張占斌

我國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃建制和政府層級(jí)的基本框架，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的條件下確立的，是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和當(dāng)時(shí)的國(guó)情及生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的。隨著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，行政區(qū)劃面臨的環(huán)境正發(fā)生著深刻的變化，現(xiàn)行行政區(qū)劃體制中一些深層次的矛盾和問(wèn)題也日益顯露出來(lái)，需要逐步調(diào)整和變更。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體化的新理念，發(fā)展成為占主導(dǎo)地位的社會(huì)新思潮。與此相伴而生的省直管縣改革，在對(duì)各種利益和制度調(diào)整的基礎(chǔ)上，致力于發(fā)展壯大縣城經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定縣域和農(nóng)村社會(huì)，減少行政層級(jí)，探索全新的省、市（地級(jí)）、縣管理模式，已經(jīng)成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要路徑，成為我國(guó)行政體制改革重要的課題。但是，目前我國(guó)省直管縣改革還面臨著諸多困難，關(guān)于省直管縣改革若干重大問(wèn)題的研究還很不充分，分歧也不少。因此，“十二五”時(shí)期，特別需要加強(qiáng)對(duì)省直管縣改革若干重大問(wèn)題的研究。

一、當(dāng)前省直管縣體制改革面臨的困境

行政管理體制與財(cái)政體制省直管縣存在沖突。實(shí)行省直管縣體制后，政府間財(cái)政關(guān)系有所調(diào)整，但行政管理體制并沒(méi)有隨之改變，因而出現(xiàn)了行政管理體制與財(cái)政管理體制相沖突的狀況，這種情況在全國(guó)一些省具有普遍性。

省級(jí)財(cái)政管理幅度過(guò)寬，管理難度加大。省直管縣體制改革取消了地市級(jí)財(cái)政這個(gè)中間層次，直接領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)財(cái)政，這種做法大方向是對(duì)的。但也帶來(lái)了我們必須面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題，即省級(jí)財(cái)政管理幅度過(guò)寬，管理難度加大。

垂直管理部門在省直管縣改革中定位模糊。垂直管理的部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的作用，控制著相當(dāng)多部分的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政和經(jīng)濟(jì)資源。在省直管縣的改革中，這些部門更加敏感，以往工作定勢(shì)的路徑依賴，使得他們習(xí)慣于在得到垂直管理的上級(jí)明確文件之后才會(huì)具體實(shí)施，在他們本身對(duì)某些政策把握得不是很準(zhǔn)時(shí)，以及其垂直管理上級(jí)的文件還沒(méi)有到來(lái)時(shí)，他們有時(shí)會(huì)表現(xiàn)得無(wú)所適從。

縣域行政單位設(shè)置與省直管縣改革要求不相適應(yīng)性?？h級(jí)行政單位既要執(zhí)行省級(jí)行政單位交辦的組織任務(wù)，又要領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工作，其工作負(fù)擔(dān)過(guò)重已經(jīng)成為當(dāng)前縣級(jí)行政單位面臨的突出問(wèn)題，尤其是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方更是如此。

二、推進(jìn)省直管縣改革需要解決的重要問(wèn)題研究

省直管縣改革已成為我國(guó)地方行政改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。改革成敗的關(guān)鍵，一是要爭(zhēng)取廣泛的改革共識(shí)；二是要設(shè)計(jì)一個(gè)照顧多方利益的好方案；三是要使相關(guān)領(lǐng)域的改革及時(shí)跟進(jìn)。

（一）當(dāng)前推進(jìn)省直管縣改革必須把握好的幾個(gè)方面

省直管縣改革的改革共識(shí)問(wèn)題。?。▍^(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)一般都對(duì)省直管縣改革比較支持，而?。▍^(qū)）里的廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)則大多表現(xiàn)出向縣里投放過(guò)多權(quán)力的擔(dān)心。地市一級(jí)表現(xiàn)為整體的沉默，改革的阻力主要來(lái)自這一層級(jí)。大部分縣級(jí)對(duì)推行省直管縣持歡迎的態(tài)度。

省直管縣改革下一步怎么走的問(wèn)題。當(dāng)前，民眾要求改革的呼聲越來(lái)越高，可是從下往上改革的領(lǐng)域越來(lái)越少，需要從上往下改革的領(lǐng)域越來(lái)越多。這種改革與以往的改革不同，需要有更新的路線圖，需要中央從頂層進(jìn)行設(shè)計(jì)。在省直管縣改革問(wèn)題上，地方能自己探索的領(lǐng)域已所剩無(wú)幾，目前迫切需要強(qiáng)化總體性的設(shè)計(jì)，需要有更多的通盤考慮。

省直管縣改革與城市化發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題。即將到來(lái)的“十二五”時(shí)期及以后一段時(shí)間，是我國(guó)加快城市化發(fā)展的重要時(shí)期，同時(shí)也是省直管縣改革應(yīng)當(dāng)取得重大突破的時(shí)期，在內(nèi)容及時(shí)間上兩者具有高度的關(guān)聯(lián)性，省直管縣改革應(yīng)與城市化發(fā)展趨勢(shì)和特征相適應(yīng)。

