葛 宇

存款保險制度是一個國家為了保護(hù)存款人的利益和維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定，通過法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產(chǎn)時進(jìn)行債務(wù)清償?shù)闹贫取筛骷掖婵钚越鹑跈C構(gòu)交納保費，一旦投保機構(gòu)面臨危機或破產(chǎn)，保險機構(gòu)為存款人（存款性金融機構(gòu)）支付一定金額，從而最大限度地保護(hù)存款人的利益?，F(xiàn)在世界各地已有70多個國家和地區(qū)建立了存款保險制度。

一、我國建立存款保險制度的緊迫性

從“海南發(fā)展銀行”、“廣東國際信托”、“中農(nóng)信”等金融機構(gòu)的破產(chǎn)，到四大國有商業(yè)銀行的股份制改革，中國金融業(yè)正在加大金融深化與開放程度，經(jīng)濟(jì)的貨幣化、自由化程度的不斷提高，金融的風(fēng)險累積越來越大，公眾儲蓄存款損失的概率也越大，建立我國存款保險制度迫在眉睫。

1.保障存款人利益。這是存款保險機構(gòu)基本職能之一。存款人特別是中小存款人在金融機構(gòu)面前是弱小的。存款人出于對政府的信任，從來不對存放于銀行存款的安全性發(fā)生懷疑。但市場經(jīng)濟(jì)的原則要求在金融領(lǐng)域一樣要遵循優(yōu)勝劣汰、有序退出的原則，所以政府為商業(yè)銀行經(jīng)營失敗次次埋單，長此以往，實際上是用全體人民的財產(chǎn)去補貼商業(yè)銀行的虧損，這是一種間接的對人民利益的損害。建立存款保險制度，當(dāng)銀行存在流動性困難或破產(chǎn)倒閉不能支付存款人存款時，存款保險機構(gòu)可以提供支付，把對存款人的利益損失降到最低。

2.提高銀行體系經(jīng)營服務(wù)能力。存款保險制度會給對商業(yè)銀行的經(jīng)營提供一個更公平的經(jīng)營環(huán)境，具有優(yōu)勝劣汰、促進(jìn)商業(yè)銀行改善經(jīng)營的功能。存款人在選擇存款銀行時，必然會挑選經(jīng)營業(yè)績佳、服務(wù)好、安全可靠的銀行，這將構(gòu)成對經(jīng)營不善銀行的巨大壓力，信譽良好的銀行能夠吸引到更多的存款。

3.增加金融體系安全性。存款保險制度是世界公認(rèn)的金融安全網(wǎng)的三大基本要素之一，具有事前、事后金融安全網(wǎng)的功能。在我國，長期以來中央銀行承擔(dān)最后貸款人的職責(zé)，以國家的信用為全額存款擔(dān)保，國家事實上承擔(dān)了無限存款保險責(zé)任，造成了廣大儲戶對銀行的盲目信任，不利于提高投資者的風(fēng)險意識，削弱了市場約束作用的發(fā)揮，極有可能使國有銀行產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險，不但不能夠防范金融危機的爆發(fā)，反而可能由于國家信用的存在而成為醞釀危機的導(dǎo)火線。當(dāng)金融監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)某銀行資產(chǎn)質(zhì)量嚴(yán)重惡化、出現(xiàn)破產(chǎn)危險時，存款保險機構(gòu)可對該銀行注資、派駐專業(yè)人員和金融監(jiān)管機構(gòu)協(xié)作避免銀行破產(chǎn)。一旦銀行破產(chǎn)，存款保險機構(gòu)依規(guī)定負(fù)責(zé)償付存款人的存款，能保護(hù)存款人利益并在一定程度上切斷了債務(wù)鏈條，防止個別金融機構(gòu)倒閉的傳染性，穩(wěn)定社會、經(jīng)濟(jì)、生活正常運行。

二、我國建立存款保險制度需要進(jìn)一步考慮的問題

根據(jù)其他國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，各國的存款保險制度的建立都經(jīng)過曲折的演變，甚至有國家最終放棄存款保險制度。我國早在1993年《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》指出，要建立存款保險基金，保障社會公眾利益。1997年亞洲金融危機之后，開始著手研究存款保險問題，央行成立了存款保險課題組進(jìn)行存款保險制度的研究。2003年起開始著手制度方面的設(shè)計。2006年，十屆全國人大第四次會議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年規(guī)劃綱要》再次明確提出“規(guī)范金融機構(gòu)市場退出機制，建立相應(yīng)的存款保險、投資者保護(hù)和保險保障制度”。2008年，十一屆全國人大一次會議在政府工作報告中明確指出，要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快金融體制改革，建立存款保險制度。人民銀行、銀監(jiān)會共同牽頭，會同有關(guān)部委形成了我國存款保險制度的實施方案。十多年過去了，在我們今天著手建立有中國特色的存款保險制度時，我們應(yīng)該進(jìn)一步考慮哪些問題呢？

