nóng)民自己交費(fèi)，許多農(nóng)民因此不愿參加農(nóng)村養(yǎng)老保險。（2）基本醫(yī)療保險的差距。城鄉(xiāng)居民實(shí)行不同的基本醫(yī)療保障模式和運(yùn)行機(jī)制，城鎮(zhèn)職工參加基本醫(yī)療保險，由用人單位和個人共同繳費(fèi)，實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的管理模式，其保障水平比較高；城鎮(zhèn)非從業(yè)人員和中小學(xué)階段的學(xué)生等人員參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，以家庭繳費(fèi)為主，政府給予適當(dāng)補(bǔ)助，屬自愿行為；農(nóng)村居民自愿參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其保險費(fèi)由個人、中央和地方政府共同分擔(dān)，但是由于個人交費(fèi)比例低，制約了醫(yī)療服務(wù)的保障范圍，新型農(nóng)村合作醫(yī)療主要以大病統(tǒng)籌為主。（3）最低生活保障的差距。2007年，中國政府決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍，雖然農(nóng)村低保人數(shù)增加比較快，并超過城鎮(zhèn)低保人數(shù)，但城鄉(xiāng)保障水平不同。2007年，農(nóng)村最低生活保障平均實(shí)際支出水平（補(bǔ)差額）為人均37元/月，而城鎮(zhèn)的最低生活保障平均支出水平（補(bǔ)差額）人均102元/月，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的2.76倍。即使把城鎮(zhèn)生活成本比農(nóng)村高的因素考慮在內(nèi)，這個差距仍顯過大。［4］

3.城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)不均等。城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)不均等差距首先表現(xiàn)在衛(wèi)生費(fèi)用的投入上。1990到2005年期間，雖然城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費(fèi)用都有較大增長，但城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費(fèi)用之間的差距卻在擴(kuò)大。2005年，中國人均衛(wèi)生總費(fèi)用為662.3元，其中城市為1122.8元，農(nóng)村為318.5元，城市為農(nóng)村的3.53倍。［2］其次，醫(yī)療衛(wèi)生資源分布及機(jī)構(gòu)的設(shè)置也存在差距。城市里不僅擁有醫(yī)療設(shè)備先進(jìn)的大醫(yī)院，也有方便就診的社區(qū)醫(yī)院，較好地滿足了城市居民的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需要。相比之下，農(nóng)村的醫(yī)療條件比較落后。農(nóng)村不僅人均醫(yī)療設(shè)施資源擁有量少，且一半以上的村子距離最近的醫(yī)院和衛(wèi)生室在1-3公里。據(jù)統(tǒng)計，2006年，按市縣統(tǒng)計的每千人擁有的醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員為3.59人、醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)為2.54張；而每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員數(shù)為1.16人；每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)為0.81張。［2］

4.城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)不均等。公共就業(yè)服務(wù)均等化是指政府向每一個公民提供的公共就業(yè)產(chǎn)品和公共服務(wù)是公平的，即其享受公共就業(yè)服務(wù)的機(jī)會均等。但在我國公共服務(wù)總體投入不足的情況下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)架構(gòu)下的公共就業(yè)服務(wù)供給嚴(yán)重失衡。與城市相比，目前農(nóng)村還沒有完善的就業(yè)服務(wù)體系，縣、鄉(xiāng)、村三級公共就業(yè)服務(wù)在基礎(chǔ)建設(shè)、覆蓋范圍、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)水平等方面還很落后，農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工在享受公共就業(yè)服務(wù)方面還存在明顯的不足，城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)均等化方面問題十分突出。

（二）原因分析

1.二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給制度不均衡。建國后，為了快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，我國選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，長期實(shí)行“以農(nóng)補(bǔ)工”、“重城輕鄉(xiāng)”的二元經(jīng)濟(jì)社會體制和政策。在特定的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和差別政策的作用下，國家通過工農(nóng)價格的“剪刀差”等非經(jīng)濟(jì)手段提取農(nóng)業(yè)剩余支持工業(yè)資本積累及城市建設(shè)，逐漸形成了城鄉(xiāng)分隔的二元公共服務(wù)供給體系。城市實(shí)行的是以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給制度，而農(nóng)村很大程度上實(shí)行的是以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共服務(wù)供給制度。由此，造成城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機(jī)會的不平等，并形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的失衡。改革開放以來，由于城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)供給體制尚未改變，加之地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相應(yīng)的財力，使農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。