推行省直管縣行政體制要做好對(duì)縣級(jí)行政權(quán)力的有效監(jiān)督問(wèn)題。省直管縣改革，一方面將在相當(dāng)程度上擴(kuò)大縣級(jí)政府的自主權(quán)，另一方面又解除了原先對(duì)縣級(jí)政府監(jiān)督能起到一定作用的地市級(jí)對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而省級(jí)政府對(duì)管理幅度的成倍擴(kuò)大還需要有一個(gè)適應(yīng)過(guò)程，短期難以借助法律、政策、經(jīng)濟(jì)手段建立起對(duì)縣級(jí)政府的有效監(jiān)督機(jī)制。在這種情況下，省直管縣改革面臨的最大的政治挑戰(zhàn)，就是如何有效地監(jiān)督和約束自主權(quán)不斷擴(kuò)大、行為自主性不斷提升的縣級(jí)權(quán)力的行使。

（二）省直管縣行政管理制度的確立必須依法解決的幾個(gè)重要問(wèn)題

應(yīng)依法明確省、地級(jí)市、縣的職責(zé)權(quán)限問(wèn)題。實(shí)行省直管縣領(lǐng)導(dǎo)體制，必須依法明確省、地級(jí)市、縣的職責(zé)權(quán)限。到目前為止，我國(guó)對(duì)省、地級(jí)市、縣的職責(zé)權(quán)限的劃分并不是很明確。只有科學(xué)合理地劃清各級(jí)政府的職責(zé)，才有可能精簡(jiǎn)管理層次、擴(kuò)大管理幅度。

應(yīng)依法調(diào)整行政區(qū)劃，促進(jìn)地方政府層級(jí)向三級(jí)轉(zhuǎn)化問(wèn)題。近些年來(lái)，無(wú)論理論研究，還是實(shí)踐探索，對(duì)推行省直管縣改革必須調(diào)整行政區(qū)劃這一提法已達(dá)成了共識(shí)。調(diào)整的方向是逐步調(diào)整省、縣規(guī)模，把大省縮小，把小縣擴(kuò)大。

從法律的角度明確市縣平等、實(shí)行市縣分治問(wèn)題。我們應(yīng)從法律的角度明確市縣的平等地位，都由省管轄，完善市縣組織法，進(jìn)一步確定市縣性質(zhì)、法律地位和相應(yīng)職權(quán)，建立市縣關(guān)系的司法調(diào)控體系等。在職能方面恢復(fù)市的本來(lái)意義和面貌，以城立市，實(shí)行城鄉(xiāng)分治。

調(diào)動(dòng)干部積極性，實(shí)行縣級(jí)分等制度問(wèn)題。實(shí)行省直接領(lǐng)導(dǎo)市縣的體制后，干部晉升少了一個(gè)大的出口，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是對(duì)干部的積極性會(huì)有一定的影響。為解決這個(gè)問(wèn)題，特別是為了更進(jìn)一步調(diào)動(dòng)市縣發(fā)展的積極性，應(yīng)該將市縣分成幾個(gè)等級(jí)，各等級(jí)間的黨政干部可以競(jìng)爭(zhēng)交流。

（三）省直管縣改革對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要影響的幾個(gè)相關(guān)課題

地級(jí)市在省直管縣條件下發(fā)展的問(wèn)題。實(shí)行省直管縣改革后，地級(jí)市發(fā)展如何定位？是否意味著地級(jí)市的城市地位削弱了呢？理論界有不同的認(rèn)識(shí)，不同層級(jí)的官員也有不同的爭(zhēng)論。省直管縣體制改革的核心是“市縣分治”，根據(jù)城鄉(xiāng)分治的原則，對(duì)市縣的功能進(jìn)行重新定位，實(shí)行分類管理，在此基礎(chǔ)上建立省與市縣，以及市與縣之間的職責(zé)權(quán)限分工體系。地級(jí)市的中心城市功能不僅不能削弱，反而會(huì)得到加強(qiáng)，繼續(xù)發(fā)揮其在我國(guó)工業(yè)化、城市化中的重要作用不會(huì)改變。

“十二五”時(shí)期市制的改革問(wèn)題。我國(guó)從1997年凍結(jié)“縣改市”的審批后，許多縣紛紛通過(guò)縣改區(qū)的方式實(shí)行行政區(qū)劃調(diào)整，用以擴(kuò)大中心城市的范圍，提升改區(qū)部分城市化建設(shè)水平。隨著強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，特別是財(cái)政上省直管縣的深度推進(jìn)，縣域內(nèi)城市化發(fā)展的要求越來(lái)越迫切。

省直管縣改革對(duì)縣城城市化的作用問(wèn)題。縣城是縣域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展最有潛力的區(qū)位，是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。由于省直管縣改革的推進(jìn)，省對(duì)縣擴(kuò)權(quán)、地級(jí)市向縣放權(quán)，縣里對(duì)于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃有了很大的自主權(quán)，這為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部空間。

縣轄“鎮(zhèn)級(jí)市”的問(wèn)題。我國(guó)許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的強(qiáng)鎮(zhèn)，已經(jīng)具備了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，無(wú)論是在人口數(shù)量、工業(yè)化程度方面，還是在環(huán)境等方面不亞于中小城市。但在發(fā)展的過(guò)程中卻面臨“人大衣小”、“腳大鞋小”責(zé)權(quán)不對(duì)等的體制約束問(wèn)題。這種現(xiàn)狀亟需改變。

作者：國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任、教授

（責(zé)編/朱艷秋）