1.道德風(fēng)險。存款保險制度可能存在巨大的道德風(fēng)險。因為有保險保障，一些中小客戶（存款人）反而不太關(guān)心銀行的經(jīng)營風(fēng)險，將錢存到愿意支付最高存款利息的銀行；同時存款保險制度會弱化了商業(yè)銀行風(fēng)險約束機制，容易發(fā)生商業(yè)銀行在經(jīng)營活動中為追求高額利潤而過度投機；有的銀行在危機時，可能會有賭博心理而進(jìn)行冒險經(jīng)驗，破壞經(jīng)濟(jì)秩序。

2.保險范圍的確定。因為參加存款保險，銀行的經(jīng)營成本會上升。本著公平原則，我國存款保險的對象應(yīng)包括所有國內(nèi)銀行、國內(nèi)其他金融機構(gòu)（城鄉(xiāng)信用社等）、外國銀行在我國的分支機構(gòu)和附屬機構(gòu)，而不包括我國銀行的國外機構(gòu)（應(yīng)由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)政策約束）。具體要對活期存款、定期存款、儲蓄存款和外幣存款予以保護(hù)，而對金融機構(gòu)同業(yè)存款、大額定期存單及境外金融中心存款不予以保護(hù)。

3.保險費率的確定。費率是否合理直接影響銀行經(jīng)營成本。上面提到過參保范圍的公平，同樣，在公平原則下對信用風(fēng)險不一樣的機構(gòu)要采取差別費率。這就要求對金融機構(gòu)的資信進(jìn)行評估。

4.保險基金的使用。存款保險機構(gòu)的保險基金（包括建立時的實收資本、保費收入、投資收益和其他）。由于存款保險基金一般是在銀行有流動性困難或經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化的時候動用，因此對其的投資、使用應(yīng)首先保證完全的安全性和優(yōu)秀的流動性。再者因為關(guān)系眾多中小存款人的利益，基金的運作應(yīng)當(dāng)具有透明性，定期向社會公布，接受社會的監(jiān)督。

三、加快建立有中國特色的存款保險制度

1.我國存款保險機構(gòu)的組織體系。存款保險是強制保險和政策性保險，不以盈利為目的，因此應(yīng)建立相對獨立的機構(gòu)，專司存款保險職能，這樣既能減輕央行管理的難度，也能規(guī)范央行的監(jiān)管職能和行為。開始建立時可以讓政府、央行出資入股，對存款保險機構(gòu)進(jìn)行一定的指導(dǎo)和扶持，循序漸進(jìn)，等到其日趨成熟后再慢慢增強其獨立程度。

2.法律及監(jiān)管體系。首先要加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，為存款保險機構(gòu)的建立、經(jīng)營提供法律保障。出臺“存款保險條例”，明確存款保險制度實施的法律依據(jù)。主要內(nèi)容應(yīng)明確存款保險制度的承保范圍、保險限額、保險費率等，并賦予存款保險機構(gòu)與其履行職能相匹配的職權(quán)，從法律上保證存款保險制度的實施，有利于增強公眾對金融體系的信心，有利于盡快處置現(xiàn)有的和即將產(chǎn)生的金融風(fēng)險，有利于減少不確定性因素對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的影響，有利于維護(hù)社會金融穩(wěn)定。法律之后的一個問題就是誰來監(jiān)管存款保險機構(gòu)——由保險業(yè)監(jiān)管還是由銀行業(yè)監(jiān)管？或者把存款保險機構(gòu)建設(shè)成具備監(jiān)管職能的金融機構(gòu)？本人認(rèn)為應(yīng)由保險業(yè)監(jiān)管。因為存款保險機構(gòu)在運行機制上更接近于保險公司。而對于存款保險機構(gòu)的職責(zé)、資金使用等問題應(yīng)由法律來明確規(guī)定。

3.和其他金融機構(gòu)的協(xié)調(diào)。存款保險制度的建立將牽涉央銀行、金融監(jiān)管機構(gòu)、其他金融機構(gòu)和地方政府等部門的利益和職責(zé)，因而存款保險機構(gòu)的成功運作離不開這些部門的協(xié)調(diào)與配合。因此有必要建立與存款保險制度運作相配套的金融協(xié)調(diào)處理機制。例如可以設(shè)立金融協(xié)調(diào)聯(lián)席委員會，協(xié)調(diào)各方利益，明確分工方式，制定統(tǒng)一的監(jiān)管原則、標(biāo)準(zhǔn)和報告的形式，相互促進(jìn)、相互提供信息從而減少監(jiān)管及經(jīng)營成本、增強金融機構(gòu)的活力、及時處置危機，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。