康建民

（中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)公司北京勘測(cè)設(shè)計(jì)院，100024，北京）

建設(shè)征地移民安置費(fèi)用編制構(gòu)成復(fù)雜、控制難度大，調(diào)概普遍且調(diào)整幅度大，給水電工程建設(shè)帶來(lái)了較大影響。

一、水電建設(shè)征地移民安置費(fèi)用編制工作的復(fù)雜性

建設(shè)征地移民安置費(fèi)用編制是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，其復(fù)雜性體現(xiàn)在：①建設(shè)征地處理范圍廣、內(nèi)容多。水電站水庫(kù)建成后，淹沒(méi)處理對(duì)象較多、較雜，涉淹對(duì)象從性質(zhì)分，涉及農(nóng)村、城市和專項(xiàng)設(shè)施；從所有制構(gòu)成分，涉及個(gè)人、集體和國(guó)家所有；從環(huán)境內(nèi)容分，涉及人和自然；從實(shí)物類別分，涉及生物和非生物、動(dòng)物和植物、地上和地下等等。淹沒(méi)對(duì)象的復(fù)雜性給移民工程費(fèi)用的計(jì)列帶來(lái)了較大難度和過(guò)重的工作量。②費(fèi)用編制的參與方多。項(xiàng)目業(yè)主、移民安置對(duì)象都要參與，尤其是地方政府也要全面參與。根據(jù)目前執(zhí)行的國(guó)務(wù)院471號(hào)令，移民安置報(bào)告要征得地方同意，并出具確認(rèn)意見(jiàn)，明顯增加了建設(shè)征地移民安置費(fèi)用控制的不確定性，很多情況下與地方官員的全局性觀念和地方政府對(duì)項(xiàng)目的支持力度有關(guān)。③國(guó)家不同行業(yè)執(zhí)行不同的定額、規(guī)范、概算編制標(biāo)準(zhǔn)和辦法，造成同一份報(bào)告中不同的專業(yè)項(xiàng)目，單價(jià)、其他費(fèi)用等均不相同，增加了實(shí)施管理的難度。實(shí)施管理單位有時(shí)為了推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展，作出一些調(diào)整，并要求項(xiàng)目法人、設(shè)計(jì)單位按其調(diào)整，也給移民工程費(fèi)用控制帶來(lái)了難度。

二、建設(shè)征地移民安置費(fèi)用編制及實(shí)施中難以控制的原因分析

建設(shè)征地移民安置工作的復(fù)雜性，給處理費(fèi)用編制和實(shí)施帶來(lái)了難度。分析原因主要有：

①設(shè)計(jì)周期短，設(shè)計(jì)方案考慮不周，可實(shí)施性不強(qiáng)。項(xiàng)目業(yè)主一旦決定上項(xiàng)目，都想在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)水電站早日投產(chǎn)發(fā)電，給前期工作留的設(shè)計(jì)周期十分有限，經(jīng)常要求設(shè)計(jì)單位在1～2年的時(shí)間內(nèi)完成可研設(shè)計(jì)工作。一般情況下，待建設(shè)征地范圍審查確定，已經(jīng)時(shí)間過(guò)半，給移民規(guī)劃設(shè)計(jì)工作留的時(shí)間很少，目前移民規(guī)劃設(shè)計(jì)工作程序較多，有實(shí)物指標(biāo)調(diào)查確認(rèn)階段、大綱審批階段、規(guī)劃審核，一步一認(rèn)定。即使感覺(jué)方案有問(wèn)題了，一般單位都不愿意修改，所以方案論證不充分，瑕疵多，給后期執(zhí)行帶來(lái)困難。

②地方政府對(duì)移民工程設(shè)計(jì)想法多，期望值大，大多通過(guò)移民工程改善原來(lái)不完善的基礎(chǔ)設(shè)施。

③地方政府在配合移民安置方案的制定中，多是各相關(guān)部門(mén)臨時(shí)抽調(diào)出來(lái)的一般工作人員，對(duì)區(qū)域?qū)嶋H情況了解有限，提出的方案多有考慮不周的問(wèn)題。

④地方政府官員更換頻繁，上屆政府提出的方案，本屆政府又有新想法。項(xiàng)目業(yè)主和設(shè)計(jì)單位經(jīng)常在妥協(xié)中作出讓步，修改方案。而在實(shí)施過(guò)程中，地方政府作為具體的實(shí)施者，經(jīng)常對(duì)方案提出不同程度的修改意見(jiàn)，變更現(xiàn)象十分普遍。

⑤根據(jù)國(guó)務(wù)院471號(hào)令要求，移民安置方案要征求廣大移民的意愿。移民在規(guī)劃方案制定過(guò)程中提出的方案存在投資大、方案效益低等問(wèn)題。項(xiàng)目法人為了工程進(jìn)度不得不作出讓步。移民想法的隨機(jī)、易變和局限性，再加上水電實(shí)施周期較長(zhǎng)，等到實(shí)施時(shí)，移民又有了新的想法，方案又有修改的風(fēng)險(xiǎn)。

⑥目前國(guó)家移民主管機(jī)構(gòu)的缺位，各地方政府移民政策層出不窮、五花八門(mén)，建設(shè)征地移民安置費(fèi)用的編制辦法差別較大。信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，造成移民攀比心理強(qiáng)，移民工程按規(guī)劃實(shí)施的難度進(jìn)一步加大。

三、關(guān)于強(qiáng)化管理、減少變更、有效控制的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

