鄭潔瓊，滕彥國，王金生，曹 陽，翟遠征

（北京師范大學(xué)地下水污染控制與修復(fù)教育部工程研究中心，100875，北京）

一、地下水保護能力評估的內(nèi)涵

廣義上講，地下水保護包括水量保護和水質(zhì)保護兩方面，其根本目標(biāo)是保證地下水的環(huán)境健康，使其能夠發(fā)揮正常的地下水資源供給、維持生態(tài)系統(tǒng)平衡、維護地質(zhì)環(huán)境安全的功能。地下水保護能力是指水行政主管部門合理規(guī)劃指導(dǎo)地下水開發(fā)利用、防治地下水污染的本領(lǐng)。

影響地下水保護能力的因素包括人力、物力、財力和技術(shù)等資源類因素以及制度體系和社會風(fēng)氣等環(huán)境類因素。人力、物力、財力和技術(shù)等資源是實施地下水保護的硬件條件。其中，人力資源包括管理人員、執(zhí)法隊伍和技術(shù)人才；物力資源是指地下水保護所需的基礎(chǔ)設(shè)施，如地下水取水監(jiān)督裝置和地下水監(jiān)測設(shè)備；資金能力涉及政府和社會各界對地下水保護的專項投資及其管理運作；技術(shù)投入應(yīng)重點針對地下水資源評價、地下水水量水質(zhì)監(jiān)測、地下水保護規(guī)劃和污染應(yīng)急預(yù)警幾個方面。

制度體系和社會風(fēng)氣等相對于資源類的硬件條件，是地下水保護的軟環(huán)境。水行政主管部門在地下水保護方面的基本制度和運行制度的建設(shè)可以使地下水保護工作做到制度化、規(guī)范化，有法可依，有章可循。而社會風(fēng)氣主要是指公眾的地下水保護意識及參與地下水保護的熱情。地下水保護一方面要靠水行政主管部門運用行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)手段來管理地下水的超采和污染行為，另一方面必須依靠公眾自覺維護地下水環(huán)境。有學(xué)者認(rèn)為公眾意識的缺失會極大地影響到地下水保護行動的實施。

地下水保護能力評估就是圍繞地下水保護能力的影響因素，考察水行政主管部門在促進地下水保護中所做的工作。值得注意的是，能力評估不同于績效評估。美國“國家績效管理小組”指出，績效評估的內(nèi)容應(yīng)包括將資源轉(zhuǎn)化為公共物品及服務(wù)（產(chǎn)出）的效率、產(chǎn)出的質(zhì)量（他們向顧客提供服務(wù)的質(zhì)量和顧客的滿意度）、結(jié)果（行為的實際效果與其預(yù)期目標(biāo)相比較），以及在達成計劃目標(biāo)的過程中政府運作的效率。而本文進行的地下水能力評估僅是組織行為過程的衡量，不包括結(jié)果的評估，即不考慮地下水環(huán)境健康的改善情況。

二、地下水保護能力評估指標(biāo)體系

1.指標(biāo)選取的原則

（1）完整性和主導(dǎo)性兼顧

地下水保護能力的評估是要指導(dǎo)地下水保護具體工作的，因此其指標(biāo)的選擇必須全面考慮地下水保護能力的各構(gòu)成要素，但如果將所有要素都進行評價又不現(xiàn)實，指標(biāo)越多意味著評價的工作量越大，所消耗的人力、物力和財力就越多，技術(shù)要求也越高，因此需在充分研究地下水保護工作不到位的關(guān)鍵原因基礎(chǔ)之上，選擇具有代表性、信息量大、綜合性強的指標(biāo)。

（2）定量和定性互補

定量指標(biāo)可稱為數(shù)值分析指標(biāo)，它較為具體、直觀，評估時有明確的實際數(shù)值和可供參照的標(biāo)準(zhǔn)值，其評估結(jié)果直接、明確，給外界的印象清晰。定性指標(biāo)即描述性指標(biāo)，它雖然無法用具體數(shù)據(jù)表達，且受主觀意識影響較大，但對不可忽略的難量化的評估內(nèi)容非常重要。在地下水保護能力的評估中，不是所有的評估內(nèi)容都能定量化，為了全面客觀反映地下水保護能力，不易量化的評估內(nèi)容需用定性指標(biāo)來補充。