2.各級政府在公共服務(wù)供給中的角色與責(zé)任劃分模糊。由于公共服務(wù)自身具有的非競爭性和非排他性的特點(diǎn)，決定了政府必然是公共服務(wù)供給的主體。但是在實(shí)際中，中央與地方政府在提供公共服務(wù)中承擔(dān)的角色與責(zé)權(quán)利的劃分上不盡合理，模糊不清，政府成為造成目前我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域所存在問題的關(guān)鍵因素。面對農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、農(nóng)田水利、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)的供給，地方政府承擔(dān)了主要的供給，但因財力窘迫，根本就無法支付農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的足夠投入。雖然中央和省政府的財政轉(zhuǎn)移支付中有一部分以“專項”的形式被規(guī)定安排于農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于標(biāo)準(zhǔn)低、數(shù)額少，與實(shí)際需要相距甚遠(yuǎn)。

3.農(nóng)村居民需求表達(dá)機(jī)制缺失。當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)的供給體制往往是“自上而下”的決策方式，政府是主導(dǎo)。雖然農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)中所享用的公共服務(wù)數(shù)量少、品質(zhì)低，難以滿足他們在生產(chǎn)和生活中的基本需要，但是他們卻沒有任何渠道表達(dá)這種不滿，更沒有依據(jù)資源條件選擇所需求的公共服務(wù)的政治和社會機(jī)制。由于農(nóng)民公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制缺失，決策過程民主化程度相對較低，以及農(nóng)民獲得信息的滯后，政府成為農(nóng)民需求的代言人與決策者。政府憑自身單方面的管理經(jīng)驗、政績需求等提供的公共服務(wù)，實(shí)施政績工程，卻不真正了解農(nóng)民需要什么。農(nóng)村公共服務(wù)的供給與農(nóng)民的需求之間出現(xiàn)了“供非所需”、“供不應(yīng)求”的不平衡局面。

4.公共服務(wù)政策法規(guī)體系不完善。我國雖然已經(jīng)初步建立了由法律、法規(guī)和部門規(guī)章條例三個層次組成的公共服務(wù)政策法規(guī)體系，在保障基本公共服務(wù)供給方面發(fā)揮著重要作用。但現(xiàn)行基本公共服務(wù)政策法規(guī)體系也存在一些問題：不同的基本公共服務(wù)領(lǐng)域立法進(jìn)程不一；有些領(lǐng)域的立法層次較低，缺乏全國統(tǒng)一的法律。例如，養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險等大都是由國務(wù)院出臺相關(guān)條例或指導(dǎo)性意見，由各級地方政府制定本地的實(shí)施條例或者辦法。雖然這種模式有利于地方政府因地制宜地制定和實(shí)施政策，但也成為逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過程中的不確定因素。在缺乏剛性約束的情況下，一些地方政府就很容易在基本公共服務(wù)供給中責(zé)任不到位；由于某些基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)缺乏全國統(tǒng)一的法規(guī)政策規(guī)定，不僅不利于基本公共服務(wù)均等化，還對勞動者跨地區(qū)流動形成障礙。

三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對策建議

（一）改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化制度建設(shè)

城鄉(xiāng)二元化在一定程度上就是由于人為的城鄉(xiāng)劃分，以及制度等各方面的區(qū)別制定引起的。要改變目前城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均衡的局面，首先要從制度安排上入手，政府要逐步完善社會管理制度。首先，破除二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。按照居住地登記戶籍管理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理體系，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村居民的自由流動。取消身份標(biāo)識的差異，讓農(nóng)村和城市居民享受同等的政策待遇，獲得同等的就業(yè)機(jī)會、同等的社會保障、同等的接受教育機(jī)會等各項公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度建設(shè)的一體化。其次，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。一要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制，二是統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，使城鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生資源配置日趨合理，逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加快全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立醫(yī)療救助制度，三是全面落實(shí)農(nóng)村最低生活保障，堅持政府投入為主的原則，把農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預(yù)算。再次，打破城鄉(xiāng)壁壘、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場。政府應(yīng)盡快打破城鄉(xiāng)體制和政策分割，發(fā)揮市場在調(diào)節(jié)就業(yè)中的基礎(chǔ)作用，建立城鄉(xiāng)勞動者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的新型就業(yè)制度，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間有序流動，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化；同時，逐步建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的管理體制，盡快把農(nóng)民就業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃。

（二）改革和調(diào)整政府上下級之間關(guān)系，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

首先，明確中央和地方政府供給農(nóng)村公共服務(wù)的責(zé)任劃分。加強(qiáng)上下級政府之間的分工與協(xié)作有利于提高公共服務(wù)供給效率。其重點(diǎn)是建立中央與地方政府合理的分工體制，使基本公共服務(wù)的責(zé)任與財力相對稱。中央和地方政府供給農(nóng)村公共服務(wù)的責(zé)任劃分應(yīng)按照農(nóng)村公共物品的實(shí)際受益范圍，科學(xué)劃分財權(quán)和事權(quán)，明確界定各級政府提供公共服務(wù)的責(zé)任和范圍。其次，建立政府基本公共服務(wù)績效評價體系，提高公共部門在基本公共服務(wù)供給方面的效率。建立健全基本公共服務(wù)績效評價體系，盡快把基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入政府績效考核體系中，并逐步增加其權(quán)重。要引入多元化的評估機(jī)制，堅持透明性、公開性的原則，以公民滿意為尺度。再次，建立基本公共服務(wù)嚴(yán)格的問責(zé)制。將基本公共服務(wù)績效評估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵相聯(lián)系，結(jié)合人事制度改革，把公共服務(wù)指標(biāo)納入干部考核體系，在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)政府對基本公共服務(wù)供給的監(jiān)管職責(zé)。