①給設(shè)計(jì)方留足設(shè)計(jì)周期，強(qiáng)化移民先行理念。移民工作較為復(fù)雜，要想加強(qiáng)規(guī)劃方案的可實(shí)施性，有效控制工程風(fēng)險(xiǎn)，就必須有充分的設(shè)計(jì)周期，對(duì)移民安置方案進(jìn)行認(rèn)真認(rèn)證，提出尊重移民意愿、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的移民安置方案，同時(shí)要在工程開(kāi)工前，完成施工區(qū)移民搬遷安置工作，為工程建設(shè)創(chuàng)造良好的條件。

②恢復(fù)限額實(shí)施的理念和規(guī)定。原移民安置條例中有 “投資包干”的指導(dǎo)思想，但新條例中沒(méi)有這樣要求，造成各方尤其是地方政府認(rèn)為這是一項(xiàng)沒(méi)有收口的工作，所以在實(shí)施中到處開(kāi)口子、改方案，審定的移民安置規(guī)劃方案執(zhí)行十分不嚴(yán)肅。建議國(guó)家主管部門(mén)應(yīng)提出移民安置費(fèi)用在實(shí)施過(guò)程中限額使用的原則，并要求地方政府按核定的投資作為工作的根本依據(jù)。

③盡快明確國(guó)家移民主管機(jī)構(gòu)。盡快明確國(guó)家移民主管機(jī)構(gòu)，規(guī)范國(guó)家移民管理，制定適合全國(guó)的移民安置政策，盡量統(tǒng)一移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，否則國(guó)家移民安置工作很難做好。目前云南省出臺(tái)的159號(hào)等文件，對(duì)金沙江中游的移民實(shí)施長(zhǎng)效補(bǔ)償，移民較為歡迎，在一定程度上緩解了移民與工程建設(shè)的矛盾和難度；但同時(shí)對(duì)其他地區(qū)的移民安置工作帶來(lái)了影響，造成了區(qū)域的不平衡，尤其對(duì)于一江兩省的庫(kù)區(qū)，由于政策不統(tǒng)一且相差懸殊，導(dǎo)致發(fā)生了一些群體性上訪和沖突事件。

④審查部門(mén)要嚴(yán)把審查關(guān)，發(fā)揮核定投資的作用。目前，在移民安置規(guī)劃報(bào)告編制過(guò)程中，方案的推薦、選定上，地方政府都充當(dāng)著重要的角色。移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃要有地方政府的確認(rèn)文件，尤其是一些專業(yè)項(xiàng)目，方案與方案間差別較大，設(shè)計(jì)單位推薦的經(jīng)濟(jì)型方案，地方不同意，也就不出確認(rèn)意見(jiàn)，沒(méi)有確認(rèn)意見(jiàn)，項(xiàng)目報(bào)告又不能送審，所以給項(xiàng)目概算控制造成很大的困難。在目前國(guó)家水電是以國(guó)有投資為主體的情況下，移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)完成后，可暫不需要地方政府的確認(rèn)意見(jiàn)，而是在規(guī)劃方案的制定過(guò)程中廣泛征求地方政府和廣大移民意愿即可。這樣可以充分發(fā)揮設(shè)計(jì)單位中介的客觀、公正、公平、依法設(shè)計(jì)的立場(chǎng)和作用。審查機(jī)關(guān)要嚴(yán)把審查關(guān)，充分發(fā)揮“裁決”作用。

⑤加強(qiáng)移民監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用和地位。國(guó)務(wù)院471號(hào)令中，明確了移民監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用和職責(zé)。國(guó)家已經(jīng)于20世紀(jì)90年代起在大中型水利水電工程建設(shè)中逐步開(kāi)展了與此要求相對(duì)應(yīng)的工作——移民綜合監(jiān)理。移民安置后期評(píng)估工作也已陸續(xù)開(kāi)展。但是移民綜合監(jiān)理的有效作用發(fā)揮受到了多方質(zhì)疑，移民綜合監(jiān)理不像工程監(jiān)理在工程建設(shè)中作用明顯、制度完善，在移民安置過(guò)程中更多是起到 “眼睛”和“耳朵”的作用，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展推動(dòng)作用十分有限，沒(méi)有真正發(fā)揮監(jiān)督和評(píng)估的有效作用。國(guó)家主管部門(mén)要盡快頒布移民監(jiān)督工作和評(píng)估工作的相關(guān)管理辦法，明確和提高移民監(jiān)督和評(píng)估工作的地位和作用，尤其要明確監(jiān)督單位對(duì)監(jiān)督對(duì)象、地方實(shí)施部門(mén)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)要有一定的約束作用，在重要程序中要有有效的作用，真正起到監(jiān)督的作用。監(jiān)督評(píng)估業(yè)務(wù)的委托，不宜由地方移民管理機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目法人共同委托，而是應(yīng)由更高層次的機(jī)構(gòu)來(lái)委托，比如國(guó)家移民主管部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、國(guó)家水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院等直接委托，明確責(zé)任，規(guī)范程序，提高地位，讓移民監(jiān)督評(píng)估部門(mén)充分有效地發(fā)揮中介評(píng)估作用，有效發(fā)揮國(guó)家投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效果。

水電站建設(shè)征地移民安置費(fèi)用的控制是一項(xiàng)十分復(fù)雜的問(wèn)題，為了移民利益和項(xiàng)目利益的統(tǒng)一，為了地方政府利益和國(guó)家利益的統(tǒng)一，為了國(guó)家的長(zhǎng)治久安和水電清潔能源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，確實(shí)應(yīng)該有相關(guān)部門(mén)針對(duì)目前工作中存在的問(wèn)題開(kāi)展研究并提出相應(yīng)的對(duì)策和措施，規(guī)范各方的行為和統(tǒng)一各方的工作思路。