（3）可比性和敏感性相結(jié)合

可比性和敏感性都是針對評估結(jié)果的實用性而言。地下水保護能力評估的基本目標(biāo)是不同地區(qū)地下水保護能力的橫向比較分析和同一地區(qū)地下水保護能力的縱向比較分析，所以地下水保護能力的評估指標(biāo)一定要在各地水行政主管部門都可獲取，即有可比性，且對地下水保護能力上的狀態(tài)變化敏感，能反映出地下水保護能力上的提高，指出存在的問題，給當(dāng)?shù)氐牡叵滤Ｗo工作明確努力的方向。

2.地下水保護能力評估指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)

不同于DeLo? R C等學(xué)者所設(shè)計的幾乎涵蓋所有地下水保護工作內(nèi)容的提問式指標(biāo)體系，考慮到我國地下水保護工作起步晚的具體國情，依據(jù)地下水保護能力評估指標(biāo)選取的原則，結(jié)合地下水保護能力評估的內(nèi)涵，從地下水保護的基本內(nèi)容出發(fā)，將地下水保護能力評估指標(biāo)分為監(jiān)督管理能力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力、技術(shù)支撐能力三個內(nèi)容層指標(biāo)，每個內(nèi)容層指標(biāo)圍繞影響地下水保護能力的因素設(shè)置具體指標(biāo)。

（1）監(jiān)督管理能力

水行政主管部門在監(jiān)督管理方面的工作重在通過經(jīng)濟、法律、行政手段等非工程措施查處水事違法案件、解決水事糾紛，保證地下水可持續(xù)開發(fā)利用。

①水政監(jiān)察隊伍建設(shè)情況

水政監(jiān)察隊伍的建設(shè)是水法規(guī)的基本要求，也是全面執(zhí)行水法規(guī)的根本保證。水行政主管部門必須建立健全一支高素質(zhì)高水平的水政監(jiān)察隊伍，達到“執(zhí)法隊伍專職化、執(zhí)法管理目標(biāo)化、執(zhí)法行為綜合化、執(zhí)法文書標(biāo)準(zhǔn)化、考核培訓(xùn)制度化、執(zhí)法統(tǒng)計規(guī)范化、執(zhí)法監(jiān)督經(jīng)?；钡臉?biāo)準(zhǔn)，才能切實履行依法治水的職責(zé)。

②地方地下水取用水制度體系建設(shè)情況

地下水取用水制度包括取水許可審批制度、建設(shè)項目的水資源論證制度、地下水資源費征收制度。地方水行政主管部門需根據(jù)國家制定的相關(guān)制度出臺一套符合地方客觀條件的地下水取用水制度體系，執(zhí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，以便更好地指導(dǎo)具體實際工作。這是地下水保護能力評估的一個重要方面。

③地下水開發(fā)利用與保護規(guī)劃制定情況

地下水開發(fā)利用與保護規(guī)劃編制要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真落實新時期治水思路，堅持在保護中開發(fā)、開發(fā)中保護，嚴(yán)控開發(fā)，合理配置，加強生態(tài)環(huán)境保護，著力通過加強水資源配置、管理、保護和水害綜合治理，分階段解決我國地下水保護中面臨的突出問題。其中地下水功能區(qū)劃分，地下水水源保護區(qū)劃分，地下水禁采、限采區(qū)劃分和壓采計劃制定的考核也包含在此評估指標(biāo)中。

④地下水宣傳教育的力度

地下水保護一方面需要水行政主管部門來強制規(guī)范群眾的取用水行為，另一方面還需要群眾自覺主動節(jié)約用水，維護地下水的環(huán)境健康。因此，地下水保護宣傳教育工作是一項非常重要的工作，地方水行政主管部門有義務(wù)告知群眾我國及當(dāng)?shù)氐牡叵滤蝿?，動員群眾參與到節(jié)水型社會建設(shè)中，增強群眾的地下水保護意識。其評估的標(biāo)準(zhǔn)為世界水日和中國水周都有地下水宣傳教育活動，地下水宣傳教育的形式多樣，效果明顯。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能力是衡量地下水保護工作能否順利進行的重要因素，是地下水保護硬件條件的評估內(nèi)容。

①地下水取水計量設(shè)施安裝率

地下水取水計量設(shè)施安裝率是指已安裝的有效計量設(shè)施的地下水取水工程數(shù)量占所有地下水取水工程數(shù)量的百分比。取水計量設(shè)施的安裝是實現(xiàn)地下水的總量控制和定額管理的先決條件，因此要求所有的自備井都安裝取水計量設(shè)施。