（三）深化財政制度改革，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的均等化效果

公共服務(wù)均等化是公共財政“公共性”的重要體現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、地區(qū)之間公共服務(wù)的均等化，必須縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)財政能力的差異，優(yōu)化財政資源的空間配置結(jié)構(gòu)，改變城鄉(xiāng)、地區(qū)之間公共財政投入不均衡的狀況。首先，要調(diào)整地方既得利益，將稅收返還等納入過渡期轉(zhuǎn)移支付范圍，擴(kuò)大規(guī)范化一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；其次，要調(diào)整國民收入分配格局和財政支出結(jié)構(gòu)，使國民收入和財政支出更多地向農(nóng)村傾斜，不斷增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制；再次，調(diào)整財政支農(nóng)資金分配結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)支出比重，加大在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面的投入，以均等化為目標(biāo)，逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的差距。按照基本公共服務(wù)均等化的要求，進(jìn)一步完善省以下財政管理體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。積極推進(jìn)省直管縣的財政管理體制改革，探索“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式，切實(shí)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力。

（四）改革和完善公共服務(wù)領(lǐng)域的投資體制，構(gòu)建以政府為主體的多元化投資主體

市場、企業(yè)、非政府組織、公民和民間社會組織等參與基本公共服務(wù)的供給，已有大量的國際經(jīng)驗。我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，充分考慮我國國情，建立以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給的多中心治理模式。首先，政府在基本公共服務(wù)的供給過程中應(yīng)居主導(dǎo)地位，在“市場失靈”或者“第三方、志愿者失靈”的情況下?lián)?fù)起保障基本公共服務(wù)供給的最終責(zé)任。其次，發(fā)揮市場力量在農(nóng)村公共物品供給中的作用。在政府提供農(nóng)村公共物品的過程中，引入市場競爭機(jī)制，容許私人企業(yè)參與競爭，這不但不會給政府造成損失，相反競爭的加強(qiáng)將會提高政府供給農(nóng)村公共物品的效率。再次，發(fā)揮第三種力量(非營利性機(jī)構(gòu))農(nóng)村公共物品供給中的作用。第三種力量是指區(qū)別于政府組織和市場組織之外的非政府組織、非營利組織的集合，是那些主動承擔(dān)社會公共事務(wù)和公共福利事業(yè)的社會中介機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村公共物品供給領(lǐng)域，第三種力量的主要作用在于它能提供政府和市場都無法有效提供的農(nóng)村公共物品，可以對多樣化的、快速變化的農(nóng)民需求做出及時的反應(yīng)，從而為需求特殊的農(nóng)民群體提供特別的農(nóng)村公共物品，滿足農(nóng)民多樣化的需求。［5］

（五）改革自上而下的公共服務(wù)供給決策機(jī)制，建立有效的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制

農(nóng)民的需求表達(dá)機(jī)制建設(shè)包括兩個層面:一是關(guān)于公共服務(wù)、公共資源以及特定公共服務(wù)供給需要的條件等相關(guān)信息可以被農(nóng)民了解，形成選擇需求表達(dá)的有效性基礎(chǔ)；二是建立公共服務(wù)供給主體對農(nóng)民需求敏感反應(yīng)機(jī)制，使得農(nóng)民需求表達(dá)成為公共服務(wù)供給中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。［6］

［1］陳昌盛.基本公共服務(wù)均等化:中國行動路線圖［J］.財會研究，2008,（2）.

［2］中國（海南）改革發(fā)展研究院.百姓·民生——共享基本公共服務(wù)100題［M］.中國經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

［3］國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組.促進(jìn)我國的基本公共服務(wù)均等化［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究.2008,（5）.

［4］中國城鄉(xiāng)基本社會保障差距:基本社保體系重心仍在城鎮(zhèn)［EB/OL］.http://www.21gwy.com/fz/shfzgc/a/7730/757730.html

［5］劉宏凱.農(nóng)村公共物品供給的制度缺陷與政府責(zé)任探析［J］.哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版).2008,（1）.

［6］劉義強(qiáng).建構(gòu)農(nóng)民需求導(dǎo)向的公共產(chǎn)品供給制度［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2006,（2）.

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1002-7408（2010）04-0016-03

賀珍瑞（1968-），女，山東即墨人，山東省菏澤學(xué)院經(jīng)濟(jì)系副教授，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與工商管理。

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