②地下水信息系統(tǒng)建設(shè)水平

地下水信息系統(tǒng)建設(shè)包括地下水動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)的建設(shè)和地下水信息管理系統(tǒng)的建設(shè)。水行政主管部門要建立和完善國家、省級和地區(qū)三級地下水監(jiān)測網(wǎng)，提高自動化監(jiān)測的水平。地下水監(jiān)測點的布設(shè)、監(jiān)測內(nèi)容以及監(jiān)測頻率應(yīng)符合《地下水監(jiān)測規(guī)程》（SL/T 183—96）。 動態(tài)監(jiān)測的結(jié)果需及時錄入數(shù)據(jù)庫，并與其他水文地質(zhì)資料結(jié)合分析，編制地下水等水位線圖和地下水易污性能分區(qū)圖，綜合形成地下水信息管理系統(tǒng)。

（3）技術(shù)支撐能力

技術(shù)支撐能力評估考察水行政主管部門在地下水保護工作上采取的工程措施。

①地下水超采治理技術(shù)

在地下水超采的省份，水行政主管部門除了采取制度管理等非工程措施外，還必須組織開展地下水超采區(qū)專項治理，開展地下水補源工程建設(shè)。應(yīng)該因地制宜，采取有效措施，增加地下水的有效補給。補源措施以增加地下水天然補給為主，適當(dāng)開展人工回灌。

②地下水水源涵養(yǎng)保護工程建設(shè)水平

地下水水源涵養(yǎng)保護工程有河道生態(tài)環(huán)境的綜合整治，水土保持建設(shè)，水源地保護區(qū)的濕地建設(shè)以及雨水利用工程、咸水淡化工程和節(jié)水工藝推廣的開源節(jié)流工程。應(yīng)重點加強地下水飲用水水源地的保護工程建設(shè)。

三、地下水保護能力的綜合評估

1.評估指標(biāo)權(quán)重確定

指標(biāo)權(quán)重應(yīng)根據(jù)各指標(biāo)在整個指標(biāo)體系中所占的重要性來確定，它是綜合評估中的重要環(huán)節(jié)。確定權(quán)重的方法包括專家打分法（德爾菲法）、層析分析法和熵值法等。本文采用的是層次分析法和專家打分法相結(jié)合的方法。層次分析法（AHP法）的原理是將一個復(fù)雜系統(tǒng)的目標(biāo)分解為多個目標(biāo)或準(zhǔn)則，進而分解為多指標(biāo)的若干層次，通過兩兩比較的方式確定層次單排序和總排序，最終模糊量化出各指標(biāo)權(quán)重。它是對人們的主觀判斷作出形式的表達、處理與客觀描述，屬于主觀賦值法，因此在確定指標(biāo)相對重要性時應(yīng)用專家打分法，以此保證主觀判斷更具合理性。

通過一致性檢驗，各指標(biāo)可被接受的權(quán)重計算結(jié)果如表1所示。

2.綜合評估

（1）指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理

本文對地下水保護能力指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化處理方法應(yīng)用 “接近目標(biāo)”（Proximity to Target）法和滿意度評估法。其中“接近目標(biāo)”法用于定性指標(biāo)的評估，滿意度評估法用于定量指標(biāo)的評估。

“接近目標(biāo)”法是將指標(biāo)值與目標(biāo)值相比較，使各定性指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值Pi確定在0～1的范圍以內(nèi)，其中，0表示完全不符合目標(biāo)，1表示完全符合目標(biāo)。

表1 地下水保護能力評估指標(biāo)體系

表2 地下水保護能力分級

滿意度評估法先給出定量指標(biāo)的兩個評估標(biāo)準(zhǔn)：完全滿意標(biāo)準(zhǔn)Si1和完全不滿意標(biāo)準(zhǔn)Si2，當(dāng)指標(biāo)達到或高于完全滿意標(biāo)準(zhǔn)時，滿意度等于1；當(dāng)達到或低于完全不滿意標(biāo)準(zhǔn)時，滿意度為0，其余情況Pi為0～1之間。其計算公式如下：

（2）綜合評分

各指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化的值加權(quán)求和即可得到最終的地下水保護能力綜合評分值。為了計算方便，將標(biāo)準(zhǔn)化值擴大100倍，綜合評分的計算公式如下：

式（2）中，wi為權(quán)重。

將地下水保護能力的等級劃分為五級標(biāo)準(zhǔn)進行評判。各級的指數(shù)范圍及其評語如表2所示。

滿意度評估的結(jié)果將作為水利部對各省水行政主管部門地下水保護能力橫向比較的依據(jù)，同時，各省水行政主管部門可據(jù)此進行不同年份的縱向比較，分析其中存在的不足，找到地下水保護能力建設(shè)的方向，不斷推動地下水保護事業(yè)的全面發(fā)展。

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